應對氣候變化與生物多樣性保護的國際規(guī)則協(xié)同：演進、挑戰(zhàn)與中國選擇

呂 江

（西北政法大學 國際法學院，陜西 西安 710063）

2021年11月13日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方會議在英國格拉斯哥落下帷幕，會議最終通過了名為“格拉斯哥氣候協(xié)議”（Glasgow Climate Pact）的決議[1]。此次會議的一大亮點就是正式確立起全球碳中和的國際共識①《格拉斯哥氣候協(xié)議》的第17段明確規(guī)定，到21世紀中葉前后實現(xiàn)二氧化碳的凈零排放。UNFCCC,Glasgow Climate Pact,FCCC/CP/2021/L.13,13,November 2021。。然而，會議也出現(xiàn)了一些新的變化，即在強調直接減排二氧化碳的同時，開始更多關注非二氧化碳減排的形式和種類，例如森林、土地和甲烷的減排等[2-3]②在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26次締約方會議，即氣候變化格拉斯哥會議期間，同時召開的格拉斯哥領導人峰會上，141個國家達成了《關于森林和土地利用的格拉斯哥領導人宣言》。而中美亦在會議期間聯(lián)合發(fā)布了《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》，其中第8段指出，兩國特別認識到，甲烷排放對于升溫的顯著影響，認為加大行動控制和減少甲烷排放是21世紀20年代的必要事項。；特別是有關碳減排過程中對生物多樣性的關注得到了進一步提升。毋庸諱言，這些關注突出表明，在碳中和時代，單一的二氧化碳直接減排路徑已遠遠不能適應國際社會全面應對氣候變化的現(xiàn)實訴求，而一個綜合性、系統(tǒng)性的碳減排戰(zhàn)略需要被賦予更高的價值內涵；同時也意味著碳中和下的氣候制度安排亦將進入一個規(guī)則協(xié)同的新階段。故此，本文旨在以應對氣候變化與生物多樣性保護的規(guī)則協(xié)同為視角，闡釋這一領域的發(fā)展演變，以及當前其所面臨的規(guī)則挑戰(zhàn)，進而在制度反思的基礎上，提出中國在未來所應做出的制度選擇。

一、應對氣候變化與生物多樣性保護規(guī)則協(xié)同的演進

應對氣候變化與生物多樣性保護的規(guī)則協(xié)同演進乃是一個從無到有、不斷發(fā)展變化的過程。這一過程到目前為止，大致經歷了三個階段，即互不關聯(lián)的各自規(guī)則建構期，生物多樣性和氣候變化的規(guī)則關注期，以及氣候變化與生物多樣性的規(guī)則協(xié)同期。具體而言，其體現(xiàn)在如下三個方面：

（一）互不關聯(lián)的各自規(guī)則建構期

自20世紀70年代起，工業(yè)革命以來所造成的環(huán)境污染開始進入人們視線中，到20世紀90年代初時，環(huán)境保護逐漸從科學范疇進入到政治議題下，特別是1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的召開，標志著全球環(huán)境保護進入到一個新的發(fā)展階段[4]。然而，雖然在此次會議上亦形成了兩個重要的國際公約—《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》，但是它們在隨后的十年間卻并沒有發(fā)生任何實質性的交集，而是朝著各自公約的宗旨和目標來建構相應的規(guī)則制度。

就氣候變化條約而言，盡管1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》成為全球第一個有關應對氣候變化的國際公約，但這一公約并沒有為全球溫室氣體減排建立起有拘束力的法律規(guī)則[5]。為改變這一現(xiàn)狀，1997年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第三次締約方會議通過了《京都議定書》，首次為附件一國家（主要是發(fā)達國家）設定了具有法律拘束力的減排目標，并建立起像清潔發(fā)展機制等旨在促進溫室氣體減排的市場機制[6]。顯然，在這一時期的制度建構上，無論是從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，還是《京都議定書》，它們都主要集中在如何減少二氧化碳等溫室氣體排放的規(guī)則設計上，而不是關注像生物多樣性等與氣候變化相關聯(lián)的其他因素。

同樣，生物多樣性條約亦是如此。1992年《生物多樣性公約》出臺后，締約方亦將主要精力放在了自身目標和宗旨的實現(xiàn)上。從1994年該公約生效后的第一次締約方會議開始，到1999年共進行了四次締約方會議[7]。在這四次締約方會議上，主要處理的是公約自身的機制建設、海洋和海岸生物多樣性、農業(yè)生物多樣性以及傳統(tǒng)知識、惠益分享、生物安全、森林生物多樣性等議題，而同樣沒有涉及到氣候變化問題[8]。

當然，這不代表二者之間一點關聯(lián)性都沒有。一方面，盡管在文字表述上，《京都議定書》和《生物多樣性公約》都沒有在各自文本中提及“生物多樣性”或“氣候變化”，但二者都存在著涉及對方領域的隱性話語。例如，《京都議定書》第3條第3～4款關于造林碳匯的表述顯然涉及到生物多樣性問題[9]。而《生物多樣性公約》亦可從其序言中提及“注意到小島嶼國家這方面的特殊情況”，表明氣候變化對生物多樣性影響的考慮[10][11]87-88①此外，也有學者提出不只是在《生物多樣性公約》的序言中，而且在該公約的第5條、第6條、第8條、第10條、第11條、第14條、第22條中都暗含著與氣候變化相關聯(lián)的表述。。

