宛城區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革淺議

□文/劉冰洋

（南陽(yáng)市宛城區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站 河南·南陽(yáng)）

［提要］ 深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的重要任務(wù)，關(guān)系著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體大局。本文以河南省南陽(yáng)市宛城區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為例，闡述農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要做法、取得的成效以及存在的問題，并提出相關(guān)對(duì)策建議。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)重要的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展具有鮮明的時(shí)代特色和重大的現(xiàn)實(shí)意義。宛城區(qū)自農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革開展以來，高位啟動(dòng)、精心部署、強(qiáng)力推進(jìn)，從動(dòng)員培訓(xùn)、成立組織、改革經(jīng)費(fèi)等各方面統(tǒng)籌把握，以保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革各階段工作扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況

自2018 年宛城區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作開展以來，全區(qū)精心組織，周密安排，積極推進(jìn)以農(nóng)村集體股份化改制為重點(diǎn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)新發(fā)展模式，改革取得明顯成效。截至2021 年底，宛城區(qū)11 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道175 個(gè)行政村1，858 個(gè)村民小組集體資產(chǎn)總計(jì)13.95 億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為4.66 億元，負(fù)債為1.45 億元；資源性資產(chǎn)中集體土地總面積達(dá)86.72 萬畝，其中農(nóng)用地75.20 萬畝，建設(shè)用地11.42 萬畝，未利用地0.10 萬畝。全區(qū)已確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員45.58 萬人；已完成登記賦碼成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織175 個(gè)行政村，占比100%。同時(shí)，積極探索發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的新模式，盤活現(xiàn)有農(nóng)村集體資源，穩(wěn)步推進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作，為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、主要做法

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，凝聚齊抓共管合力。為確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革各項(xiàng)措施落地生根，宛城區(qū)建立區(qū)級(jí)全面負(fù)責(zé)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道組織實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。區(qū)、鄉(xiāng)黨委書記親自掛帥，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，相關(guān)單位按照職責(zé)分工，各司其職，各負(fù)其責(zé)，形成推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的工作合力。宛城區(qū)區(qū)委、區(qū)政府對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作高度重視，多次召開專題推進(jìn)會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，研究部署改革進(jìn)程中的重大事項(xiàng)。為抓好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作任務(wù)的落實(shí)情況，宛城區(qū)下發(fā)了《中共南陽(yáng)市宛城區(qū)委、南陽(yáng)市宛城區(qū)人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》（宛區(qū)發(fā)［2018］14 號(hào)）等27 個(gè)指導(dǎo)性文件，從操作層面分解目標(biāo)、細(xì)化措施，力求事事有章可循、有規(guī)可依，確保事有人管、責(zé)有人負(fù)；并專門成立了由區(qū)委書記任組長(zhǎng)，區(qū)委辦公室等相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的宛城區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，綜合協(xié)調(diào)和研究解決工作中的重大問題。宛區(qū)農(nóng)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，主管副區(qū)長(zhǎng)兼任辦公室主任，辦公室下設(shè)綜合協(xié)調(diào)、政策宣傳、清產(chǎn)核資、成員界定和督導(dǎo)檢查等五個(gè)工作組，負(fù)責(zé)編制改革各階段工作實(shí)施方案、解讀上級(jí)政策文件、廣泛宣傳培訓(xùn)、督查指導(dǎo)工作落實(shí)、總結(jié)驗(yàn)收等日常工作，形成上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)調(diào)、內(nèi)外協(xié)同的工作機(jī)制。區(qū)產(chǎn)改辦定期深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組指導(dǎo)工作，了解情況，收集問題，定期召開推進(jìn)總結(jié)會(huì)議，探討工作過程中出現(xiàn)的各類問題，并建立臺(tái)賬，逐一制定解決辦法，確保產(chǎn)改工作順利開展。

