從典型案例談機場凈空管理

□ 東部機場集團有限公司 皋德雄/文

隨著經濟和社會發(fā)展，高層建筑逐漸向城市外圍擴展，風電項目、高壓線塔等在郊野山區(qū)的高大建設項目日趨增多。這些對機場飛行程序、運行標準、飛機性能、通信導航信號、雷達監(jiān)視引導、目視助航燈光等勢必造成影響，導致起飛限載、運行效率降低，甚至危及飛行安全。如梧州長洲島機場受周邊新增建筑影響，直接暫停了航班運行直至機場搬遷；珠海、張家界等機場受風電項目影響在一段時期內僅能單向跑道運行，直至風車拆除方能恢復雙向運行。相關案例暴露出城市擴張建設需求與機場凈空要求的矛盾日益加劇，在面對這組矛盾時，民航存在凈空管控范圍不夠、力度不足，凈空審核機制不健全，與地方協(xié)調不到位的現(xiàn)實問題。

機場凈空條件不僅關系到城市經濟和社會發(fā)展，更是關系到每個乘客的生命與財產安全，因此機場凈空管理工作亟待加強、規(guī)范和改進。

國內機場凈空管理典型案例

（一）廣州白云機場“凈空一體化圖”

廣州白云機場“凈空一體化圖”于2005年編制完成，并于2007年、2013年修訂形成新的版本。該圖將飛行程序保護區(qū)、飛機性能分析、障礙限制面、助航燈光及導航設施設備場地保護要求、最低雷達引導高度等各個凈空控制要求融合于一張總圖之中，并取最嚴格的限制面作為凈空控制的參考高度。廣州市規(guī)劃局在使用時，只需將擬批的建/構筑物坐標放入圖中，即可查出相關限制高度。有關規(guī)劃部門基于該圖開展規(guī)劃，廣州十余年未出現(xiàn)超高項目。

（二）鄭州新鄭機場跨地市凈空管理

2015年，河南省鄭州市新鄭機場空港管理委員會參考“廣州機場凈空一體化圖”模式，結合中南管理局與深圳地方的會議精神，對跨地市的凈空管理如何讓地方政府提高重視、如何劃分區(qū)域、如何建立聯(lián)系機制、如何統(tǒng)一對口單位、如何簡化相關流程進行了大膽而有效的嘗試。

（三）長春龍嘉機場三維機場凈空管理系統(tǒng)

2021年，經過2年多的運行，吉林機場集團航務管理部研發(fā)的“長春龍嘉國際機場凈空管理創(chuàng)新項目”，已經打造出一套三維機場凈空管理系統(tǒng)，可以獨立滿足長春龍嘉機場凈空管理創(chuàng)新模式的需求，并能提供機場智能化的凈空管理；在國內機場設計單位、地方規(guī)劃局、民航管理局、地方機場等多部門獲得廣泛應用需求，具有良好的推廣前景；越來越凸顯信息化優(yōu)勢，成為“智慧機場”建設新引擎。

上述三種機場凈空管理機制，為新形勢下特別是經濟條件發(fā)達地區(qū)，解決機場凈空管理工作相關問題提供了較好的參考模板。

機場凈空管理現(xiàn)狀

（一）凈空管理法律規(guī)章

目前法規(guī)層面上，《中華人民共和國民用航空法》《民用機場管理條例》《民用機場運行安全管理規(guī)定》《運輸機場凈空區(qū)域內建設項目凈空審核管理辦法》《運輸機場運行安全保障能力綜合評估管理辦法》等法律法規(guī)對機場凈空管理均提出了明確要求。

（二）凈空管理審核機制

以華東地區(qū)為例，機場凈空區(qū)域內建設項目審核機制為：各地民航監(jiān)管局機場處統(tǒng)一接受機場凈空區(qū)域內建設項目征求凈空審核意見的材料后報送管理局機場處。管理局機場處和相關處室審核后，由監(jiān)管局向地方人民規(guī)劃、發(fā)改等部門出具凈空審核意見。

機場凈空區(qū)域內超高障礙物審核機制為：機場凈空區(qū)域內的超高障礙物由機場凈空管理機構先行航行評估研究再上報給所在地民航監(jiān)管局。經復核后，由監(jiān)管局向機場、障礙物所在的地方政府出具障礙物處理意見。

（三）凈空管理處罰機制

凈空管理是保障機場安全運行的重要工作之一，是檢驗機場綜合運行保障能力的重要評估指標。2021年9月《運輸機場運行安全保障能力綜合評估管理辦法》評估指標體系中已將嚴重凈空管理事件列入嚴格管理類指標。若機場發(fā)生嚴重凈空事件（審核發(fā)現(xiàn)障礙物突破機場障礙物限制面或對機場正常運行造成影響）在半年內未完成整改，將暫停批準機場除國家重大航空運輸保障任務以外的加班、包機，直至整改完成。機場凈空管理的主體責任進一步凸顯，凈空管理的質量直接關系著機場未來的規(guī)劃發(fā)展。

機場凈空管理存在的問題

（一）機場凈空管控范圍不夠、力度不足

一是目前機場障礙物限制面或跑道端外各20公里、中心線兩側各10公里的凈空保護區(qū)域，已不能滿足現(xiàn)階段機場快速發(fā)展和飛行安全的需求，部分機場還僅將障礙物限制面作為機場凈空區(qū)域。

