新時代背景下安全生產(chǎn)與應急管理加快互融互促探析

“十三五”期間，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]，我國應急管理體制進行了系統(tǒng)性、整體性重構，將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國務院辦公廳應急管理辦公室等13個相關部門的相關職能進行整合，并組建應了急管理部[2]，標志著我國應急管理和安全生產(chǎn)工作開始邁入新時代。

應急管理部的成立，意味著擔負行業(yè)領域安全生產(chǎn)監(jiān)管責任的各部門，從單純分散的行政管理，向統(tǒng)一集中的綜合管理轉(zhuǎn)變，從遏制重特大事故的安全生產(chǎn)體系，向全行業(yè)、全領域防災減災救災的應急管理體系轉(zhuǎn)變。安全生產(chǎn)作為應急管理事業(yè)發(fā)展的基本盤，在預防事故發(fā)生和減輕其造成的傷亡、損失等各方面，都起到了十分重要的作用。因此，了解安全生產(chǎn)與應急管理發(fā)展歷程，厘清兩者的相互關系，并探究加快互融互促的發(fā)展對策，具有重要的現(xiàn)實意義。

1 安全生產(chǎn)與應急管理的發(fā)展歷程

1.1 安全生產(chǎn)的發(fā)展歷程

我國歷來重視的安全生產(chǎn)工作，不僅事關人民群眾的生命財產(chǎn)安全，而且事關經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、社會大局穩(wěn)定。相關研究指出，我國安全生產(chǎn)工作的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個階段：第一階段為初創(chuàng)期，之后有過停滯期，第三階段為恢復發(fā)展期。

1949年11月，全國煤礦工作會議上第一次提出“煤礦生產(chǎn)，安全第一”的口號，到1952年，第二次全國勞動保護工作會議明確“安全第一”的工作方針，再到1963年，為加強企業(yè)生產(chǎn)安全工作，國務院頒布了專門規(guī)定，安全生產(chǎn)工作開始從煤礦業(yè)向各行各業(yè)普及。從新中國成立到1966年的這段時期稱為初創(chuàng)期。1966年之后，安全生產(chǎn)工作陷入了相當長的停滯期。直到1978年前后，安全生產(chǎn)工作開始漸漸向好的方向轉(zhuǎn)變。從1980年5月國務院聯(lián)合相關部門在全國開展第一個安全生產(chǎn)月，到2002年第一部《安全生產(chǎn)法》正式頒布實施，安全生產(chǎn)工作開始飛速發(fā)展。黨的十六屆五中全會通過的關于制定我國第十一個五年規(guī)劃的建議中，正式確立了12字的工作方針及安全發(fā)展的理念[3]——“安全第一”是為了更好地促進經(jīng)濟社會發(fā)展，“預防為主”是將傷亡事故扼殺于萌芽之中，“綜合治理”則體現(xiàn)了安全生產(chǎn)工作的復雜性和多樣性，從適應安全生產(chǎn)的發(fā)展規(guī)律出發(fā)，結合“人（人員安全管理）、機（機器設備安全管理）、料（物料安全管理）、法（方法過程安全管理）、環(huán)（環(huán)境場所安全管理）”等各類科學手段措施，多管齊下，齊抓共管。

在2022年8月30日舉行的“中國這十年”系列主題新聞發(fā)布會上，應急管理部副部長宋元明介紹，十年來，一系列“實招”“硬招”落地，安全生產(chǎn)水平不斷提高。堅守安全紅線，在安全生產(chǎn)的常抓、嚴管等方面，建立了長效機制，制定實施了安全生產(chǎn)十五條硬措施，健全了新業(yè)態(tài)新模式監(jiān)管機制，強力推進安全生產(chǎn)執(zhí)法改革……2021年全國生產(chǎn)安全事故起數(shù)較2012年下降56.8%，重特大事故下降幅度達到71%。

1.2 應急管理的發(fā)展歷程

隨著我國社會發(fā)展水平及綜合國力的提升，“人民至上、生命至上”的治理思維更加凸顯，減少突發(fā)事件及其造成的傷亡和損失，保障人民的生命財產(chǎn)安全，已不再局限于安全生產(chǎn)領域，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等各類突發(fā)事件[4]，成為了擋在我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的重大挑戰(zhàn)。