另一方面，隨著《生物多樣性公約》相關制度規(guī)則建立起來后，如何切實履約就成為其重點關注的一個方面②1994年，在《生物多樣性公約》（以下簡稱《公約》）第一次締約方會議時，就涉及到與其他公約在未來開展合作的決定。其具體體現(xiàn)在第I/5號決議中的第4段，該段指出“請執(zhí)行秘書依照本《公約》第24.1（d）條的規(guī)定與負責處理本《公約》所涉事項的其他公約的秘書處進行接觸，以期在本《公約》與其他公約之間開展適當形式的合作，并就此問題向締約國會議提出報告”。CBD,Decision I/5 Support to the Secretariat by International Organizations,UNEP/CBD/COP/I/5,28,February 1995。，因此，從第二次締約方會議起，與其他國際公約聯(lián)合履約以實現(xiàn)公約目標，就成為每次締約方會議決議不可或缺的一部分內容[8]。很顯然，與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》建立起聯(lián)合履約亦是其中重要的組成部分③與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》建立合作的表述，最早出現(xiàn)在1995年《生物多樣性公約》第二次締約方會議中，由秘書處撰寫的“與涉及生物多樣性的其他各項公約合作”的情況說明中。其第11段、第14段、第22段、第32段、第38段和第51段都涉及到氣候變化。但需要指出的是，在整個情況說明中只是提出進一步開展二者合作的可能性。CBD Secretariat,Cooperation with Other Biodiversity-Related Conventions,UNEP/CBD/COP/2/inf.2,26 October 1995。。

（二）生物多樣性保護與應對氣候變化的規(guī)則關注期

由上觀之，自1992年兩公約通過后，它們的締約方均將主要精力放在了各自條約體系內的制度構建上④就這一點而言，在20世紀的最后10年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的歷次締約方會議幾乎沒有涉及生物多樣性問題，而盡管《生物多樣性公約》締約方會議涉及到與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的合作，但僅是從履約角度，而不是直接從氣候變化對生物多樣性的影響角度，這正如在1996年《生物多樣性公約》第三次締約方會議上，“為與其他生物多樣性相關公約合作進行的活動”執(zhí)行秘書的說明中，指出僅是與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的合作僅是從“程序性事項”上的考慮，而且更重要的是，在二者的合作方面一直沒有取得任何實質性進展，包括1998年《生物多樣性公約》第四次締約方會議亦是如此。CBD Executive Secretary,Activities Undertaken in Relation to Cooperation with Other Biodiversity-Related Conventions,UNEP/CBD/COP/3/29,22 September 1996.See also CBD,Decision IV/15.The Relationship of the Convention on Biological Diversity with the Commission on Sustainable Development and Biodiversity-Related Conventions,Other International Agreements,Institutions and Processes of Relevance,UNEP/CBD/COP/4/27,15 June 1998:130。。然而，進入21世紀后，氣候變化與生物多樣性之間的相互影響受到越來越多的關注。2004年，包括英國、美國、南非、墨西哥、澳大利亞在內的16名科學家在《自然》雜志上發(fā)表了題為《來自氣候變化的滅絕風險》。該文指出，在威脅全球生物多樣性方面，人為引起的氣候變暖已成為所有公認的威脅之一。甚至在許多地區(qū)它似乎都是最大的威脅。而且物種到達新的氣候適宜地區(qū)的能力也將受到棲息地喪失和破碎的阻礙；更重要的是，它們在適當氣候條件下持續(xù)生存的能力還會受到新的入侵物種的影響[12]。

很顯然，無論是從科學角度，還是從現(xiàn)實需要方面，都使《生物多樣性公約》締約方率先感知到與氣候變化協(xié)同的意義。為此，在其2000年第五次締約方會議上，連續(xù)通過了四項涉及氣候變化的決議①通過的這四項決議分別涉及到與珊瑚退色相關的氣候影響、與森林生物多樣性相關的氣候影響、與氣候變化相關鼓勵措施以及與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》開展機構合作。CBD,Decision V/3 Progress Report on the Implementation of the Programme of Work on Marine and Coastal Biological Diversity (Implementation of Decision IV/5),UNEP/CBD/COP/5/23,22 June 2000:74-79.CBD,Decision V/4 Progress Report on the Implementation of the Programme of Work for Forest Biological Diversity,UNEP/CBD/COP/5/23,22,June 2000:81-84.CBD,Decision V/15 Incentive Measures,UNEP/CBD/COP/5/23,22 June 2000:137-138.CBD,Decision V/21 Cooperation with Other Bodies,UNEP/CBD/COP/5/23,22 June 2000:160-161。。這些決議要求大會主席將其轉交給《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處，同時授權執(zhí)行秘書與后者的秘書處、政府間氣候變化專門委員會進行磋商，以便與氣候公約附屬科技咨詢機構（Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice,SBSTA）開展合作②Subsidiary Body on Scientific,Technical and Technological Advice,Biological Diversity and Climate Change,Including Cooperation with the United Nations Framework Convention on Climate Change,UNEP/CBD/SBSTTA/6/11,21 December 2000：2-21。。2001年，《生物多樣性公約》科學、技術和工藝咨詢附屬機構（Subsidiary Body on Scientific,Technical and Technological Advice,SBTTA）第六次會議上提出了“生物多樣性與氣候變化，包括《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的合作”建議。指出：第一，以促進基于生態(tài)系統(tǒng)的辦法，對生物多樣性與氣候變化之間的相互聯(lián)系進行更廣泛的評估，并考慮將其納入到《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》的實施工作中。第二，成立一個特設技術專家組（Ad Hoc Technical Expert Group,AHTEG）來擬定相關科學咨詢意見。第三，提出與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處建立一個正式的聯(lián)合聯(lián)絡小組（Joint Liaison Group,JLG）③CBD,Report of the Sixth Meeting of the Subsidiary Body on Scientific,Technical and Technological Advice,UNEP/CBD/COP/6/3,27 March 2001:83-86。。

