政府制度執(zhí)行能力評估：理念、內(nèi)容與指標(biāo)

邢西敬， 李榮亮

(1.棗莊學(xué)院，山東 棗莊 277160；2.中共天津市委黨校，天津300191)

黨的十九大提出國家制度建設(shè)和治理能力建設(shè)的目標(biāo)，即到2035年我國各方面制度要更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。目前，我國的治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)取得長足進(jìn)步，但在制度執(zhí)行中仍然不同程度地存在搞變通、打折扣、做選擇等制度執(zhí)行不力與執(zhí)行弱化問題，長此以往，“制度的落實效果就將會大打折扣，從而影響制度的權(quán)威性”[1]。眾所周知，評估是公共事務(wù)管理中的重要政策工具，也是提升公共治理質(zhì)量的重要路徑，而對政府制度執(zhí)行能力的評估則是提升國家治理效能的核心和關(guān)鍵。實際上，制度執(zhí)行能力的評估不僅具有價值引領(lǐng)功能，還具有質(zhì)量控制功能，將制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。當(dāng)前，學(xué)界對政府制度執(zhí)行力評估的研究成果豐碩，但在評估的理念、內(nèi)容與指標(biāo)建設(shè)方面尚有較大空間。鑒于此，需要深化政府制度執(zhí)行能力評估的相關(guān)研究，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)提供理論支撐與智力支持。

一、制度執(zhí)行能力評估的理念

概念界定是科學(xué)研究的起點和關(guān)鍵。概念的建立涉及本體論層面的內(nèi)容，即概念要從具體的維度、方面或者特征等范疇闡釋研究對象這一具體存在，概念的界定還關(guān)乎認(rèn)識論維度，從認(rèn)知層面厘清“要捕捉這個真實的東西，哪些問題必須避免；至少需要考慮哪些大的維度、方面”[2]。實踐性是社會科學(xué)研究的生命力所在，經(jīng)驗層面的觀察和描述是概念界定的關(guān)鍵與核心。我國學(xué)者景躍進(jìn)、陳明明認(rèn)為“黨政體制”是理解中國政治的關(guān)鍵詞，黨和政府關(guān)系或者黨政關(guān)系構(gòu)成理解中國政治體制的結(jié)構(gòu)性特征[3]。一般認(rèn)為，作為現(xiàn)代政府理論研究對象的政府，其概念有廣義與狹義之分。廣義的政府是指“黨和政府”統(tǒng)合下的國家機構(gòu)的總稱，狹義的政府僅指作為行政機關(guān)存在的權(quán)力機構(gòu)及其部門。本文主要使用狹義的政府概念，認(rèn)為政府制度執(zhí)行能力是黨的執(zhí)政能力的集中體現(xiàn)。

新制度主義者W.理查德·斯科特認(rèn)為制度是一個綜合性概念，制度“包括為社會生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性要素”[4]。我們認(rèn)為，制度是指在一定場域內(nèi)，兼具規(guī)則和規(guī)范屬性的客體性要素嵌入主體內(nèi)部，從而實現(xiàn)秩序和價值的一個自我維持系統(tǒng)。制度是一個寬泛的概念，就構(gòu)成要素而言，制度由有形的規(guī)則與無形的價值觀念構(gòu)成，其中規(guī)則與行為規(guī)制緊密相關(guān)，主要承擔(dān)制度的獎懲與監(jiān)督功能，而價值觀念則構(gòu)成制度的內(nèi)在靈魂。

