野生動物保護實踐中的問題與制度完善

許建蘇

河北政法職業(yè)學院，河北 石家莊 050061

一、我國野生動物保護法律及相關規(guī)定

我國有關動物保護的法律主要包括兩個部分：第一部分是野生動物保護法律體系及保護名錄，第二部分是其他相關立法，如《實驗動物管理條例》等，最重要的是野生動物保護相關立法及保護名錄。

（一）野生動物保護法律體系

野生動物保護法律體系包括國家和地方兩個層面，國家層面的是《中華人民共和國野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》《水生野生動物保護實施條例》；地方層面的立法，是指各省人大常委會頒布的省級條例（辦法），如《河北省陸生野生動物保護條例》。

2020年，全國人大常委會發(fā)布了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，上海、北京、江蘇和廣東四個人大常委會也發(fā)布了相關規(guī)定。

（二）野生動物保護名錄

與野生動物保護法相配套的是野生動物保護名錄，原林業(yè)部和農(nóng)業(yè)部于1989年1月共同制定并發(fā)布了《國家重點保護野生動物名錄》，國家林業(yè)局于2000年8月發(fā)布了《國家保護的有益的或者有重要經(jīng)濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄》（2017年修訂為《“三有”名錄》）。這兩份國家層面的野生動物保護名錄同各地方重點保護野生動物名錄一起，構成了我國開展野生動物保護的主要依據(jù)。

2017年7月1日，國家林業(yè)局公告《人工繁育國家重點保護陸生野生動物名錄（第一批）》，包括鴕鳥等9種野生動物，從業(yè)者可以憑辦理的人工繁育許可證，按照省級野生動物主管部門核驗的數(shù)量直接取得專用標識，憑專用標識出售和利用。2017年12月20日，原農(nóng)業(yè)部公告的《人工繁育國家重點保護水生野生動物名錄（第一批）》實施，2019年7月29日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告《人工繁育國家重點保護水生野生動物名錄（第二批）》，規(guī)定了花龜?shù)?8種水生野生動物等人工繁育國家重點保護名錄。

（三）其他相關立法

我國的《動物防疫法》《傳染病防治法》《進出境動植物檢疫法》規(guī)定了對于動物的檢疫要求?！缎谭ā芳八痉ń忉屢?guī)定了關于非法獵捕，殺害珍貴、瀕危野生動物方面的犯罪行為，這些都是與動物有關的法律規(guī)定。

二、我國野生動物保護方面存在的問題

雖然我國在野生動物保護方面有上述立法及一系列保護名錄，但現(xiàn)行法律對野生動物的保護仍存在很多不完善之處：如保護范圍窄，很多野生動物未列入保護名錄中；有些外來物種沒有相應的法律規(guī)定；人工飼養(yǎng)野生動物在限額管理方面存在國家規(guī)定與地方規(guī)定之間的沖突；規(guī)定太寬泛，實際操作有難度。

（一）法律保護的野生動物范圍過窄

《野生動物保護法》中規(guī)定的野生動物是指“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物”。很明顯，該法的保護范圍過于狹窄。

（二）野生動物保護名錄不健全

《國家重點保護野生動物名錄》自1989年發(fā)布后，僅在2003年進行過一次微調(diào)，而《“三有”名錄》則未予更新。保護名錄存在的諸多不足，極大地限制了中國生物多樣性的保護。在兩個名錄中，某些對于社會影響較大的關鍵類群并未加以規(guī)定，例如，在所保護的1804種野生動物當中，我國130余種蝙蝠和5種旱獺沒有上榜；另外，名錄也未能按物種實際狀況增補，許多物種已被世界自然保護聯(lián)盟紅色名錄列為極度瀕危，但尚未被我國名錄包括；原被列為“三有”或者國家II級等保護級別較低的野生動物，近年來由于非法捕獵、棲息地喪失等原因導致種群日趨縮減，物種保護級別未能得到及時提升［1］。另外，國家級名錄同地方名錄覆蓋重疊，管理混亂。2020年7月21日，國家林業(yè)和草原局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就《國家重點保護野生動物名錄》的修改公開征求意見，2021年2月，公布了新調(diào)整的《國家重點保護野生動物名錄》。

（三）野生動物馴養(yǎng)繁殖和經(jīng)營利用規(guī)制不足

實踐中，對于人工繁育的重點保護野生動物，申請人工繁育許可證和專用標識，往往通過網(wǎng)上申請，限額管理難以落到實處；另外，有些省內(nèi)交易不要求有專用標識；大量飼養(yǎng)的“三有”動物并未被要求辦理人工飼養(yǎng)手續(xù)。