在前期充分準備的基礎上，2004年，在《生物多樣性公約》第七次締約方會議上，通過了一份由特設技術專家組起草的“生物多樣性與氣候變化”的決議④Secretariat of the Convention on Biological Diversity,Interlinkages between Biological Diversity and Climate Change:Advice on the Integration of Biodiversity Considerations into the Implementation of the United Nations Framework Convention on Climate Change and Its Kyoto Protocol,Montreal:SCBD,2003：1-13。。從這一刻起，生物多樣性與氣候變化問題就成為歷次締約方會議必被討論的主要議題⑤特別是2008年《生物多樣性公約》第九次締約方會議通過的第16號決議中，明確將氣候變化議題納入到今后每一次締約方會議的工作方案中。CBD,Proposals for the Integration of Climate-Change Activities within the Programmes of Work of the Convention,Decision IX/16.Biodiversity and Climate Change,in Report of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity on the Work of Its Ninth Meeting,UNEP/CBD/COP/9/29,9 October 2008：149。。特別是2010年第十次締約方會議上，不僅對生物多樣性與氣候變化進行了一次工作綜述⑥這一工作綜述很大程度上是建立在科學、技術和工藝咨詢附屬機構下設立的第二特設專家技術小組的報告上。Secretariat of the Convention on Biological Diversity,Connecting Biodiversity and Climate Change Mitigation and Adaptation:Report of the Second Ad Hoc Technical Expert Group on Biodiversity and Climate Change,Montreal:CBD,2009。，而且在2010年通過的《生物多樣性公約關于獲取遺傳資源和公正公平分享其利用所產生惠益的名古屋議定書》第一次將氣候變化納入到了條約文本中。其指出，“締約方認識到遺傳資源對于糧食安全、公共健康、生物多樣性的保護以及減緩和適應氣候變化的重要性”。此外，2012年起，《生物多樣性公約》締約方會議更為關注《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方的每次會議，并就后者的會議內容提出對應式的建議和措施。例如2012年《生物多樣性公約》第十一次締約方會議就將與涉及到氣候變化的決議，從森林擴大到地球工程、各締約方國內的政策行動上等⑦有關地球工程，在《生物多樣性公約》第十次締約方會議的決議中已出現(xiàn)。而與其不同的是，第11次締約方會議就地球工程是一項單獨的決議。CBD,Report of the Eleventh Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity,UNEP/CBD/COP/11/35,5 December 2012：212-224.。2014年第十二次締約方會議的決議則進一步擴大到有關海洋化肥的地球工程上⑧值得注意的是，在《生物多樣性公約》第九次締約方會議上，海洋化肥減排技術已被提及。而第12次締約方會議則更明確地闡述了其相關性。CBD,Report of the Twelfth Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity,UNEP/CBD/COP/12/29,17 October 2014：109-110.有關海洋化肥減排技術的危險性和法律應對亦可參見德國學者文章。Harald Ginzky,“Ocean Fertilization as Climate Change Mitigation Measure-Consideration under International Law,”Journal for European Environmental & Planning Law,Vol.7,No.1,2010：57-78。。

而在氣候變化方面，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》對生物多樣性的關注則開始于2000年。那一年，其下設的附屬科技咨詢機構收到《生物多樣性公約》的四份決議，并提出將在附屬科技咨詢機構第十四次會議上進行審議①Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice,Report on the Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice on the Second Part of Its Thirteenth Session,The Hague,13-18 November 2000,FCCC/SBSTA/2000/14,20 December 2000：11-12。。2001年，其在審議了這些決議后，核準了與《生物多樣性公約》秘書處建立聯(lián)合聯(lián)絡小組的請求，并邀請《聯(lián)合國防治荒漠化公約》秘書處也加入其中，以實現(xiàn)“里約三公約”的協(xié)調和合作②Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice,Report of the Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice on Its Fourteenth Session Bonn,24-27 July 2001,FCCC/SBSTA/2001/2,18 September 2001：10-12。。同一年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第七次締約方會議通過了《馬拉喀什協(xié)議》，其中在涉及“土地使用、土地使用的變化和林業(yè)”部分，該協(xié)議強調“開發(fā)土地使用、土地使用的變化和林業(yè)活動，應有助于生物多樣性的保護和自然資源的可持續(xù)利用”③UNFCCC,Report of the Conference of the Parties on Its Seventh Session,held at Marrakesh from 29 October to 10 November 2001 Addendum Part Two:Action Taken by the Conference of the Parties,Volume I,FCCC/CP/2001/13/Add.1,21 January 2002:56。。

2002年，作為全球氣候變化科學研究的權威組織，政府間氣候變化專門委員會（the Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）在其技術報告《氣候變化與生物多樣性》中指出，在全球層面上，人類活動引起的氣候變化對生物多樣性的影響是全方位的，其迫使許多物種離開原棲息地或面臨滅絕的風險。故而，只有不斷強化應對氣候變化的減緩和適應行動，才能在一定程度上阻止這一風險的發(fā)生④Habiba Gitay,Avelino Suarez,Robert T.Watson & David Jon Dokken eds.Climate Change and Biodiversity,Geneva:IPCC,2002:2-3。。同一年，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第八次締約方會議的決議中再次提到，“確認《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《聯(lián)合國防治荒漠化公約》需加強相互間的合作，以確保這些公約在環(huán)境領域的整體影響力，在可持續(xù)發(fā)展的共同目標下促進協(xié)同作用，避免重復工作，加強共同努力，并提高現(xiàn)有資源的利用效率”⑤UNFCCC，Report of the Conference of the Parties on Its Eighth Session,held at New Delhi from 23 October to 1 November 2002,Addendum Part Two:Action Taken by the Conference of the Parties at Its Eighth Session,FCCC/CP/2002/7/Add.1,28 March 2003：32。。