制度執(zhí)行能力的評估是一種導(dǎo)向和“指揮棒”，能夠引領(lǐng)政府行為，而評估理念是主導(dǎo)評估過程的靈魂，體現(xiàn)評估的主導(dǎo)思想與價值追求。實際上，制度執(zhí)行能力的評估是一個復(fù)雜的過程，“作為對一個國家政治—社會宏觀面貌的評價，它不僅涉及技術(shù)上的度量問題，而且首先需要回答這種評價是否有公認(rèn)的普適價值，這是治理評估之意義和基礎(chǔ)所在”[5]。政府制度執(zhí)行能力評估理念的確定要厘清制度執(zhí)行的理論蘊涵，更要契合中國特色社會主義制度的內(nèi)在價值屬性與國家治理轉(zhuǎn)型的歷史邏輯。新時代政府制度執(zhí)行能力評估理念的設(shè)定要著眼于提高黨的執(zhí)政水平、國家機構(gòu)的履職能力和人民群眾依法管理諸事務(wù)的能力，構(gòu)建行為規(guī)制、規(guī)范建構(gòu)、價值塑造“三位一體”的評估理念，為新時代政府制度執(zhí)行能力建設(shè)標(biāo)定方位，具體體現(xiàn)在三個方面。

一是行為規(guī)制性。國家治理體系集中體現(xiàn)為制度體系，而規(guī)則是構(gòu)成治理體系的基本單位，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，基礎(chǔ)在于實現(xiàn)規(guī)則建構(gòu)與執(zhí)行的現(xiàn)代化。如果將制度執(zhí)行聚焦為規(guī)則執(zhí)行，制度執(zhí)行的過程可以分解為規(guī)則設(shè)立和監(jiān)督他人遵守，如有必要還要實施獎懲機制，目的在于以此影響人們的社會行為。相對于私人組織，國家往往更可能使用強制機制，依托規(guī)制性權(quán)力來推進(jìn)制度層面的改革與創(chuàng)新，即國家更長于采用強制性權(quán)力推進(jìn)制度(規(guī)則)執(zhí)行，并以此規(guī)制人們的社會行為。因此，對制度執(zhí)行能力的客觀評估，首先指向的是對制度能否有效規(guī)制人們的社會行為進(jìn)行評估與測度。

二是規(guī)范建構(gòu)性。規(guī)范建構(gòu)是指國家治理的各項主體將制度承載的規(guī)范性要素內(nèi)化為社會行動的能力或者力量。制度的規(guī)范性要素在國家治理中承擔(dān)著說明性和評價性功能。從規(guī)范建構(gòu)的角度看，高效的制度執(zhí)行能力意味著黨和政府等國家治理主體通過制度執(zhí)行的過程，有效發(fā)揮制度的說明性和評價性功能，從經(jīng)濟(jì)社會與政治生活的思想觀念、心理認(rèn)知、社會風(fēng)尚和精神態(tài)度層面引領(lǐng)與建構(gòu)，進(jìn)而依靠各項法規(guī)制度規(guī)制、引導(dǎo)和規(guī)范多元化的社會力量，使其有效參與國家治理和建設(shè)的進(jìn)程，實現(xiàn)國家和社會的良性互動。

三是價值塑造性。制度價值準(zhǔn)則的建構(gòu)力是價值塑造能力的基礎(chǔ)。眾所周知，作為一種社會現(xiàn)象的制度，其范疇具體包括實質(zhì)與形式兩個層面：形式層面即制度的物質(zhì)載體通常是指規(guī)則，而規(guī)則承載的價值規(guī)范則是制度的實質(zhì)，制度是形式與實質(zhì)或者說是規(guī)則與價值準(zhǔn)則的統(tǒng)一體。陳宴清、王新生指出規(guī)則與價值互為表里，“一個社會為什么要制定和實施這樣的而不是別的政治制度……凡此種種皆由人們的價值準(zhǔn)則決定。這些價值準(zhǔn)則是政策、制度與法律的根，而后者只是前者的藤蔓和枝葉”[6]。制度(規(guī)則)的價值建構(gòu)能力是指，為特定歷史時期的制度確定價值規(guī)范、價值準(zhǔn)則的戰(zhàn)略設(shè)計能力和執(zhí)行能力的總和。其中，價值規(guī)范的戰(zhàn)略設(shè)計能力是基礎(chǔ)和前提，更是關(guān)鍵和核心。