（二）積極宣傳培訓(xùn)，營(yíng)造良好改革氛圍。為指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道更好地開展工作，宛城區(qū)多次召開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作培訓(xùn)會(huì)，對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行廣泛宣講，對(duì)工作中遇見的問題現(xiàn)場(chǎng)解答，做到了“四個(gè)明確”：明確指導(dǎo)思想和基本原則；明確工作職責(zé)及任務(wù)；明確操作流程；明確工作進(jìn)度要求和獎(jiǎng)懲措施。同時(shí)，組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道分管領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)辦主任、三資辦主任和業(yè)務(wù)骨干赴汝州市考察學(xué)習(xí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；召開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，觀摩交流經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)成績(jī)、査找差距，推動(dòng)全區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作不斷深入。另外，還通過印制發(fā)放《宛城區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資100問》《致農(nóng)民朋友的一封信》等宣傳材料，用通俗易懂的語(yǔ)言和具有代表性的案例，廣泛開展宣傳政策、解疑釋惑，讓群眾明白農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作目的、意義和作用，以及需要配合的注意事項(xiàng)，提高了群眾的知曉度，贏得了群眾的廣泛理解與支持。全區(qū)共印制橫幅標(biāo)語(yǔ)500條、宣傳資料1.5 萬份，先后共召開各類宣講培訓(xùn)推進(jìn)會(huì)議20 余次，中國(guó)新聞網(wǎng)、南陽(yáng)電視臺(tái)等媒體宣傳報(bào)道8 次，形成全社會(huì)關(guān)注改革、推動(dòng)改革的良好輿論環(huán)境和社會(huì)氛圍。

（三）強(qiáng)化制度建設(shè)，依法依規(guī)有序開展。為確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作有法可依、有規(guī)可循，宛城區(qū)在每個(gè)階段工作都制定了相應(yīng)的實(shí)施方案或指導(dǎo)意見，并指導(dǎo)各村（社區(qū)）結(jié)合本村（社區(qū)）實(shí)際完善相關(guān)的制度建設(shè)，做到因地制宜。通過建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)清查制度、登記制度、保管制度、使用制度、處置制度、農(nóng)村集體財(cái)務(wù)審計(jì)問題移交、定期通報(bào)和責(zé)任追究查處制度等，保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的每個(gè)步驟與階段都依照規(guī)章制度有序開展。

（四）督查指導(dǎo)并濟(jì)，夯實(shí)農(nóng)村改革基礎(chǔ)。為積極穩(wěn)妥推進(jìn)全區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，宛城區(qū)建立“定期研究、督查通報(bào)、掛號(hào)督辦”推進(jìn)機(jī)制，層層傳導(dǎo)壓力，積極扎實(shí)推動(dòng)，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作列入?yún)^(qū)委、區(qū)政府重點(diǎn)督查內(nèi)容。宛城區(qū)農(nóng)產(chǎn)權(quán)辦下發(fā)了《南陽(yáng)市宛城區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革督查方案》（宛區(qū)農(nóng)產(chǎn)權(quán)辦［2018］1 號(hào)）文件，落實(shí)通報(bào)排隊(duì)、跟蹤問效制度，通過工作信息簡(jiǎn)報(bào)、手機(jī)短信工作排序、工作情況通報(bào)等形式，表?yè)P(yáng)先進(jìn)，推廣好的經(jīng)驗(yàn)做法。宛城區(qū)多次開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革“回頭看”工作，區(qū)產(chǎn)改辦工作人員定期深入各村（社區(qū)）實(shí)地查驗(yàn)檔案，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道產(chǎn)改完成情況進(jìn)行排隊(duì)，對(duì)工作推動(dòng)不力、進(jìn)度緩慢、成果質(zhì)量存在問題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，以簡(jiǎn)報(bào)形式進(jìn)行通報(bào)批評(píng)并責(zé)令其限期整改，共印發(fā)簡(jiǎn)報(bào)16期；在工作開展關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，以微信形式實(shí)行日通報(bào)，同時(shí)每月召開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作推進(jìn)會(huì)，通報(bào)后兩名鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在推進(jìn)會(huì)上表態(tài)發(fā)言，以確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作真實(shí)可靠、全面完成，且取得成效，經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。