無疑，這些科學研究成果和決議不僅促使許多學者提出氣候變化規(guī)則與生物多樣性的協(xié)同問題[13]，而且也進一步激發(fā)了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方對生物多樣性的關注。但與《生物多樣性公約》締約方會議積極研究氣候變化對生物多樣性的影響不同，此時的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方正忙于實現(xiàn)《京都議定書》的生效。因此，盡管有關氣候變化與生物多樣性關系的科學研究在不斷進展中，但從規(guī)則制度建構上，則遠不如《生物多樣性公約》締約方會議那樣投入更多的時間和精力。

（三）應對氣候變化與生物多樣性保護的規(guī)則協(xié)同期

盡管在各自條約體系內⑥氣候變化條約體系是由1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、1997年《京都議定書》和2015年《巴黎協(xié)定》三項國際條約構成。而生物多樣性條約體系則是由1992年《生物多樣性公約》、2000年《卡塔赫納生物安全議定書》、2010年《卡塔赫納生物安全議定書關于賠償責任與補救的名古屋—吉隆坡議定書》以及2010年《生物多樣性公約關于獲取遺傳資源和公正和公平分享其利用所產生惠益的名古屋議定書》四項國際條約構成。，氣候變化與生物多樣性都向對方規(guī)制的領域邁出了重要的一步，但不得不承認的是，二者僅是在一定程度上對相關問題的認同，而并沒有真正啟動具體規(guī)則協(xié)同。例如，2010年通過的《生物多樣性公約關于獲取遺傳資源和公正公平分享其利用所產生惠益的名古屋議定書》僅是條約文本的序言中提及到氣候變化，而沒有相關具體規(guī)則表述[11]85-115⑦但即便是這樣一個僅是寫在序言中的表述，對于國際環(huán)境法學者而言，都是令人鼓舞的。英國國際環(huán)境法學者莫格拉詳述了在《生物多樣性公約關于獲取遺傳資源和公正公平分享其利用所產生惠益的名古屋議定書》納入氣候變化議題的歷史意義。。同樣，2005年生效的《京都議定書》，盡管有前面2001年《馬拉喀什協(xié)議》為其實施，而在生物多樣性方面有所規(guī)定，但其仍是締約方自行考慮的事項⑧例如，在利用清潔發(fā)展機制（CDM）方面，根據(jù)第九次締約方會議通過的《第一個承諾期清潔發(fā)展機制之下的造林和再造林項目活動的模式和程序》，是否考慮生物多樣性的影響是參與項目締約方自行決定的事項。UNFCCC,Modalities and Procedures for Afforestation and Reforestation Project Activities under the Clean Development Mechanism in the First Commitment Period of the Kyoto Protocol,Decision19/CP.9,in Report of the Conference of the Parties on Its Ninth Sesson,held at Milan from 1 to 12 December 2003,Addendum,Part Two:Action Taken by the Conference of the Parties at Its Ninth Session,FCCC/CP/2003//6/Add.2,30 March 2004:13-31。。

2015年是一個重要的轉折年。這一年，一方面，就科學研究而言，美國康涅狄克大學生物學副教授烏爾班（Mark C.Urban）以一個更為緊迫的題目《氣候變化加速了物種滅絕風險》在《科學》雜志上撰文指出，如果我們按照“一切照舊”的碳排放軌跡行事，那么預計多達六分之一的物種將從地球上消失[14]。另一方面，氣候變化談判亦出現(xiàn)重大突破，2015年正式通過了《巴黎協(xié)定》。該條約將生物多樣性納入其中。其序言部分要求，“必須確保海洋在內的所有生態(tài)系統(tǒng)的完整性并保護被有些文化認作地球母親的生物多樣性”。第5條涉及到森林減排的規(guī)定，第7條涉及到生態(tài)系統(tǒng)復原力的氣候適應，以及第8條涉及到為減少損失和損害風險，開展生態(tài)系統(tǒng)復原力的合作規(guī)定。無疑，氣候科學研究和《巴黎協(xié)定》的出臺促使氣候變化條約體系開始走向一個規(guī)則協(xié)同期。而與此同時，2018年《生物多樣性公約》第十四次締約方會議亦通過了《關于設計和有效實施基于生態(tài)系統(tǒng)的適應氣候變化和減少災害風險的自愿準則》①CBD,Report of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity on Its Fourteenth Meeting,CBD/COP/14/4,20 March 2019:30-49。。

2021年則進入到一個規(guī)則協(xié)同的加深階段。一方面，新冠肺炎疫情的全球暴發(fā)使人們意識到生物多樣性，特別是生物安全對人類的重要意義。另一方面，美國重返《巴黎協(xié)定》，使世界又重新燃起了共同應對氣候變化的希望。特別是，2021年10月，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會第一階段會議在中國昆明召開。會議通過的《昆明宣言》不僅承諾要確保制定、通過和實施一個有效的“2020年后全球生物多樣性框架”，而且明確指出須進一步加強與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等現(xiàn)有多邊環(huán)境協(xié)定的合作與協(xié)調行動②CBD,Kunming Declaration:“Ecological Civilization:Building a Shared Future for All Life on Earth”,Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity Fifteenth Meeting (Part I),Kunming,China,11-15 October 2021,CBD/COP/15/5/Add.1,13 October 2021:3-5。。一個月之后，2021年11月，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方會議在英國格拉斯哥召開。會議通過的“格拉斯哥氣候協(xié)議”更是在協(xié)議文本的多處論及生物多樣性。例如該協(xié)議序言指出，“必須確保包括森林、海洋和冰凍圈在內的所有生態(tài)系統(tǒng)的完整性，并保護一些文化視之為地球母親的生物多樣性”；并明確肯定了“氣候變化和生物多樣性喪失是兩重相互關聯(lián)的全球危機”。在其正文的第21段亦提出，“必須保護、養(yǎng)護和恢復自然和生態(tài)系統(tǒng)，包括森林和其他陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)，讓這些系統(tǒng)作為溫室氣體的匯和庫并保護生物多樣性”。