評估理念彰顯制度創(chuàng)新和能力建設(shè)的價值訴求。一個有效的評估應(yīng)將制度(規(guī)則)承載的價值性要素植入制度執(zhí)行者的心理認(rèn)知結(jié)構(gòu)中，并內(nèi)化為相關(guān)主體的個體偏好或價值觀念。林德布洛姆認(rèn)為，制度認(rèn)同建立在訓(xùn)導(dǎo)與說服的基礎(chǔ)上，評估應(yīng)承擔(dān)訓(xùn)導(dǎo)與說服的功能，評估過程是社會行動“意義”的建構(gòu)過程，以制度執(zhí)行能力的評估為載體和路徑，執(zhí)行者要圍繞國家制度和治理體系的內(nèi)在價值觀念達(dá)成共識，進(jìn)而建構(gòu)共同信念或共同行動的邏輯，推動制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化。

二、制度執(zhí)行能力評估的內(nèi)容

制度執(zhí)行能力評估的內(nèi)容是指測度黨、國家和社會各項事務(wù)治理制度化能力的載體或客體。我國學(xué)者李文彬、陳曉運在分析政府治理能力現(xiàn)代化的評估框架時，從價值塑造能力、資源集聚能力、流程創(chuàng)新能力、問題回應(yīng)能力等方面分析政府治理能力的評估對象[7]。結(jié)合既有研究成果，我們認(rèn)為制度執(zhí)行能力評估的內(nèi)容既是測度制度執(zhí)行能力的載體，也是決定制度執(zhí)行能力的關(guān)鍵變量，它們構(gòu)成制度執(zhí)行能力的“子能力”。從國家治理轉(zhuǎn)型的歷史邏輯來講，評估內(nèi)容的確立應(yīng)該從服務(wù)于黨和國家及社會各項事務(wù)治理制度化、程序化和規(guī)范化出發(fā)，具體體現(xiàn)在五個方面。

一是價值引領(lǐng)能力。價值引領(lǐng)能力是指黨和政府各級組織與人員聯(lián)合制度執(zhí)行場域內(nèi)的各種社會力量和不同主體，在制度執(zhí)行場域內(nèi)宣傳與弘揚新時代國家治理制度蘊含的內(nèi)在價值規(guī)范，使國家制度的“價值性”要素內(nèi)化于心的能力。制度執(zhí)行過程需要黨和政府發(fā)揮引領(lǐng)作用。制度執(zhí)行中的價值引領(lǐng)能力主要體現(xiàn)為兩個方面：一方面是黨和政府作為制度施動者基于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實，創(chuàng)設(shè)、倡導(dǎo)與引導(dǎo)制度價值觀的能力，主要涉及各級政府及其工作人員的責(zé)任感、使命感、資源和手段等要素；另一方面是社會層面，社會、市場和公民為代表的制度受動者對于制度的規(guī)范性要素的內(nèi)化程度，主要涉及用制度的價值規(guī)范引領(lǐng)或規(guī)范社會行為的實效性，并且制度的施動者和受動者之間要圍繞價值引領(lǐng)目標(biāo)，形成有機互動。

二是機制建構(gòu)能力。制度執(zhí)行機制是指制度執(zhí)行系統(tǒng)的組織或部門之間相互作用的過程和方式，制度執(zhí)行機制的建構(gòu)能力是決定制度執(zhí)行力的關(guān)鍵變量?，F(xiàn)有研究表明，制度執(zhí)行的基本機制是指“相關(guān)組織在執(zhí)行制度時必須或必然需要遵循的執(zhí)行流程、執(zhí)行規(guī)則、執(zhí)行制約的總稱”[8]。制度執(zhí)行機制的建構(gòu)能力是指執(zhí)行規(guī)則、執(zhí)行流程、資源配置、評價機制(獎懲機制)的設(shè)計環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌和設(shè)計能力。實際上，制度是由具有規(guī)制作用和建構(gòu)作用的規(guī)則集合而成的社會行動系統(tǒng)，規(guī)制作用的實現(xiàn)依賴于規(guī)則本身及其與之匹配的激勵約束機制，建構(gòu)作用則賦予規(guī)則建構(gòu)角色的功能，特定的職位被確定為具有特定的權(quán)利與責(zé)任，并支配一定程度的公共資源，所以機制建構(gòu)能力是制度執(zhí)行能力評估的主要內(nèi)容。

