公共就業(yè)政策的變革與驅(qū)動(dòng)

吳海江

（中國計(jì)量大學(xué)，浙江杭州，3100182；浙江大學(xué)，浙江杭州，310028）

一、公共就業(yè)政策的內(nèi)涵

公共就業(yè)政策是在不同歷史時(shí)期差異化社會(huì)背景下，政府部門針對就業(yè)問題進(jìn)行處理，全面促進(jìn)公共就業(yè)發(fā)展所制定的政策措施。公共就業(yè)政策主要涉及宏觀政策和微觀政策，宏觀和微觀政策的變革能對公共就業(yè)產(chǎn)生不同的影響，有效研究公共政策變革和驅(qū)動(dòng)情況，能更好地促進(jìn)公共就業(yè)環(huán)境的改善，從而實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大就業(yè)和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)建設(shè)的目標(biāo)。

二、改革開放初期政府公共就業(yè)政策的變革

針對改革開放以來政府工作報(bào)告中關(guān)于公共政策側(cè)重點(diǎn)的變化進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)隨著時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步，政府針對公共政策就業(yè)做出了多次優(yōu)化和調(diào)整，對公共就業(yè)形勢的變化產(chǎn)生了重要的影響。經(jīng)過具體分析，政府公共政策變革進(jìn)程中主要節(jié)點(diǎn)基本涉及到多個(gè)方面：

（一）廣開門路形成多渠道就業(yè)格局

改革開放初期，在公共政策就業(yè)調(diào)整方面，重點(diǎn)從多渠道、多元化就業(yè)格局進(jìn)行了探索。

1981年受到經(jīng)濟(jì)體制改革的影響，國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，國家在公共就業(yè)創(chuàng)新方面作出了相應(yīng)的探索，《關(guān)于廣開門路，搞活經(jīng)濟(jì)，解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的若干決定》出臺(tái)為就業(yè)渠道的拓展和就業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化發(fā)展提供了相應(yīng)的支持，用人單位開始獲得招工自主權(quán)。

1986年為了借助就業(yè)政策的調(diào)整廢止原有招工辦法，有效促進(jìn)原有用工模式的轉(zhuǎn)變和就業(yè)制度的改革，從外圍層次深入推進(jìn)社會(huì)勞動(dòng)力管理，優(yōu)化內(nèi)圈層次的企業(yè)新增勞動(dòng)力管理，形成雙向選擇的勞動(dòng)關(guān)系，國務(wù)院在全面深化研究的基礎(chǔ)上發(fā)布了《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，極大促進(jìn)了用工關(guān)系的變化和就業(yè)形勢的調(diào)整。但此次用工制度的改革僅僅體現(xiàn)在就業(yè)增量部分，企業(yè)原有職工仍然沿用傳統(tǒng)的固定用工制度。

（二）勞動(dòng)力市場體系初步建設(shè)

隨著時(shí)代的發(fā)展，我國公共就業(yè)政策也出現(xiàn)了相應(yīng)的變化，20世紀(jì)90年代開始重視勞動(dòng)合同制的構(gòu)建，力求能促進(jìn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)，并初步構(gòu)建了勞動(dòng)力市場體系。

1992年，在公共就業(yè)政策的變革方面，國家針對勞動(dòng)合同制進(jìn)行了探索，并且黨的十四大提出了經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展的主要目標(biāo)，并將其定位于建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，從根本上對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)造成了沖擊，也使公共就業(yè)環(huán)境出現(xiàn)了變化。其后1993年黨的十四屆三中全會(huì)提出應(yīng)該將發(fā)展勞動(dòng)力市場作為培育市場體系的重點(diǎn)，并且勞動(dòng)部提出全面推進(jìn)再就業(yè)工程建設(shè)，有效加快了就業(yè)制度和用工制度改革的發(fā)展步伐，對就業(yè)形勢的轉(zhuǎn)變起到了良好的推動(dòng)作用。

1995年，我國進(jìn)一步對勞動(dòng)力市場體系建設(shè)進(jìn)行完善，并促進(jìn)了勞動(dòng)力市場制度的改革，勞動(dòng)部在此情況下發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施再就業(yè)工程的通知》，嘗試從適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)角度對就業(yè)政策創(chuàng)新目標(biāo)進(jìn)行確定，使就業(yè)政策呈現(xiàn)出向著市場經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展和演化的態(tài)勢。同時(shí)隨著1999年國務(wù)院發(fā)布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，失業(yè)保障和下崗職工再就業(yè)成為就業(yè)政策轉(zhuǎn)型的重要方向，也為全新就業(yè)制度的構(gòu)建提供了相應(yīng)的支持。

三、新世紀(jì)以來政府公共就業(yè)政策的變革

新世紀(jì)以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的愈加深入，我國在公共就業(yè)政策調(diào)整方面也進(jìn)行了多元化的探索。

