檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的角色混同與二元定位

張 娟，馬慧穎

(安徽大學(xué) 法學(xué)院， 安徽 合肥 230031)

一、引言

對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的爭(zhēng)論由來(lái)已久，在2017年《行政訴訟法》修改以前就已引發(fā)學(xué)界討論，在立法正式賦權(quán)之前，爭(zhēng)議問題主要圍繞以下3個(gè)方面：檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的提起主體是否適當(dāng)、檢察機(jī)關(guān)以何種身份參與到行政公益訴訟程序當(dāng)中、檢察機(jī)關(guān)是否享有排他性的起訴資格。彼時(shí)爭(zhēng)論之后，授予檢方起訴主體的資格得到較為廣泛的支持(1)較為廣泛的共識(shí)是，現(xiàn)階段我國(guó)公民素質(zhì)、法治意識(shí)無(wú)法滿足提起公益訴訟的要求，賦予公民原告資格可能會(huì)造成濫訴，社會(huì)團(tuán)體人力、財(cái)力上的不足也難以代表社會(huì)公益，借鑒各國(guó)公益訴訟制度，立法規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟業(yè)已成為普遍做法，而我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，提起公益訴訟是其法律監(jiān)督職責(zé)的應(yīng)然內(nèi)涵。。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的角色圍繞“原告人”“公訴人”“公益代表人”“法律監(jiān)督人”呈現(xiàn)混同狀態(tài)，學(xué)界對(duì)角色定位問題并未達(dá)成共識(shí)。

2017年，我國(guó)法律正式開啟了由檢方提起公益訴訟制度的法治化進(jìn)程，《行政訴訟法》在第25條第4款中賦權(quán)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的起訴資格，但立法并沒有明確其定位。梁鴻飛認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)有意不談及檢察機(jī)關(guān)角色定位，是為了回避訴訟主體的適格性問題，試圖以此來(lái)平息爭(zhēng)議[1]。次年，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《兩高適用解釋》)規(guī)定人民檢察院以“公益訴訟起訴人”身份提起公益訴訟。這一“公益訴訟起訴人”的定位處理方式可以看作是兩高提出的折中方案，既凸顯公益訴訟維護(hù)公益的目的，又回避了理論界尚未達(dá)成共識(shí)的爭(zhēng)議問題。

目前，相當(dāng)一部分學(xué)者參與到了角色定位的爭(zhēng)論中來(lái)，但是并沒有意識(shí)到這一爭(zhēng)議的意義，陷入了“為了定位而定位”的泥淖里。早年間行政公益訴訟“熱”之下的“冷”思考彌足珍貴，反對(duì)授權(quán)的學(xué)者已然提出檢方作為原告參與行政公益訴訟存在嚴(yán)重的角色困頓[2]，時(shí)至今日，對(duì)目前行政公益訴訟的發(fā)展形成掣肘之制的仍舊是角色混同所引發(fā)的角色牽制問題。為什么要研究檢察機(jī)關(guān)的角色定位、如何理解角色混同所導(dǎo)致的角色牽制、混同角色對(duì)于訴訟程序會(huì)造成什么樣的影響、如何選擇定位并設(shè)計(jì)邏輯周延的程序規(guī)則是本文將要解決的問題。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的角色混同及其演變

以功能實(shí)現(xiàn)為核心、性質(zhì)和職能為內(nèi)容的劃分方案賦予國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)在政治社會(huì)中的角色定位，以維持政治社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，適應(yīng)和促進(jìn)社會(huì)分工不斷深化是高水平的現(xiàn)代國(guó)家治理制度的發(fā)展旨向。社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行日益復(fù)雜，權(quán)利觀念由“個(gè)人本位”向“社會(huì)本位”轉(zhuǎn)變，社會(huì)公共利益保護(hù)的巨大缺口，使得各國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，擴(kuò)大其職權(quán)范圍，公權(quán)主體職權(quán)的擴(kuò)張與交融導(dǎo)致權(quán)力邊界愈加模糊，角色定位也出現(xiàn)混同。

(一)起始：四元角色混同

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的身份定位有4種：“原告人”“公訴人”“公益代表人”和“法律監(jiān)督人”，這是制度建立之初學(xué)理上廣泛討論的四類角色定位?！霸嫒苏f(shuō)”認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)以普通原告的身份參與公益訴訟，強(qiáng)調(diào)訴訟中雙方當(dāng)事人之間平等地位以消弭檢方所享有的法律監(jiān)督權(quán)可能對(duì)法院判決造成的不公影響?！肮V人說(shuō)”認(rèn)為刑事訴訟與行政訴訟在維護(hù)客觀法秩序方面所起到的功用是一致的，從檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)能角度出發(fā)，公訴權(quán)不限制于刑事訴訟中，而是可以拓展到行政訴訟中去，行政公訴可以看作刑事公訴的自然延伸。“公益代表人說(shuō)”認(rèn)為行政公益訴訟的目的在于維護(hù)公益，檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)關(guān)中的超然地位使之具有保護(hù)公益的實(shí)力，自然取得“公益代表人”的身份資格?！胺杀O(jiān)督人說(shuō)”基于我國(guó)法律賦予了人民檢察院“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”憲法地位，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)參與訴訟屬于基于法律監(jiān)督權(quán)介入行政領(lǐng)域，以防止行政權(quán)力行使失當(dāng)。由于司法不告不理，法院通過(guò)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的行使獲得啟動(dòng)程序的力量，介入公共領(lǐng)域?qū)`法行政行為進(jìn)行審理與規(guī)制。