三是資源統(tǒng)籌能力。新時代國家治理的制度執(zhí)行能力，其資源不僅包括公共資源，還包括社會資源，這就需要應(yīng)用社會動員能力，引導(dǎo)、規(guī)制與吸引多元社會力量參與國家建設(shè)和治理。提升國家制度執(zhí)行能力不僅需要政府組織運作模式的改革與政府治理體制機制的創(chuàng)新，也需要各級黨委政府學(xué)會培育、引導(dǎo)與規(guī)制社會力量參與國家治理和制度執(zhí)行的過程，實現(xiàn)社會力量的體制內(nèi)聚合，為提升政府的制度執(zhí)行能力奠定資源基礎(chǔ)。

四是社會整合能力。社會整合是指執(zhí)政黨為實現(xiàn)政治統(tǒng)領(lǐng)功能，通過價值觀與信念、組織與制度、權(quán)利與利益等紐帶或橋梁，將社會各個機構(gòu)、系統(tǒng)、要素整合進(jìn)執(zhí)政黨的系統(tǒng)內(nèi)部，形成黨—國家—社會在價值觀、組織與利益層面的耦合。眾所周知，國家治理能力的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化特征，而頂層設(shè)計能力、制度執(zhí)行能力與社會整合能力構(gòu)成其主體內(nèi)容。其中，社會整合能力是指黨和政府依托組織與規(guī)則、權(quán)力與利益的渠道，將國家意志傳輸?shù)缴鐣袡C體內(nèi)部，從而實現(xiàn)國家對社會的有效統(tǒng)合。實際上，提高社會整合能力既是制度執(zhí)行能力建設(shè)的重要旨?xì)w，也是加強制度執(zhí)行能力建設(shè)的重要路徑，因此社會整合能力是制度執(zhí)行能力評估的重要內(nèi)容。

五是系統(tǒng)反饋能力。政治系統(tǒng)理論將系統(tǒng)論應(yīng)用于政治分析領(lǐng)域，意圖為復(fù)雜多變的現(xiàn)實政治提供一個高度靈活的分析框架。美國學(xué)者戴維·伊斯頓是系統(tǒng)分析的代表人物。他的一般系統(tǒng)理論汲取控制論的理論內(nèi)核，并將其應(yīng)用到現(xiàn)實政治體系的分析。簡言之：“政治系統(tǒng)的運作流程表現(xiàn)為輸入—反映—輸出—反饋四個環(huán)節(jié)，其中反饋再次進(jìn)入政治系統(tǒng)，從而形成以反饋為回路的系統(tǒng)循環(huán)?！盵9]實際上，良好的制度執(zhí)行能力需要以反饋為回路形成一個封閉式系統(tǒng)循環(huán)。一個機制健全、運行良好的制度執(zhí)行系統(tǒng)，一定具有完善的反饋回路，能夠?qū)崟r將制度執(zhí)行效能反饋到?jīng)Q策系統(tǒng)內(nèi)部。

綜上所述，本文將制度執(zhí)行能力評估的內(nèi)容界定為制度執(zhí)行的子能力，它們是決定制度執(zhí)行效能的因變量。從公共管理的角度看，分析制度執(zhí)行能力評估對象，主體主要涉及國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的政黨和政府，著眼點主要涉及決定制度執(zhí)行的各項制約因素，著力點主要關(guān)乎制度執(zhí)行的實際效能。因此，我們認(rèn)為對政府制度執(zhí)行能力的評估應(yīng)主要從黨和政府的價值引領(lǐng)能力、執(zhí)行機制建構(gòu)能力、資源統(tǒng)籌能力、社會整合能力和系統(tǒng)反饋能力五個層面，闡述制約制度執(zhí)行能力的各項關(guān)鍵變量，它們既是決定制度執(zhí)行能力的自變量，也是評估與測度制度執(zhí)行能力的主要內(nèi)容。