（一）規(guī)范管理制度，做好就業(yè)和再就業(yè)工作

2000年在公共就業(yè)政策變革方面，我國開始從規(guī)范勞動(dòng)力市場管理制度的建設(shè)角度進(jìn)行探索，勞動(dòng)保障部也發(fā)布了《勞動(dòng)力市場管理規(guī)定》，希望能對用人單位和勞動(dòng)者的合法權(quán)益進(jìn)行有效的維護(hù)，促進(jìn)規(guī)范勞動(dòng)力市場的發(fā)展，在市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)更好就業(yè)的目標(biāo)。

2002年，國家針對進(jìn)一步做好就業(yè)和再就業(yè)工作進(jìn)行系統(tǒng)的分析，黨的十六大報(bào)告明確提出了積極就業(yè)政策，在完善就業(yè)政策措施的基礎(chǔ)上，也針對再就業(yè)工作部署進(jìn)行了調(diào)整，有效促進(jìn)了就業(yè)培訓(xùn)的開展和就業(yè)服務(wù)的優(yōu)化，在宏觀調(diào)控方面針對就業(yè)保障作出了相應(yīng)的探索。并且在2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的規(guī)定》中提出要在2020年實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上還在法律層面針對就業(yè)政策的調(diào)整和優(yōu)化做出了相應(yīng)的探索，《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》頒布并實(shí)施，為公共就業(yè)提供了良好的法律保障。

2015年在公共就業(yè)政策方面提出了就業(yè)創(chuàng)業(yè)融合的指導(dǎo)意見，《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》表明國家進(jìn)一步推進(jìn)更加積極的就業(yè)政策，并希望能借助就業(yè)政策的推行促進(jìn)民生改善和和諧社會(huì)的建設(shè)發(fā)展。

（二）穩(wěn)定就業(yè)，支持多渠道靈活就業(yè)

2018年國家進(jìn)一步加強(qiáng)對公共政策調(diào)整工作的重視，國家發(fā)改委聯(lián)合十六部門印發(fā)了《關(guān)于大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)積極穩(wěn)定和促進(jìn)就業(yè)的指導(dǎo)意見》，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和有效促進(jìn)就業(yè)提供了良好的支持，在創(chuàng)造更高質(zhì)量就業(yè)崗位方面做出了多元化的探索。其后2019年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好穩(wěn)就業(yè)工作的意見》，提出應(yīng)盡量保障我國就業(yè)形勢的總體平穩(wěn)，全力防范和化解規(guī)模性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保持就業(yè)形勢的總體穩(wěn)定，促進(jìn)高質(zhì)量就業(yè)促進(jìn)機(jī)制的建設(shè)。

2020年，受到新型冠狀病毒肺炎疫情沖擊的影響，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持多渠道靈活就業(yè)的意見》，提出應(yīng)該將穩(wěn)就業(yè)放置到更加突出的位置上，落實(shí)就業(yè)有限政策，促進(jìn)更充分、更高質(zhì)量就業(yè)促進(jìn)機(jī)制的建設(shè)，堅(jiān)持創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，穩(wěn)定現(xiàn)有就業(yè)，堅(jiān)持市場引領(lǐng)和政府引導(dǎo)并重，落實(shí)“放開搞活和規(guī)范有序”的工作原則，補(bǔ)齊短板，強(qiáng)化政策服務(wù)供給，在市場經(jīng)濟(jì)體系中創(chuàng)造更多靈活就業(yè)的機(jī)會(huì)，進(jìn)一步激發(fā)勞動(dòng)者創(chuàng)業(yè)活力和創(chuàng)新潛能，全力以赴穩(wěn)定就業(yè)大局。

這些文件在不同階段、不同時(shí)代背景下對公共就業(yè)政策進(jìn)行了調(diào)整，對公共就業(yè)工作的開展提供了相應(yīng)的指導(dǎo)作用。綜合分析近幾年我國在公共就業(yè)政策變革方面作出的探索，為我國不同歷史時(shí)期就業(yè)問題的處理提供了良好的政策指導(dǎo)和支持。在政策變革工作中，為了能緩解就業(yè)壓力，在社會(huì)發(fā)展環(huán)境日益復(fù)雜的情況下，政府主動(dòng)承擔(dān)公共就業(yè)責(zé)任，并在穩(wěn)就業(yè)方面做出多元化的調(diào)整，使我國進(jìn)入到就業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略階段，為新時(shí)代就業(yè)問題的處理和公共就業(yè)政策內(nèi)涵的進(jìn)一步豐富提供了良好的支持。