1.對商業(yè)目的的人工繁育規(guī)制不足

《野生動物保護法》規(guī)定，對列入人工繁育國家重點保護野生動物名錄的野生動物，可以辦理人工繁育許可證，按照省級野生動物保護主管部門核驗的年度生產(chǎn)數(shù)量，直接取得專用標識及其制品，憑專用標識出售和利用野生動物及制品。但在實踐中，人工繁育制度并沒有很好地實施，較突出的是地方取消限額限制，導致行政主管機關無法進行監(jiān)管。例如《河北省陸生野生動物保護條例》于2016年修正時，保留了馴養(yǎng)繁殖國家和省重點保護陸生野生動物應當領取馴養(yǎng)繁殖許可證的規(guī)定，但取消了經(jīng)營利用野生動物及其制品要申請限額的規(guī)定。

2.人工養(yǎng)殖的物種已超出名錄范圍

2018年中央一號文件全面部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中提出加快野生動物馴養(yǎng)觀賞等產(chǎn)業(yè)。在我國多個省份，人工養(yǎng)殖梅花鹿、林蛙、蝎子、貂、狐貍等，已發(fā)展成為藥用、食材、皮毛等新產(chǎn)業(yè)。人工養(yǎng)殖野生動物技術成熟的品種很多，已經(jīng)超出了名錄限制。另外，實踐中還有些外來物種并不在上述名單、名錄及《“三有”名錄》保護范圍內(nèi)。

（四）“三有”動物的保護與飼養(yǎng)無法可依

雖然《野生動物保護法》中規(guī)定受保護的野生動物包含了有重要生態(tài)、科學、社會價值的“三有”動物。但是，從該法的規(guī)定來看，無論是禁止獵捕、殺害，還是禁止出售、買賣、利用等都只是針對國家重點保護的野生動物。要求辦理人工繁育許可證和實行限額管理的，也是針對人工繁育技術成熟穩(wěn)定的國家重點保護野生動物。而對于“三有”動物則未作相關規(guī)定，造成實踐中大量飼養(yǎng)、買賣“三有”動物的案件無法處理。

（五）對于食用野生動物行為未嚴格規(guī)范

《野生動物保護法》中禁止生產(chǎn)、經(jīng)營使用國家重點保護野生動物及其制品制作的食品，而對非重點保護的野生動物、“三有”動物卻未作規(guī)定。有的林業(yè)行政主管機關的工作人員說：“看到有人在市場上用竹竿串一串野生烏龜挑著賣，我們卻無可奈何。”另外，現(xiàn)行立法對于禁止食用野生動物未作明確規(guī)定，而只是規(guī)定“禁止為食用目的而購買”。中國科學院院士陳煥春指出，當今人類新發(fā)傳染病78%與野生動物有關或者來源于野生動物。濫食野生動物無異于打開了病毒傳染的大門，不僅為人類健康帶來深重隱患，也擾亂了大自然億萬年延續(xù)的生態(tài)平衡［2］。

（六）野生動物交易監(jiān)管存在法律漏洞

首先，法律并未禁止野生動物交易，僅規(guī)定了禁止出售、購買國家重點保護野生動物及其制品。其次，野生動物交易存在監(jiān)管漏洞，野生動物管理涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康、公安等部門，這些部門的職責存在一定的交叉、重疊甚至沖突，林業(yè)部門負責對動物的監(jiān)管，但在市場售賣國家重點保護動物，也需要由市場監(jiān)督管理部門負責監(jiān)管；在市場以外的地方售賣，則由城市管理綜合執(zhí)法局監(jiān)管，但是在市場邊上售賣，則可能出現(xiàn)無人管理的情形。

三、國外關于野生動物保護的做法

美國、加拿大、澳大利亞、日本和歐盟國家的野生動物保護制度設立較早、歷史經(jīng)驗豐富。美國自20世紀初開始進行規(guī)范野生動物保護的立法工作，美國《瀕危物種法案》根據(jù)物種瀕危程度進行分類，制定相應恢復計劃，在瀕危野生動物保護工作中體現(xiàn)了“瀕危物種高于一切經(jīng)濟利益”的理念［3］；同時，美國對不同類別物種有針對性的保護，形成了針對候鳥、魚類、野生動植物、外來物種等具體物種保護方面的法律法規(guī)［4］。

加拿大有關野生動物保護的法律法規(guī)包括兩個層面：一是聯(lián)邦法律，主要是對全國野生動物保護的整體性原則和要求，比如《候鳥保護法案》《加拿大野生動植物法案》等；二是各省及各地區(qū)層面的法律法規(guī)，各省及地區(qū)關于野生動物保護的法律法規(guī)更加明確細致。