三、制度執(zhí)行能力評估的指標(biāo)體系

政府制度執(zhí)行能力考核的指標(biāo)體系可按照實際需要，將要素指標(biāo)、量化指標(biāo)和證據(jù)指標(biāo)有機組合。一是定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合，如規(guī)范化水平、多樣性等指標(biāo)屬于定性指標(biāo)，而覆蓋率、發(fā)生率等屬于定量指標(biāo)；二是主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)要平衡，如認(rèn)同度、滿意度屬于主觀指標(biāo)，而利用率、解決率等屬于客觀指標(biāo)；三是合理安排投入、過程、產(chǎn)出與效果指標(biāo)，如資源可得性、主體多樣性等屬于投入性指標(biāo)，違法行為發(fā)生率、流程的創(chuàng)新性等屬于過程性指標(biāo)，社會組織成立的便利性、社會參與渠道的暢通性等屬于產(chǎn)出性指標(biāo)，問題的解決率、協(xié)同有效性等屬于效果性指標(biāo)；四是科學(xué)設(shè)定單一指標(biāo)與復(fù)合指標(biāo)，如資源利用率、參與治理實現(xiàn)率等屬于單一指標(biāo)，認(rèn)同度屬于復(fù)合指標(biāo)。

(一)行為規(guī)制導(dǎo)向下制度執(zhí)行力評估的指標(biāo)設(shè)計

規(guī)則是制度構(gòu)成的基礎(chǔ)要素，對制度執(zhí)行力評估的首要環(huán)節(jié)便是對規(guī)則能否有效規(guī)制人們的社會行為進(jìn)行評估。評估指標(biāo)體系的科學(xué)性是實現(xiàn)評估導(dǎo)向價值的基礎(chǔ)和核心，鑒于社會行為的外顯而非內(nèi)隱性特征，評估指標(biāo)類型的選擇和設(shè)計要凸顯行為規(guī)制的核心屬性。具體而言，制度執(zhí)行能力評估的指標(biāo)基于學(xué)界現(xiàn)有的實踐探索，可以劃分為證據(jù)指標(biāo)、要素指標(biāo)和量化指標(biāo)?？紤]社會行為的外顯性，其評估指標(biāo)的選擇可以考慮量化指標(biāo)與客觀指標(biāo)，其中量化指標(biāo)是績效評估指標(biāo)體系中最具靈魂的部分。一般而言，量化指標(biāo)包括算數(shù)式的量化和數(shù)學(xué)式的量化，前者主要從數(shù)量統(tǒng)計視角測度工作實績，后者是一種技術(shù)成熟、適用較廣的指標(biāo)設(shè)計方法，也稱QQTC指標(biāo)設(shè)計法，即數(shù)量、質(zhì)量、時間、成本設(shè)計法。其中，數(shù)量化指標(biāo)可以用項數(shù)、次數(shù)等額度表示，質(zhì)量化指標(biāo)可采用覆蓋率、達(dá)成率、完善度、及時性等指標(biāo)量化，其余不再贅述。