四、政府公共就業(yè)政策變革的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

在對我國公共就業(yè)政策變革情況形成初步認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，新時(shí)期結(jié)合時(shí)代發(fā)展背景，為了更好地促進(jìn)公共就業(yè)政策的合理化變革，就要對變革的驅(qū)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行建設(shè)和完善，綜合分析黨的執(zhí)政理念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢以及勞動(dòng)力供給情況的影響，促進(jìn)良好驅(qū)動(dòng)機(jī)制的建設(shè)和發(fā)展，確保全面推動(dòng)公共就業(yè)政策優(yōu)化創(chuàng)新發(fā)展，為我國就業(yè)形勢的改善和就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供良好的支撐。

（一）黨的執(zhí)政理念驅(qū)動(dòng)

黨的執(zhí)政理念主要是在我國社會(huì)建設(shè)發(fā)展的不同時(shí)期，根據(jù)不同社會(huì)發(fā)展任務(wù)的影響提出的，執(zhí)政理念的變化必然會(huì)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)形式以及勞動(dòng)力供給情況產(chǎn)生影響，也會(huì)使公共就業(yè)政策出現(xiàn)一定的變化。改革開放以來，為了能更好地促進(jìn)社會(huì)就業(yè)，黨中央不斷對就業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整，并且提出了就業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，力求能借助公共就業(yè)政策的調(diào)整和優(yōu)化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，使和諧社會(huì)進(jìn)入到全新的發(fā)展層次和發(fā)展階段。在此情況下，公共就業(yè)政策在我國制度體系中的地位不斷優(yōu)化，并且隨著黨的執(zhí)政理念表現(xiàn)出對就業(yè)政策的高度重視，公共就業(yè)政策的調(diào)整也開始引發(fā)廣泛關(guān)注，并且不斷結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展出現(xiàn)新的變化，公共就業(yè)政策的目標(biāo)和價(jià)值取向也隨之做出了相應(yīng)的調(diào)整，在一定程度上將黨的執(zhí)政理念對公共就業(yè)政策的驅(qū)動(dòng)作用充分地表現(xiàn)出來。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的驅(qū)動(dòng)

公共就業(yè)政策屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面制度體系調(diào)整的重要組成部分，因此公共就業(yè)政策的變革必然與一定的時(shí)代經(jīng)濟(jì)背景驅(qū)動(dòng)存在直接的關(guān)系，公共就業(yè)政策的變革能否與時(shí)代發(fā)展經(jīng)濟(jì)背景相適應(yīng)，是對公共就業(yè)政策科學(xué)性進(jìn)行檢驗(yàn)的重要標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢會(huì)對市場勞動(dòng)力需求情況產(chǎn)生決定性的影響，因此公共就業(yè)政策調(diào)整和變革的過程中，要將對經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的分析作為變革的前提條件，在全面分析不同時(shí)代背景下經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)情況并且對未來幾年甚至十幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展走勢進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測的基礎(chǔ)上，對公共就業(yè)政策變革的主要方向、基本目標(biāo)、工作重點(diǎn)和核心任務(wù)等進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，從而確保公共就業(yè)政策能沿著正確的發(fā)展方向前進(jìn)，能在變革實(shí)踐中真正與我國經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)相融合，能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供良好的支撐。因此在改革開放深化發(fā)展的情況下，應(yīng)該重點(diǎn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的驅(qū)動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)的分析，感受經(jīng)濟(jì)繁榮、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)等不同經(jīng)濟(jì)形勢變化對公共就業(yè)政策的影響，從而對公共就業(yè)政策的變革發(fā)展進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，夯實(shí)政策變革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，提高公共就業(yè)政策變革的科學(xué)性和合理性。

（三）勞動(dòng)力供給驅(qū)動(dòng)

公共就業(yè)政策的變革和發(fā)展主要是為了能對公眾就業(yè)的問題進(jìn)行更好地處理，而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，勞動(dòng)力供給屬于公共就業(yè)的重要構(gòu)成元素，只有結(jié)合勞動(dòng)力供給的情況對公共就業(yè)政策的調(diào)整和變革進(jìn)行系統(tǒng)的分析，才能進(jìn)一步突出公共就業(yè)政策變革的方向性，提高變革的綜合影響力。新時(shí)期，在我國全面促進(jìn)社會(huì)改革的背景下，應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)勞動(dòng)力供給情況的調(diào)整和變化，并基于勞動(dòng)力供給需求的滿足對公共就業(yè)政策進(jìn)行研究，將促進(jìn)公共充分就業(yè)作為重要的前提，確保公共就業(yè)政策的調(diào)整能為穩(wěn)定就業(yè)服務(wù)。在實(shí)際針對公共就業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化的過程中，有意識(shí)地針對改革開放以來我國社會(huì)發(fā)展進(jìn)步情況加以解讀，針對勞動(dòng)者生活的改善進(jìn)行分析，正確認(rèn)識(shí)到新時(shí)代勞動(dòng)者維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)的特殊情況，在公共就業(yè)政策調(diào)整方面，要盡量體現(xiàn)出對勞動(dòng)者合法權(quán)益的維護(hù)。與此同時(shí)，在當(dāng)前市場化就業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，為了能促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展，使勞動(dòng)力供給驅(qū)動(dòng)的作用得到充分發(fā)揮，還應(yīng)該重點(diǎn)預(yù)測勞動(dòng)力供給的發(fā)展走向，并結(jié)合具體發(fā)展趨勢對公共就業(yè)政策的調(diào)整加以研究，從前瞻性和靈活性兼具的角度制定合理化的公共就業(yè)政策方案，保障公共就業(yè)政策的調(diào)整能在勞動(dòng)力供給驅(qū)動(dòng)的作用下產(chǎn)生更加積極的影響，形成穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