相關研究指出，我國應急管理工作的發(fā)展與安全生產(chǎn)有著千絲萬縷的聯(lián)系，按照時間段劃分，可以大致分為萌芽期、發(fā)展期和新時期。在萌芽期，我國應急管理工作的主要特征表現(xiàn)為應對災種單一化、管理體制松散化，在面對重特大災難時存在缺少專業(yè)的科學手段等關鍵性問題。2003年非典疫情暴發(fā)后，我國應急管理工作開始進入第二階段，通過對非典疫情應急響應過程與經(jīng)驗的總結，發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)勢，形成了總體預案、體制、機制、法制的“一案三制”體系，其主要特征由“應對單一突發(fā)事件”向“綜合應急治理”轉(zhuǎn)變。2005年7月，國務院召開全國第一次應急管理工作會議，頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》[5]，使我國應急管理踏上了常規(guī)化、制度化、法制化的軌道。黨的十八大后，隨著全方位、立體化的公共安全網(wǎng)和以國家安全觀為統(tǒng)領的應急管理體系的全面建設，我國的應急管理事業(yè)開始進入新時期。黨的十九屆五中全會提出“要統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，全面防范、深層次化解現(xiàn)代化進程中存在的各種風險，從而將應急管理體系建設提升到了國家發(fā)展和安全的新高度。

2 安全生產(chǎn)與應急管理的本質(zhì)與相互關系

2.1 安全生產(chǎn)的本質(zhì)

安全一詞在新華詞典中的解釋為“沒有危險；不受威脅；不出事故”，故安全生產(chǎn)可以理解為現(xiàn)場沒有危險、人員不受威脅、作業(yè)不出事故的生產(chǎn)經(jīng)營活動，也就是說，“人（人員）、機（機器設備）、料（物料）、法（方法過程）、環(huán)（環(huán)境場所）”全要素都是安全的。安全生產(chǎn)重在過程管理，合理運用科學的管理手段可以有效減少災害事故的發(fā)生。根據(jù)海因里希的事故因果連鎖理論，通過安全管理手段及時消除導致事故的初始原因、間接原因和直接原因，達到遏制事故發(fā)生的最終目的。因此，安全生產(chǎn)的核心本質(zhì)就是安全管理。

2.2 應急管理的本質(zhì)

應急在新華詞典中的解釋為“應付急需、緊急情況”，百度百科則將應急管理解釋為“對重特大事故提出的應對機制”。在應急管理部成立前，我國的應急管理工作主要集中在政府及其他公共管理機構，核心任務是對各類影響公共安全及社會穩(wěn)定安全風險的預防、準備、響應和恢復。綜上所述，應急管理是政府在處置重特大事故方面，采取全方位的現(xiàn)代化手段進行資源調(diào)配，通過建立應對機制所采取的一系列相關措施的集合。

2.3 安全生產(chǎn)與應急管理的關系

不論在生產(chǎn)經(jīng)營單位還是新興行業(yè)領域，安全生產(chǎn)的目標、應急管理的目標，均是避免重特大安全事故的發(fā)生，所以在保障生產(chǎn)經(jīng)營單位正常運行的過程中，既要采取合理有效的安全管理技術來實現(xiàn)安全生產(chǎn)，也需通過及時有效的應急響應來減輕事故造成的各類人員的傷亡和各類財產(chǎn)的損失，進而實現(xiàn)兩者有機融合。在宏觀層面，將兩者功能性疊加后的融合體系，我們可以理解成通過建立完善的法律法規(guī)體系以及相關的工作制度和專業(yè)化服務保障措施，形成一個責任落實制度化、政府領導科學化、部門監(jiān)管實時化、社會參與體系化的多元化平臺。

安全生產(chǎn)和應急管理的根本目的，都是通過一系列科學手段，根據(jù)系統(tǒng)工程學的原理，按照計劃、實施、檢查和改進的PDCA循環(huán)管理理論，來控制并減少各類災害事故的發(fā)生及其造成的損害。從實際應用來看，安全生產(chǎn)側(cè)重通過前期大量本質(zhì)化安全措施及科學管理制度的有效落實，達到事前、事中的預先性管控，應急管理則是通過響應、處置、恢復等手段作為安全生產(chǎn)失控狀態(tài)下的補充與完善。從企業(yè)角度來看，安全生產(chǎn)是確保企業(yè)平穩(wěn)、健康、持續(xù)發(fā)展的重要抓手，應急管理則是避免災害損失失去控制的必要著力點。從政府層面來看，承擔著保障社會穩(wěn)定重大使命的應急管理，是集中力量處置重特大事故的重要舉措，安全生產(chǎn)則是防范化解重特大安全事故的必要方式。因此，安全生產(chǎn)與應急管理是一個相互交叉、相互補充、上下聯(lián)動、密不可分的有機整體，安全生產(chǎn)決定著應急管理的基礎和前提，應急管理則是安全生產(chǎn)的支撐和保障?；谏鲜鲫P系，新時代背景下的安全生產(chǎn)與應急管理，亟待加快互融互促和高質(zhì)量發(fā)展。