（五）探索股份合作，培育壯大集體經(jīng)濟(jì)。增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入、促進(jìn)農(nóng)民增收致富，是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目的，是保障村級(jí)組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)支柱。宛城區(qū)立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，運(yùn)用農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，以增強(qiáng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力為目標(biāo)，以盤活資產(chǎn)資源為重點(diǎn)，有針對(duì)性地推進(jìn)和探索不同類型村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑和方法，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)民增收。宛城區(qū)區(qū)委組織部、財(cái)政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局三部門按照《宛城區(qū)扶持發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)施方案》文件要求，在認(rèn)真調(diào)查摸底、充分研究論證的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持尊重民意、擇優(yōu)立項(xiàng)的原則，近三年通過政府財(cái)政注資扶持，累計(jì)為25 個(gè)試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投入發(fā)展資金共計(jì)1，250 萬元，通過財(cái)政資金量化，為集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大注入了“強(qiáng)心針”。堅(jiān)持因地制宜、一村一策，探索出了土地經(jīng)營(yíng)型、物業(yè)租賃型、利益聯(lián)結(jié)型、服務(wù)創(chuàng)收型、資本運(yùn)營(yíng)型、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型等多種股份合作模式，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展裝上了“助推器”。這些試點(diǎn)村通過對(duì)村級(jí)集體現(xiàn)有的資金、資產(chǎn)、資源，充分挖掘潛力，對(duì)長(zhǎng)期閑置的房屋、土地等集體資產(chǎn)資源進(jìn)行整合開發(fā)，以個(gè)體經(jīng)營(yíng)、股份制合作或租賃承包等多種形式增加村集體經(jīng)濟(jì)收入。

三、改革實(shí)效

（一）摸清集體“家底”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有了一本“明白賬”。從2018年底開始，通過每年的年度資產(chǎn)清查，對(duì)各類資金、資產(chǎn)、資源加以盤算核實(shí)，摸清了集體“家底”；同時(shí)，將集體多年的死賬、呆賬、閑置資源進(jìn)行處理，理順了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，盤活了資產(chǎn)，為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了有利條件。例如，紅泥灣鎮(zhèn)龐莊村通過宣傳發(fā)動(dòng)，做通群眾的思想工作，2019～2020 年底順利收回廢棄20 多年的老村部約1，000 平方米左右的建設(shè)用地和房屋，收回后，通過申請(qǐng)項(xiàng)目資金300 萬元，建起一棟高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代化的三層教學(xué)樓；整理廢棄坑塘20 余畝，清理該村礓石河河道6，000 余米，涉及不在確權(quán)范圍內(nèi)的土地農(nóng)戶67 戶，整理出可利用的土地336 畝。經(jīng)過清理，截至2021 年12 月31 日，全區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額達(dá)13.95 億元。

（二）界定成員身份，量化股權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員有了一份“保護(hù)書”。按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的總體要求，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系、對(duì)集體的貢獻(xiàn)等因素，通過登記、確認(rèn)、公示、報(bào)備等流程開展身份界定工作，經(jīng)過去重，認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員45.58 萬人。股權(quán)設(shè)置以成員股為主，采取一人一股的方式，將村集體資產(chǎn)量化到每個(gè)集體成員，并向成員發(fā)放了股權(quán)證共計(jì)45.58 萬本，明確了享有集體經(jīng)濟(jì)利益分配的人員清單，保護(hù)了成員的合法權(quán)益，讓成員吃上了參與集體資產(chǎn)收益分紅的“定心丸”。

（三）壯大集體經(jīng)濟(jì)，股份經(jīng)濟(jì)合作社探索出一條“致富路”。通過成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，集體各類資產(chǎn)得到了整合，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)效益得到有效的體現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展壯大，拓寬了農(nóng)民增收致富的新途徑。截至目前，宛城區(qū)11 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道175 個(gè)行政村（村改居委會(huì)）中82%的行政村有集體經(jīng)濟(jì)年收入，其中5 萬元以下的行政村有 91 個(gè)，5 萬～10 萬元的行政村有 39 個(gè)，10 萬～20 萬元的行政村有 8 個(gè)，20 萬～30 萬元的行政村有 1 個(gè)，30 萬～50 萬元的行政村有 1個(gè)，100 萬元以上的行政村有4 個(gè)。