（四）互動(dòng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制

政府在公共就業(yè)政策變革實(shí)踐中，結(jié)合黨的執(zhí)政理念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢以及勞動(dòng)力供給情況三個(gè)要素進(jìn)行系統(tǒng)的分析，借助三者的互動(dòng)促進(jìn)互動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建，能為公共就業(yè)政策的優(yōu)化變革提供良好的支持。對三者互動(dòng)實(shí)施深入研究，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對上層建筑產(chǎn)生決定性的影響，在我國改革開放事業(yè)深化發(fā)展的情況下，黨中央在不同時(shí)期的執(zhí)政理念必然與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢存在緊密的關(guān)系，是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的影響下形成的，并且特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢能產(chǎn)生對特定執(zhí)政理念的重要催生作用。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過程中，黨中央為了更好地開展國家治理工作，也會(huì)結(jié)合全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及政府制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀目標(biāo)，在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的過程中嘗試采用宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面的手段對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生影響，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢能沿著黨的預(yù)期和引導(dǎo)向著合適的方向發(fā)展邁進(jìn)。在三者互動(dòng)機(jī)制中，勞動(dòng)力供給屬于人口因素方面的內(nèi)容，勞動(dòng)力供給的質(zhì)量、數(shù)量以及比例情況等都會(huì)使黨的執(zhí)政理念出現(xiàn)相應(yīng)的變化。在此過程中，黨中央在開展國家治理工作的過程中，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，也會(huì)采取一定的措施完善政治機(jī)制的構(gòu)建，通過生育政策、戶籍政策、遷徙政策以及教育政策等，推動(dòng)勞動(dòng)力供給工作的變化。勞動(dòng)力供給同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)體系中的重要構(gòu)成元素，供給情況會(huì)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生直接的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢會(huì)反作用于人們的生產(chǎn)生活，從而也會(huì)使勞動(dòng)力供給的基本情況出現(xiàn)變化。

在當(dāng)前中國特色政治環(huán)境下，黨的執(zhí)政理念能對我國公共就業(yè)政策的驅(qū)動(dòng)產(chǎn)生決定性的影響，并且這種影響從黨的執(zhí)政宗旨和價(jià)值追求角度得到體現(xiàn)。在不同時(shí)期社會(huì)背景下，執(zhí)政理念的變化必然會(huì)引發(fā)公共就業(yè)政策方面的重要調(diào)整和巨大變革，因此可以說黨執(zhí)政理念的變化是公共就業(yè)政策調(diào)整的前提條件。而在三要素中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢能對公共就業(yè)政策的變革產(chǎn)生重要的驅(qū)動(dòng)作用，并且這種作用和影響較之于勞動(dòng)力供給的影響更加顯著，特別是在我國勞動(dòng)力過剩的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢對于公共就業(yè)政策變革的影響更加明顯，因此要想促進(jìn)公共就業(yè)政策的優(yōu)化變革，就要注意結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的變化進(jìn)行分析，并適當(dāng)?shù)亟庾x我國勞動(dòng)力過剩的情況，促進(jìn)合理化公共就業(yè)政策的制定和變革，為我國就業(yè)形勢的優(yōu)化和穩(wěn)定就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力支撐。

五、結(jié)語

綜上所述，公共就業(yè)政策的變革對于不同時(shí)期社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生著重要的影響。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加快調(diào)整的社會(huì)背景下，公共就業(yè)本身存在一定的不確定性和不穩(wěn)定性，需要政府結(jié)合公共就業(yè)發(fā)展形勢和發(fā)展環(huán)境，針對公共就業(yè)政策進(jìn)行改革和調(diào)整，促進(jìn)政策主客體以及政策環(huán)境之間形成良性互動(dòng)關(guān)聯(lián)工作機(jī)制，優(yōu)化公共就業(yè)結(jié)構(gòu)彈性，在政策導(dǎo)向下實(shí)現(xiàn)對勞動(dòng)力供給側(cè)巨大潛力的有效釋放。