二、氣候變化與生物多樣性規(guī)則協(xié)同的文本、挑戰(zhàn)與制度反思

毋庸諱言，上述氣候變化與生物多樣性規(guī)則協(xié)同的演變，很大程度上反映的是《生物多樣性公約》條約體系對氣候變化規(guī)則，以及《聯(lián)合國氣候變化框架公約》條約體系對生物多樣性規(guī)則的各自吸納。然而，對兩個條約體系的“規(guī)則如何協(xié)同”本身并沒有做出回答。顯然，對于這一問題的回答勢必要回到兩條約體系的文本中，才能有所發(fā)現(xiàn)。

（一）氣候變化與生物多樣性規(guī)則協(xié)同的文本規(guī)定

1.《生物多樣性公約》條約體系中有關規(guī)則協(xié)同的文本規(guī)定

在《生物多樣性公約》中，有關規(guī)則的協(xié)同主要體現(xiàn)在第5條、第22（1）條、第23條4（h）款和第24條1（d）款的規(guī)定上。其第5條規(guī)定，每一締約國應盡可能并酌情直接與其他締約國或酌情通過有關國際組織為保護和持久使用生物多樣性在國家管轄范圍以外地區(qū)并就共同關心的其他事項進行合作。盡管從嚴格意義上講，這一條規(guī)定不應適用于與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的規(guī)則協(xié)同，因為后者只是一個條約機制，而不是國際組織，但從實踐來看，《生物多樣性公約》締約方會議的決議從一開始就將《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等與涉及生物多樣性的各項公約列入其合作范疇。

此外，《生物多樣性公約》的第22條是有關公約與其他國際公約關系的規(guī)定。其第一款規(guī)定，本公約的規(guī)定不得影響任何締約國在任何現(xiàn)有國際協(xié)定下的權利和義務，除非行使這些權利和義務將嚴重破壞或威脅生物多樣性。這一條實際上確立了在涉及生物多樣性的規(guī)則時，當出現(xiàn)規(guī)則沖突時的解決辦法。而《生物多樣性公約》的第23條和第24條則是有關締約方會議和秘書處的規(guī)定。在第23條第4（h）款的規(guī)定中指出，通過秘書處，與處理本公約所涉事項的各公約的執(zhí)行機構進行接觸，以期與它們建立適當?shù)暮献餍问?。而?4條第1（d）款規(guī)定，與其他有關國際機構取得協(xié)調，特別是訂出各種必要的行政和合同安排，以便有效地執(zhí)行其職責。從其實踐來看，《生物多樣性公約》的秘書處是其具體開展和執(zhí)行規(guī)則協(xié)同的主要機構，締約方會議主要通過其來實現(xiàn)與其他涉及生物多樣性各項條約的規(guī)則協(xié)同。而在具體協(xié)同形式上，則往往是通過締約方會議的決議授權，在秘書處與其他涉及生物多樣性各項條約的執(zhí)行機構之間或建立了備忘錄、工作方案或成立了聯(lián)合聯(lián)絡小組①CBD,Modalities for Enhanced Cooperation with Relevant Biodiversity-Related Bodies,UNEP/CBD/COP/3/35,21 September 1996:5-17。。

2.《聯(lián)合國氣候變化框架公約》條約體系中有關規(guī)則協(xié)同的文本規(guī)定

在規(guī)則協(xié)同方面，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》與《生物多樣性公約》迥然不同。這表現(xiàn)在，一方面，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中沒有體現(xiàn)出與其他國際條約關系的規(guī)定。僅是在其第7條關于締約方會議的規(guī)定中，第2（l）款指出，締約方會議應酌情尋求和利用各主管國際組織和政府間及非政府機構提供的服務、合作和信息。最終，這一規(guī)定也原封不動地寫在了《京都議定書》的第13條第4（i）款中。而到了《巴黎協(xié)定》時，在有關締約方會議的規(guī)定方面則完全沒有了這一表述。另一方面，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》也沒有明確將謹慎原則適用于潛在的環(huán)境后果上，沒有提及在減緩措施上優(yōu)先考慮環(huán)境影響問題。同樣，《京都議定書》中也沒有明確規(guī)定其減排措施應建立在對生物多樣性最小的消極影響上。而僅是在規(guī)則協(xié)同上，其第2條第a（ii）款規(guī)定，保護和增強《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的匯和庫，同時考慮到其依有關的國際環(huán)境協(xié)議作出的承諾；促進可持續(xù)森林管理的做法、造林和再造林。

（二）氣候變化與生物多樣性規(guī)則面臨的協(xié)同挑戰(zhàn)

由上可知，雖然兩個條約體系就規(guī)則協(xié)同的規(guī)定不同，但仍在各自文本上有所體現(xiàn)。然而，即使如此，可以發(fā)現(xiàn)這些文本規(guī)定遠遠不能解決氣候變化與生物多樣性在規(guī)則協(xié)同方面的挑戰(zhàn)。其具體表現(xiàn)在：

第一，氣候變化條約體系缺乏一個明晰的規(guī)則協(xié)同規(guī)定。盡管如上文所示，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》中都存在規(guī)則協(xié)同的規(guī)定，但不得不說的是，從文本語境來看，這些規(guī)定都不是旨在解決一般的規(guī)則協(xié)同問題，而更大程度上是一種針對某一機構或專門領域的特殊規(guī)則。因此，嚴格意義上來說，氣候變化條約體系沒有一個明晰的規(guī)則協(xié)同規(guī)定。但是，鑒于氣候變化問題已越來越多地深入到國際社會的各個領域中，這就使得不只是在有關生物多樣性領域，而且在其他像海洋、人權、貿易投資等領域都存在著一個與氣候變化規(guī)則協(xié)同的緊迫問題[15-19]。