四、存在的問題

（一）“三資”管理混亂，服務(wù)難以到位。由于村干部文化水平較低、管理意識(shí)薄弱，村務(wù)公開不規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站人員少、素質(zhì)低，監(jiān)管力量不足，導(dǎo)致農(nóng)村集體“三資”管理工作仍存在資產(chǎn)登記不明晰、賬目去向不明、各項(xiàng)制度章程不健全、審批監(jiān)管不嚴(yán)等問題。農(nóng)村集體“三資”管理混亂，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的順利開展造成困難。

（二）農(nóng)經(jīng)管理隊(duì)伍力量薄弱，難與工作量相匹配。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作中涉及年度清產(chǎn)核資報(bào)表、統(tǒng)計(jì)年報(bào)等填報(bào)工作，財(cái)會(huì)專業(yè)性強(qiáng)。目前，宛城區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道僅有2～3 名農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作人員，且年齡普遍偏大，專職農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理人員幾乎沒有，日常工作時(shí)間緊、任務(wù)重，心有余而力不足，常處在被動(dòng)應(yīng)付工作的狀態(tài)，缺少主動(dòng)思考和創(chuàng)新意識(shí)，影響了基層組織作用的發(fā)揮。

（三）村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)費(fèi)短缺，工作開展舉步維艱。在整個(gè)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的推進(jìn)過程中，由于輻射面廣，且關(guān)系到千家萬戶的利益，需要大量的人力、物力、經(jīng)費(fèi)資金的支持。但是，農(nóng)村建設(shè)工作的剛性支出連年增加，村集體經(jīng)濟(jì)組織不堪重負(fù)。一些村由于沒有足夠的經(jīng)費(fèi)，無法聘請(qǐng)專業(yè)第三方公司進(jìn)行集體資產(chǎn)的評(píng)估清算，致使工作開展缺乏統(tǒng)籌性和整體性。

五、對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制，確保“三資”管理有序。構(gòu)建程序公開透明、監(jiān)管制度完善、人員配備到位、操作合理規(guī)范的“三資”監(jiān)督管理工作機(jī)制。在現(xiàn)有“三資”管理服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，配備專業(yè)財(cái)務(wù)人員，并將村小組集體經(jīng)濟(jì)的會(huì)計(jì)核算工作委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)中心代管，實(shí)行統(tǒng)一管理；同時(shí)，成立審計(jì)小組，實(shí)行“三資”年度財(cái)務(wù)審計(jì)制度，強(qiáng)化“三資”管理使用的審批監(jiān)管程序，對(duì)違規(guī)違紀(jì)問題嚴(yán)肅查處；涉及群眾切身利益的事務(wù)要公開透明，特別是村集體經(jīng)濟(jì)組織年度清查結(jié)果、成員的收益分紅問題等要及時(shí)公示，接受群眾的監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升干部業(yè)務(wù)水平。建立健全農(nóng)經(jīng)干部培訓(xùn)體系，豐富多種培訓(xùn)形式，管理素養(yǎng)與專項(xiàng)技能提升相結(jié)合，現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)與遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)相結(jié)合，確保吃透農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策精神，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，更好地推動(dòng)改革工作的開展；同時(shí)，積極通過招才引智等平臺(tái)渠道吸納一批素質(zhì)高、技術(shù)強(qiáng)、懂經(jīng)營(yíng)的優(yōu)秀年輕人才投身到農(nóng)業(yè)實(shí)踐工作中，帶領(lǐng)農(nóng)民走上致富之路。

（三）加大資金支持，多管齊下促發(fā)展。一方面積極落實(shí)各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助和惠農(nóng)補(bǔ)貼政策，確保專項(xiàng)扶持資金規(guī)范使用、用到實(shí)處，通過政府注資，推動(dòng)村集體發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)；另一方面對(duì)外廣泛宣傳宛城區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)勢(shì)，加大招商引資力度，引進(jìn)有影響力的農(nóng)業(yè)企業(yè)帶項(xiàng)目、資金、技術(shù)參與到村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，引入社會(huì)資本為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力。