(二)規(guī)范建構(gòu)導(dǎo)向下制度執(zhí)行力評估的指標(biāo)設(shè)計

從規(guī)范建構(gòu)角度看，高效的制度執(zhí)行力意味著在國家治理中，制度能夠有效發(fā)揮其說明性和評價性功能，即制度場域內(nèi)的各級各類行為體能夠運用制度作為評價行為的最終依據(jù)，從而規(guī)范和引導(dǎo)多元化社會力量參與國家治理。社會行為具有外在顯性特征，規(guī)范建構(gòu)具有內(nèi)隱性，如果說規(guī)制導(dǎo)向下的評估指標(biāo)側(cè)重于客觀指標(biāo)，規(guī)范建構(gòu)導(dǎo)向下的評估指標(biāo)則側(cè)重于主觀指標(biāo)的設(shè)計。此外，定性指標(biāo)是為評估者在尺度和程度方面提供一種范圍與內(nèi)容參照的指標(biāo)，其在評估測定的科學(xué)性和客觀性方面略遜于量化指標(biāo)。然而，從方法論角度講，它是一種重要的監(jiān)測項目的手段，在制度執(zhí)行評估中具有重要地位。

(三)價值塑造導(dǎo)向下制度執(zhí)行能力評估的指標(biāo)

制度執(zhí)行能力評估的指標(biāo)可以劃分為證據(jù)指標(biāo)、要素指標(biāo)和量化指標(biāo)。其中，證據(jù)指標(biāo)主要測度具有價值導(dǎo)向性、發(fā)展性，同時具有不確定性特征的工作實績內(nèi)容，“證據(jù)指標(biāo)以自我評估為主，由評估對象按照評估基本指標(biāo)的設(shè)計要求自行提供，評估主體可以根據(jù)掌握的情況進(jìn)行多種形式的審核”[10]。當(dāng)前，歐洲行政學(xué)院大力推廣公共部門的通用評估框架(CAF模型)，正是基于以自我評估為主的一種理念設(shè)計。考慮制度執(zhí)行能力建設(shè)的導(dǎo)向性與發(fā)展性特征，本文嘗試將證據(jù)指標(biāo)應(yīng)用于制度執(zhí)行能力評估領(lǐng)域，從制度執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)力、戰(zhàn)略與規(guī)劃、流程與變革等指標(biāo)要素測度制度執(zhí)行能力。

為做到評估客觀穩(wěn)定、系統(tǒng)全面、持續(xù)發(fā)展，評估指標(biāo)的設(shè)計方法應(yīng)該多元化、多視角，而且要科學(xué)設(shè)計評估指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)。其中，評估指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)安排是決定評估科學(xué)性、針對性和可操作性的核心與關(guān)鍵?？己酥笜?biāo)體系結(jié)構(gòu)的安排要符合政府治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實要求，具體做到以下幾點：一是要體現(xiàn)制度執(zhí)行能力建設(shè)的導(dǎo)向性、發(fā)展性特征，為制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能提供空間；二是要充分體現(xiàn)評估的剛性程度和客觀性，為提升政府治理能力提供現(xiàn)實路徑；三是要體現(xiàn)制度執(zhí)行能力建設(shè)的獨特性，為新時代政府治理能力提升提供現(xiàn)實路徑。

制度執(zhí)行效能的評估機制是推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。制度效能評估具有規(guī)范建構(gòu)和價值導(dǎo)向功能，評估的開展過程是推動制度的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性要素“落地”的過程。制度執(zhí)行能力評估內(nèi)容的確定要契合我國現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化相疊加的“雙重轉(zhuǎn)型”任務(wù)的背景，從國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在規(guī)定性出發(fā)，既考慮政府主導(dǎo)和能力本位的治理結(jié)構(gòu)，又著眼于政府、市場與社會邊界的清晰化和運行機制的規(guī)律性，以此確保評估對象的科學(xué)性、時代性和客觀性。評估指標(biāo)體系的建構(gòu)要體現(xiàn)科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完備、運行有效的理念，切實圍繞制度執(zhí)行能力建設(shè)的導(dǎo)向性、發(fā)展性，評估的剛性程度和可操作性，以及制度執(zhí)行能力建設(shè)的內(nèi)生邏輯與實現(xiàn)路徑，科學(xué)設(shè)計評估的具體指標(biāo)并匹配指標(biāo)點，為制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化建構(gòu)有效載體和實現(xiàn)路徑。