第二，《生物多樣性公約》有關規(guī)則協(xié)同的規(guī)定不能完全適用于氣候變化領域。在對《生物多樣性》文本分析時曾指出，該公約第5條如果從嚴格意義上來講，適用的是與涉及生物多樣性的國際組織之間的合作。而對于涉及生物多樣性的各項公約則并不能直接援引這一條規(guī)定，這同樣適用于氣候變化條約體系。

而第22（1）條的規(guī)定，盡管給了《生物多樣性公約》一種“反向優(yōu)先權”，即當涉及到其他條約嚴重破壞和威脅生物多樣性時，《生物多樣性公約》可采取相應干預措施[20]。但在氣候變化領域卻存在著一些現(xiàn)實問題無法解決。一方面，《生物多樣性公約》本身的拘束力是賦予國家締約方的，或言之，是通過國家行為來實現(xiàn)對生物多樣性的保護，而當國家不愿或不能夠這樣做時，就無法實現(xiàn)這一目標。另一方面，更重要的是《生物多樣性公約》的這一規(guī)定是針對“現(xiàn)有國際協(xié)定”的，而從時間上考慮，包括《聯(lián)合國氣候變化框架公約》在內的各項氣候條約的生效均晚于《生物多樣性公約》，因而從嚴格意義上來講，這一條亦無法適用于氣候條約體系上。

第三，《維也納條約法公約》難以解決氣候變化與生物多樣性的規(guī)則協(xié)同問題。毋庸諱言，當《聯(lián)合國氣候變化框架公約》與《生物多樣性公約》這兩個條約體系不能通過自身內部的規(guī)則解決協(xié)同問題時，最終只能通過國際法中的一般規(guī)則來加以解決。就這一方面而言，會觸及到兩個領域：一個是通過國際法的等級關系加以解決。或言之，如果《聯(lián)合國氣候變化框架公約》與《生物多樣性公約》兩個條約體系存在等級關系，那么，上位階的條約將得到優(yōu)先適用。但是從條文來看，這兩個條約體系均不包括確定無疑的國際強行法規(guī)則，因而不能通過國際強行法優(yōu)先適用來解決二者的協(xié)同問題。另一個則是通過《維也納條約法公約》來加以解決二者的沖突問題。但《維也納條約法公約》解決的只是“就同一事項、前后相繼的兩個條約的適用”問題。很明顯，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》與《生物多樣性公約》分屬于兩個不同的領域，更不存在前后相繼問題。故此，《維也納條約法公約》亦不能從根本上解決氣候變化與生物多樣性的規(guī)則協(xié)同問題。

第四，在氣候變化與生物多樣性各項國際條約的操作層面上缺乏規(guī)則協(xié)同的規(guī)定。由上文可知，目前氣候變化與生物多樣性的協(xié)同文本，主要體現(xiàn)在生物多樣性和氣候變化兩個條約體系的序言部分，以及相關締約方會議的決議中。而在專門涉及到氣候變化與生物多樣性的規(guī)則協(xié)同方面，尚缺乏一個在操作層面上的具體規(guī)則、標準或指南。不言而喻，這種法律上的空白是由于生物多樣性與氣候變化兩個條約體系的碎片化引起的[21]，而要改變這種局面，一個水平層面上的規(guī)則協(xié)同規(guī)定勢必是必要且不可缺少的。

（三）對氣候變化與生物多樣性規(guī)則協(xié)同的制度反思

不言而喻，倘若規(guī)則協(xié)同不能得到有效解決，無疑會影響到未來全球應對氣候變化和生物多樣性保護的合作與發(fā)展。而對于這一挑戰(zhàn)的解決，可能有不同的進路，但我們認為至少可從法律、政治和理論基礎三個層面加以考慮：

1.在國際法層面上應樹立起相互支持原則

法律在氣候變化與生物多樣性的規(guī)則協(xié)同方面，所要解決的根本問題乃是“法律如何實現(xiàn)將對生物多樣性的關注納入到氣候變化條約體系中，同時將對氣候變化的關注納入到生物多樣性條約體系中；而且在一定程度上要使這種納入產生積極的效果?！盵22]而意欲實現(xiàn)這一目標，就需要在兩個條約體系層面上建立起相互支持原則。所謂相互支持原則，是指面對國際法上具有相互競爭性的機制，可通過法律的解釋技藝，實現(xiàn)規(guī)則間的融貫；如若仍未能實現(xiàn)這一目標時，則應在誠信基礎上締結一份關系明晰的協(xié)議[23]。不言而喻，相互支持原則的建立很大程度上是由于當前國際法實踐中存在的碎片化問題引起的。其作為一種法律技術手段可在一定程度上解決國際條約、協(xié)定之間的沖突。這無疑對于氣候變化與生物多樣性兩個條約體系之間的規(guī)則協(xié)同同樣適用。

2.在政治層面上應將碳中和共識作為促成氣候變化與生物多樣性規(guī)則協(xié)同的重要推動力

從氣候變化與生物多樣性相協(xié)同的發(fā)展歷史來看，盡管兩公約是同一年在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上通過的，但《生物多樣性公約》條約體系在協(xié)同方面做出了更多的努力，而以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為主的條約體系則表現(xiàn)得行動較為遲緩[24]1259。