國外對于野生動物保護的立法經(jīng)驗和做法都可以為我國完善立法提供借鑒。

四、野生動物保護法律規(guī)定的完善

我國現(xiàn)有的野生動物保護體系應予修改完善，完善立法宗旨，不能僅強調(diào)野生動物的利用價值，還應考慮到防范公共衛(wèi)生安全風險、保障人民群眾生命健康安全，具體包括如下方面：

（一）擴大野生動物保護法的保護范圍

每一種動物都有它存在于自然界的生態(tài)地位和生態(tài)功能，都有其存在的必要性，將一切野生動物都納入法律所保護的范圍，有利于維護整個野生動物物種之間的生物鏈的完整性及物種之間的平衡。因此，建議將《野生動物保護法》的保護范圍界定為“野外生長、非人工繁育的陸生動物和水生動物。國家注重保護珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物”。

依據(jù)野生動物生態(tài)功能與種群現(xiàn)狀等科學分類，實行不同等級的保護制度。具體來說：可以對珍貴、瀕危野生動物以及有重要生態(tài)、科學、社會價值的野生動物予以重點保護，設置相對更為嚴厲的法律責任制度來加以保障；對其他普通野生動物也應基于行政資源和能力等因素分類設定必要的法律保護［5］。

（二）完善、動態(tài)調(diào)整野生動物名錄

首先，要規(guī)范梳理野生動物名錄。將重點保護的野生動物和“三有”動物名錄進行梳理，列明哪些既屬于國家重點保護，又屬于“三有”動物；各省也將本省重點保護的野生動物進行梳理，去掉與國家重點保護相重疊的動物，便于人們查詢及行政機關執(zhí)法。其次，對一般性保護的野生動物，也可考慮擬定名錄。再次，對人工繁育國家重點保護野生動物名錄予以嚴格限定，禁止出售和利用。最后，縮短動態(tài)調(diào)整時間，根據(jù)野生動物資源變動情況和最新研究成果，及時更新和調(diào)整。

（三）規(guī)范野生動物經(jīng)營利用和馴養(yǎng)繁殖

對人工繁育國家重點保護野生動物名錄予以嚴格限定，嚴格區(qū)分科學研究的人工繁育與生產(chǎn)性人工繁育。對科學研究性的，只能是由科研部門進行人工繁育，待繁育技術成熟后，需要用于生產(chǎn)性繁育的，由國家發(fā)布白名單，才能由其他企業(yè)或個人去開展生產(chǎn)性人工繁育。對于生產(chǎn)性人工繁育，應對技術成熟的物種進行評估，發(fā)布人工繁育野生動物名錄和技術標準，實行動態(tài)管理。

（四）加強對“三有”動物的保護

對于“三有”動物，建議與國家重點保護動物一樣納入法律規(guī)制的范疇，在《野生動物保護法》中，從獵捕、人工繁育、交易、運輸?shù)确矫?，作出同國家重點保護野生動物一樣的規(guī)定。

（五）明確規(guī)定禁止食用野生動物

當今社會，全球對動物福利的關注愈發(fā)強烈，禁食野生動物、禁用動物皮毛越來越獲得全世界的廣泛認同。聯(lián)合國也將動物保護作為全球可持續(xù)發(fā)展計劃的重要一部分。中國正致力于生態(tài)文明建設。禁食野生動物，是尊重自然、保護自然的題中之義?！兑吧鷦游锉Ｗo法》應當明確規(guī)定禁止食用野生動物，以及食用的法律責任。

（六）加大對違法行為的處罰力度

為有效實現(xiàn)對野生動物的保護，應加大對違法行為的處罰力度，建議修改《野生動物保護法》中規(guī)定的罰款數(shù)額，提高罰款力度。

《刑法修正案（十一）》在《刑法》第三百四十一條增加了“以食用為目的”和“第一款規(guī)定以外的在野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動物”，對野生動物的保護范圍加以擴大，無疑是立法的一大進步。但并未對“食用”野生動物進行規(guī)定，因此，建議在該條中增加對于食用野生動物的責任規(guī)定。

總之，要實現(xiàn)人與動物的和諧共生，就需要完善野生動物保護的法律制度體系，也要考慮與公共衛(wèi)生安全法律制度相銜接，通過法律之間的溝通協(xié)調(diào)和配合協(xié)同建立相關機制，為政府各部門協(xié)同管理提供法律依據(jù)和制度保障，真正實現(xiàn)對野生動物的保護。