二是各層面對于機場凈空保護的重要性認識不足，相關機構管控不到位。一方面部分沒有運輸機場的地方政府，對凈空管理的法律法規(guī)不了解，一部分建設項目未征求民航行業(yè)意見。另一方面社會層面對凈空保護法律意識淡薄，機場周邊施放煙花、孔明燈、無人機、焚燒秸稈等影響航空飛行安全的情況時有發(fā)生。此外，機場凈空管理機構未將凈空巡視檢查落實到位，集團有關成員機場周邊及跑道中心延長線附近發(fā)現(xiàn)了諸如風電機等長時間存在的超高障礙物。

（二）凈空審核質量、效率難以保證

一是凈空區(qū)域內送審的建設項目逐年遞增，局方因凈空審核力量不足（監(jiān)察員知識貯備不足且未有智能化輔助軟件支持）難以確保及時給出全面、深入的審核意見。

二是履行凈空審核相關工作程序（通知補正資料、發(fā)文征求意見、上報初審意見、組織現(xiàn)場踏勘評估、根據管理局意見辦理復函等）較為復雜，凈空審核工作普遍耗時較長，對運行無影響的項目審核周期亦可能長達一個月，對于可能對民航運行產生影響的項目，審核成本更高，周期更長。

三是為了提升審核質量和效率，特別是大型國際機場因涉及多條跑道規(guī)劃、幾十個飛行程序的審查工作，局方可能會通過非正式渠道尋求飛行程序設計單位、航空公司性能部門的技術支持，如此凈空審核工作又存在一定的管理風險。

（三）機場凈空管理機制不健全

一是目前我國民航法律法規(guī)中未對機場凈空保護區(qū)域做出明確定義，僅在《飛行區(qū)技術標準》中提出機場障礙物限制面（附件14面）的構成，沒有涉及機場障礙物限制面外飛行程序保護區(qū)等障礙物控制高度，給機場障礙物限制面外障礙物控制及管理造成了困難。實際運行中，凈空條件較好的機場會存在跑道近端建（構）筑物未突破機場障礙物限制面，卻影響飛行程序和運行最低標準（特別是非精密進近標準）的情況。

二是地方政府未能提前獲取建設項目的凈空區(qū)域控制高度信息，只能在確定了項目初步規(guī)劃方案后再向民航管理部門征求凈空審核意見。地方政府即使知道要以取得民航行業(yè)主管部門相關意見作為建設項目審批前置條件，但為了加快建設進度，邊開展建設邊征求意見，部分項目已接近完工才取得行業(yè)意見。在這種情況下，一旦項目規(guī)劃設計高度超出了凈空保護區(qū)域高度要求，項目需要重新規(guī)劃設計，極易造成政府或企業(yè)時間和費用成本的浪費。

三是現(xiàn)階段機場凈空區(qū)域范圍跨省跨市，涉及多個行政區(qū)域，機場單方面難以與各個地方規(guī)劃、發(fā)改等部門建立長期且行之有效的高大障礙物審批抄送機制。

（四）機場方面凈空管理工作難以有效持續(xù)開展

一是機場凈空區(qū)域范圍廣，傳統(tǒng)的人工巡查方式已不可能滿足全面覆蓋凈空區(qū)域范圍及凈空巡查周期的需求。

二是相比于局方，機場作為生產保障單位更是缺乏機場凈空區(qū)域內障礙物航行評估研究能力，相關工作只能委托專業(yè)測繪、設計單位開展，成本大，耗時長，不具備可持續(xù)性。

機場凈空管理工作建議

機場凈空管理工作涉及部門多、管理鏈條長、安全責任大。機場現(xiàn)有凈空管理模式較難適應新形勢下局方關于機場凈空保護工作的最新要求，確需進一步規(guī)范機場凈空管理工作，確保機場凈空持續(xù)滿足適航狀態(tài)。有關建議總結為如下“七個切實”：

（一）切實響應地方政府部門的合理訴求

積極響應地方政府和建設單位提前、快速獲得民航行業(yè)凈空審核意見的訴求，推進機場凈空審核模式改革，進一步提高機場凈空審核工作效率。

（二）切實確保機場凈空區(qū)域內建設項目“應審盡審”

通過報備、講解等方式統(tǒng)一各層面對機場凈空區(qū)域范圍和審批要求的認知，嚴格依照《運輸機場凈空區(qū)域內建設項目凈空審核管理辦法》中凈空區(qū)域范圍及審核要求執(zhí)行凈空管理，做到建設項目審核不留死角、不留盲點、不留隱患。

（三）切實固定相關專業(yè)人員

日常凈空管理工作涉及機場、局方及地方政府對接部門及負責人，應予以相對固定，完善定期協(xié)調機制，并嚴格落實機場凈空管理各項工作制度和規(guī)范要求。

（四）切實重視建設并應用凈空管理系統(tǒng)

借鑒廣州、長春機場凈空管理經驗，結合地方凈空管理的具體需求，相關利益攸關方共同投資研發(fā)管用、便捷、高效的“凈空管理系統(tǒng)”。

（五）切實完善障礙物數(shù)據共享機制

凈空區(qū)域有重疊的相關機場要相互建立明確障礙物數(shù)據共享的相關規(guī)章制度，建立數(shù)據庫動態(tài)修訂與安全交互制度體系，切實消除數(shù)據孤島問題。

（六）切實強化日常凈空巡查工作

落實“四早”要求，即早排查、早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處理新增高大障礙物，切實將機場凈空安全隱患消除在萌芽狀態(tài)。

（七）切實提高國民的凈空保護意識

持續(xù)加強對無人機、焚燒秸稈等影響飛行安全行為的管控力度，持續(xù)開展凈空保護政策知識的普及，通過制作抖音視頻、微信推送等多種方式面向大眾傳播普及機場凈空管理政策知識，不斷提高國民的機場凈空保護意識。