3 安全生產(chǎn)與應急管理加快互融互促的對策建議

3.1 加快深化理論研究

經(jīng)濟發(fā)展是安全生產(chǎn)的根本目標，安全生產(chǎn)是經(jīng)濟發(fā)展的基本條件，安全生產(chǎn)與應急管理的初衷都是為了保障人民的生命財產(chǎn)安全。自《安全生產(chǎn)法》出臺以來，我國在安全生產(chǎn)的原理和體系方面實踐多年，具備豐富的理論和實踐經(jīng)驗，但要真正做到從源頭上制度化、常態(tài)化化解重大安全風險，真正把觀念上、制度上、技術上的安全問題，防微杜漸解決在萌芽狀態(tài)和事故發(fā)生之前，就必須不斷健全風險防范化解機制。這就需要充分運用安全風險管控體系的經(jīng)驗和成果，進行重特大災害成因與防范、預警、化解機制的研究，實現(xiàn)早預警、快響應，為人民群眾提供準確的避災指揮和妥善處置。通過安全生產(chǎn)與應急管理現(xiàn)有理論的整合與完善，使安全生產(chǎn)與應急管理在基礎理論上實現(xiàn)無縫對接，在加快互融互促中，實現(xiàn)體系化理論指導創(chuàng)新性工作“一盤棋”。

3.2 加快細化工作手段

現(xiàn)階段以全面開展隱患排查、風險評估和風險管控等常規(guī)技術手段為基礎，靈活運用信息化、智能化、數(shù)字化系統(tǒng)，集安全風險、自然災害以及公共衛(wèi)生事件等各類突發(fā)事件的預警、響應、指揮于一體的全域綜合性監(jiān)測預警網(wǎng)絡平臺，正在加快建設；安全風險的分層級管控、安全隱患的排查與治理、高危作業(yè)情況的實時監(jiān)控、對人員危險行為的及時預警，以及應急預案銜接、應急物資分配、應急響應反饋等全流程、一體化信息共享的系統(tǒng)，正在加快構建。通過加快上述工作手段的互融互促，不斷提升安全風險和突發(fā)事件管控能力，及時妥善應對重大災害事故，有效保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，實現(xiàn)安全生產(chǎn)、應急管理的動態(tài)、優(yōu)化、協(xié)同、高效管理“一張網(wǎng)”。

3.3 加快優(yōu)化體制機制

當前，我國的安全生產(chǎn)本質(zhì)安全水平依然不高，應急管理體系仍需完善。為推動社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和騰飛，早日實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的根本目標，國務院安委辦在2016年發(fā)文，明確要求各行各業(yè)構建雙重預防機制，既實施安全風險的分層級管控，又實施安全隱患的排查與治理，持續(xù)強化自管、自控、自查、自糾能力。同時，政府監(jiān)管部門需要履行應急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，建立綜合應急救援體制，加強重大風險的源頭管理工作，及時淘汰落后產(chǎn)能和技術，不斷完善統(tǒng)分結合的運行機制。在風險預防方面，各部門、各行業(yè)各司其職，開展具有行業(yè)和部門特點的風險防范與管控，在啟動應急預案、進行應急響應之后，則通過政府綜合應急救援體制，實行應急力量和物資統(tǒng)一調(diào)配。從總體國家安全觀的站位上，加快安全生產(chǎn)與應急管理互融互促，通過優(yōu)化風險雙重預防機制與綜合應急救援體制，實現(xiàn)安全生產(chǎn)“可防可控”的管理理念與災害事故“防災減災救災”新理念“一條心”。

4 結語

“十四五”時期，黨中央、國務院對安全生產(chǎn)與應急管理工作的重視提升到了一個全新的高度，要求把新發(fā)展理念、總體國家安全觀貫穿國家發(fā)展全過程和各領域。在深入推進《“十四五”國家安全生產(chǎn)規(guī)劃》《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》的實施過程中，安全生產(chǎn)與應急管理工作通過加快互融互促，將進一步推動高質(zhì)量發(fā)展，在新時代新發(fā)展格局中，為保障人民的生命財產(chǎn)安全提供更為有力的支撐和保障[6]。