究其原因，一方面，是二者不同的法律設計所造成的，即《生物多樣性公約》在條約目標和宗旨實現(xiàn)的設計安排上，更多地依仗國家締約方層面上的執(zhí)行，以及與其他涉及生物多樣性相關組織、條約協(xié)定的執(zhí)行機構的國際合作上[25]。特別是國際合作方面，盡管其將國際合作直接納入到條約的正文部分[11]89①大多數(shù)多邊環(huán)境協(xié)定是將國際合作列入序言中的，而《生物多樣性公約》以正文形式列出，一定程度上表明該公約對國際合作的重要依賴。，但是從實踐來看，當其他所涉條約不考慮生物多樣性時，《生物多樣性公約》仍缺乏一個強有力的應對措施，而這正是該公約的“阿喀琉斯之踵”。故而，《生物多樣性公約》更推崇與涉及生物多樣性的其他各項條約的協(xié)同行動。

而另一方面，氣候變化條約體系在協(xié)同方面則更多地受到了像條約談判等政治上的影響。例如，在21世紀初期，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議更多地考慮是《京都議定書》如何生效問題；而到有關2012年后全球溫室氣體減排的制度安排時，則更多擔心的是，如將生物多樣性納入氣候變化談判議程時，會“沖淡”碳減排的主題。這些均造成了氣候變化條約體系在規(guī)則協(xié)同上的遲緩性。此外，也有學者提出氣候變化問題的復雜性、碳減排的獨特性以及環(huán)境的優(yōu)先性等問題亦是其協(xié)同遲緩的原因[26-27]。

所幸的是，《巴黎協(xié)定》之后，特別是格拉斯哥會議上碳中和共識的達成，為氣候變化與生物多樣性的規(guī)則協(xié)同帶來了契機。這表現(xiàn)在：首先，《巴黎協(xié)定》采取的減排方式是國家自主貢獻模式。這一方式有助于締約方將生物多樣性納入到國家自主貢獻的減排范疇內，實現(xiàn)國家層面的氣候變化與生物多樣性的規(guī)則協(xié)同。其次，碳中和共識的形成加速了締約方利用生物多樣性開展減排的積極性?？茖W研究發(fā)現(xiàn)，利用生物多樣性開展減排，可以實現(xiàn)超三分之一的全球減排量；故而，在碳中和苛刻的時間表內，生物碳減排必然會成為締約方的一個重要選擇。當然，碳中和下，溫控勢必會出現(xiàn)從2℃向1.5℃靠攏的趨向，這無疑也會促進生物多樣性保護，從而一定程度上減緩物種滅絕的嚴峻形勢[28-29]。

3.在理論層面應將整體系統(tǒng)思維作為氣候變化與生物多樣性規(guī)則協(xié)同的理論基石

盡管《生物多樣性公約》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的目標迥異，但二者最終都是直接或間接指向生態(tài)系統(tǒng)的維護①《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的公約目標是“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上”；而《生物多樣性公約》的目標則是“從事保護生物多樣性、持久使用其組成部分以及公平合理分享由利用遺傳資源而產生的惠益；實現(xiàn)手段包括遺傳資源的適當取得及有關技術的適當轉讓，但需顧及對這些資源和技術的一切權利，以及提供適當資金”?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》第2條和《生物多樣性公約》第1條。。而且二者之間的相互影響是顯著和劇烈的，例如，氣候變暖會嚴重影響到生物多樣性的存在，而具備生物多樣性的森林碳匯同樣會對氣候變化產生實質影響②Secretariat of the Convention on Biological Diversity,Global Biodiversity Outlook 5,Montreal:CBD,2020:172。[30]。然而，兩公約均是在各自領域建立起來的應對策略，在沒有規(guī)則協(xié)同時，往往就會形成“只見樹木，不見森林”的規(guī)則制度。更嚴重的是，由于規(guī)則在設計之初沒有充分考慮對方領域的協(xié)同問題，就會產生規(guī)則推動朝相反方向運行，甚至加速的惡果。

例如，1997年《京都議定書》中規(guī)定，可將土地利用、變更和林業(yè)的方式作為溫室氣體減排的一種手段和措施③《京都議定書》第3.3條、第3.4條和第3.7條的規(guī)定。。然而，卻沒有規(guī)定在實施這一減排措施時，必須遵循生態(tài)多樣性的原則。這就會造成締約方為經濟目的，一方面，在砍伐森林的同時[31]④森林砍伐會造成溫室氣體排放總量在原有基礎上增加五分之一。，為完成減排目標，而種植那些不具生態(tài)多樣性的林木。另一方面，《京都議定書》規(guī)定的聯(lián)合履約、清潔發(fā)展機制等又會通過市場機制加速這一行為，波及到發(fā)展中國家，造成更大面積的生態(tài)多樣性破壞[32]。盡管為實施《京都議定書》，于2001年出臺的《馬拉喀什協(xié)議》中規(guī)定了要“考慮生物多樣性和自然生態(tài)系統(tǒng)的影響在內的社會、經濟、環(huán)境影響”⑤UNFCCC,11/CP.7 Land Use,Land-Use Change and Forestry,FCCC/CP/2001/13/Add.1,21 January 2002:54。，但該條并不具有法律拘束力，從而無法完全限制締約方的行為[9]。

是故，那種建立在市場價格機制下的單一減排模式極可能會造成對與氣候變化相關其他問題的忽視[33]。因此，未來的氣候變化與生物多樣化規(guī)則協(xié)同應建立在整體系統(tǒng)思維的基礎上。因為，唯有整體系統(tǒng)思維的路徑可將人類和自然系統(tǒng)的各個組成部分整合在一起，從而為解決復雜的相互關系和可持續(xù)發(fā)展提供有效的解決方案[34]。換言之，整體系統(tǒng)思維有助于我們建立一個連貫、綜合的治理體系。而這一治理體系一經建立，即可從總體上把握規(guī)則協(xié)同，并將長期目標轉化成指導和協(xié)調實施的有效機制。此外，它還可使這一治理體系具備一定的靈活性，以適應和考量不斷變化的知識、價值等方面的挑戰(zhàn)。

三、氣候變化與生物多樣性規(guī)則協(xié)同的中國選擇

中國是世界上生物多樣性最豐富的國家之一，但同時也是易受氣候變化影響的國家。積極應對氣候變化、保護生物多樣性以及實現(xiàn)二者的協(xié)同發(fā)展，不僅是我們對生活于地球家園的一種倫理義務[35]，而且也是事關著中華民族偉大復興的重要舉措。特別是十八大以來，中國在應對氣候變化與生物多樣保護上做出了諸多新的貢獻、發(fā)展了新的理念，而這些正是我們未來在二者規(guī)則協(xié)同上需要重點考量和適用的。就這種貢獻與理念而言，其具體表現(xiàn)在：

第一，習近平生態(tài)文明思想的確立推動了中國應對氣候變化與生物多樣性保護的規(guī)則協(xié)同。習近平生態(tài)文明思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。在這一思想中，習近平同志不僅提出了綠水青山就是金山銀山的“兩山論”，提出了“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”的重要論斷[36]，而且也深刻指出，“氣候變化、生物多樣性喪失、荒漠化加劇、極端氣候事件頻發(fā)，給人類生態(tài)和發(fā)展帶來了嚴峻挑戰(zhàn)”[37]。無疑，建立環(huán)境友好，共同應對氣候變化的習近平生態(tài)文明思想正是推動中國應對氣候變化和生物多樣性保護規(guī)則協(xié)同的重要思想基礎。

第二，中國積極以人與自然生命共同體的理念踐行氣候變化與生物多樣性的協(xié)同。強調人與自然的和諧共生是中國應對氣候變化的主要理念。這正如習近平主席在格拉斯哥氣候變化世界領導人峰會上所指出的，“中國秉持人與自然生命共同體理念，堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳發(fā)展道路，加快構建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系”[38]。在這一理念的實踐方面，中國不僅積極提升了生態(tài)碳匯的能力，而且其實踐的“劃定生態(tài)保護紅線，減緩和適應氣候變化案例”亦入選聯(lián)合國“基于自然的解決方案”全球精品案例[39]。

第三，中國積極實施減污降碳協(xié)同治理。經2018年修正后的《大氣污染防治法》第2條明確規(guī)定，防治大氣污染，應當加強對燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制。可見，該法為實施大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制和開展減污降碳協(xié)同增效工作提供了重要的法律基礎。而眾所周知，大氣污染物亦會對生物產生不利影響，因此，在一定程度上減污降碳的協(xié)同也有助于氣候變化與生物多樣性的協(xié)同。

當然，盡管中國在氣候變化與生物多樣性規(guī)則協(xié)同方面已取得一定成績和貢獻，但隨著碳中和共識的形成，特別是中國做出2060年前力爭實現(xiàn)碳中和的承諾后，勢必加緊了中國溫室氣體減排的緊迫度。而這其中，關注碳減排措施對生物多樣性的影響就成為其不得不考慮的選項。為此，在未來的氣候變化與生物多樣性的規(guī)則協(xié)同上，應建立在人與自然生命共同體的理念下，從國內國際兩個層面予以加強：

1.國內碳達峰、碳中和1+N政策體系的構建應充分考慮生物多樣性條約體系的相關規(guī)則建議

《生物多樣性公約》建立起一種以國內治理為主的履約機制，因此，其無論是《生物多樣性公約》條約體系，還是歷次締約方會議的決議，其最終的執(zhí)行都將有賴于締約國在國內的實施。故而，國內碳達峰、碳中和1+N政策體系在構建時，應積極吸納生物多樣性條約體系在有關氣候變化方面的相關規(guī)則和建議，以避免出現(xiàn)政策體系對國內生物多樣性的影響和破壞。例如，在鼓勵開展生物質燃料進行碳減排的政策制定時，應充分認識到其可能存在對天然林、草原等生物多樣性破壞的可能性，特別是在外來物種的適用上。又如，碳捕獲與封存技術（CCS）是一種有效的碳減排技術，但這一被譽為地球工程的技術卻存在著破壞生物多樣性的可能，因此，在制定鼓勵這一技術的政策時，亦應充分考量它們對生物多樣性的影響。

2.在氣候變化與生物多樣性的國際規(guī)則協(xié)同方面，既要肯定自然為基的氣候解決方法，又要防范兩個條約體系的規(guī)則沖突

由《生物多樣性公約》提出的基于以生態(tài)系統(tǒng)而形成的以自然為基礎的氣候解決方法①有關《生物多樣性公約》提出的生態(tài)系統(tǒng)路徑（Ecosystem Approach）的具體闡釋體現(xiàn)在2000年其第五次締約方會議的第六項決議中。CBD,Ecosystem Approach,Decision V/6,Report of the Fifth Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity,UNEP/CBD/COP/5/23,22 June 2000:103-109。，受到越來越多的學者支持[40-42]。因為科學研究發(fā)現(xiàn)，將氣候變化控制在接近1.5℃所需的凈減排總量中，三分之一是來自于“基于自然的氣候解決辦法”[43]，而這在一定程度上實現(xiàn)了應對氣候變化與生物多樣性保護的協(xié)同。因此，在未來的氣候變化談判中，應積極提倡將這一方法納入到氣候變化條約體系或決議中。但同時也應防范《生物多樣性公約》締約方會議做出的決議對氣候變化條約體系和決議的僭越，進而威脅到《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方在應對氣候變化上的國家主權和核心利益[24]1263-1265②例如，斯德哥爾摩環(huán)境研究所（SEI）的研究員范·阿瑟爾特（Harro van Asselt）就曾警告說，在《生物多樣性公約》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》兩個秘書處之間建立的聯(lián)合聯(lián)絡組（Joint Liaison Group,JLG）就存在著超越締約方授權而開展行動的制度風險。。