檢方作為行政公益訴訟的起訴者啟動(dòng)訴訟程序時(shí)，作為形式上的“原告人”，與“法律監(jiān)督人”“公訴人”身份呈現(xiàn)三元混同。相較于個(gè)人，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)具有對(duì)抗行政機(jī)關(guān)的力量，在啟動(dòng)訴訟時(shí)化身公共利益的“守護(hù)者”，“公益代表人”的角色又與“原告人”“法律監(jiān)督人”“公訴人”身份四元混同。

(二)發(fā)展：“原告人說(shuō)”的摒棄

無(wú)論是實(shí)踐中還是理論界，原告人說(shuō)的主張已經(jīng)逐漸被冷落，這一主張的摒棄表現(xiàn)為實(shí)踐的推動(dòng)，但更深意義上離不開理論的助力。

2016年，最高人民法院發(fā)布的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》)規(guī)定檢方以“公益訴訟人”身份提起行政公益訴訟，與此同時(shí)，其參訴的權(quán)利義務(wù)參照《行政訴訟法》有關(guān)原告的權(quán)利義務(wù)之規(guī)定?！秲筛哌m用解釋》第4條中刪去了“參照”的說(shuō)法，規(guī)定人民檢察院以“公益訴訟起訴人”身份提起公益訴訟。該解釋在第10條又賦予檢察院不服法院一審判決、裁定，向上級(jí)法院“上訴”的權(quán)力，實(shí)則表明檢察院地位依舊偏向普通原告。但是，在行政公益訴訟試點(diǎn)工作中，相當(dāng)一部分基層人民法院以對(duì)待普通原告的方式要求檢察機(jī)關(guān)，此舉引發(fā)檢察機(jī)關(guān)的不滿[3]，經(jīng)過(guò)博弈與協(xié)商，法院事實(shí)上摒棄了“原告人”的身份認(rèn)定，在案件受理與登記立案的環(huán)節(jié)不再要求檢察機(jī)關(guān)提供組織機(jī)構(gòu)代碼證、法定代表人身份證明，不對(duì)檢方作關(guān)于發(fā)送傳票和提交授權(quán)委托書等相關(guān)要求，以和普通原告作區(qū)分。而試點(diǎn)中的內(nèi)蒙古、甘肅、貴州、山東等省區(qū)法院審結(jié)近40余起行政公益訴訟案件的判決書明確表示，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)抗訴的方式向上一級(jí)人民法院提起訴訟[4]。內(nèi)蒙古自治區(qū)林西縣人民檢察院訴林西縣國(guó)土資源局行政公益訴訟案作為最高人民檢察院公布的26起試點(diǎn)工作典型案例之一，在一審判決中明確支持檢方以抗訴方式啟動(dòng)二審。

支持公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)不同于普通行政訴訟中的原告，并非是對(duì)個(gè)人的輕視或者說(shuō)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提起訴訟的“優(yōu)待”，這與我國(guó)行政訴訟的構(gòu)造原理息息相關(guān)。保護(hù)私人主體權(quán)益為傳統(tǒng)的主觀訴訟起訴之目的，相比之下客觀訴訟則無(wú)涉于訴訟主體的私人利益，轉(zhuǎn)而為維護(hù)客觀的法律秩序、保障行政權(quán)力行使的適法性。目前學(xué)界普遍認(rèn)為我國(guó)行政訴訟的構(gòu)造出現(xiàn)問題，《行政訴訟法》第1條闡述行政訴訟目的時(shí)既有“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，又有“保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件”“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，雖然立法目的上采用此種主客觀并列的訴訟構(gòu)造選擇，但訴訟請(qǐng)求和審判規(guī)則的設(shè)計(jì)卻呈現(xiàn)出主客觀性混亂的特點(diǎn)。所以，“原告人”的角色定位掩蓋了公益訴訟原告與傳統(tǒng)訴訟原告的區(qū)別，會(huì)加深行政訴訟構(gòu)造的“內(nèi)錯(cuò)裂”狀態(tài)[5]，是存在明顯漏洞的。

由此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份混同主要圍繞“公益代表人”“法律監(jiān)督人”“公訴人”三元混同展開。

(三)現(xiàn)狀：三元角色混同

目前，實(shí)務(wù)界與理論界對(duì)于檢察機(jī)關(guān)角色定位的討論呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：實(shí)務(wù)界將“法律監(jiān)督人”“公益代表人”身份混同，將其并列理解為檢察機(jī)關(guān)的屬性，且并未意識(shí)到混同帶來(lái)的問題。而目前理論界支持“法律監(jiān)督人”“公訴人”身份的較多，秦前紅認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟屬于公訴職能的擴(kuò)張而與行政檢察監(jiān)督無(wú)涉[6]，張棟祥等認(rèn)為“公訴人說(shuō)”囿于制度調(diào)和難以發(fā)展[7]，劉飛等堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督人”與“公訴人”的雙重身份[8]，在各方陣營(yíng)里，或認(rèn)同或不認(rèn)同“公益代表人”的定位，僅支持“公益代表人”單一身份定位的聲音相比于公益訴訟試點(diǎn)之時(shí)稍弱一些。

在實(shí)務(wù)界，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)及其工作人員來(lái)說(shuō)，對(duì)角色的認(rèn)同感來(lái)源于實(shí)然層面的規(guī)范指引。即使檢方參與審判活動(dòng)時(shí)法律監(jiān)督的地位的合理性屢屢遭受質(zhì)疑，但最高人民檢察院的一些權(quán)威人士基于憲法賦權(quán)堅(jiān)持對(duì)其正當(dāng)性予以多次重申[9]。而“公益訴訟人”身份自實(shí)施行政公益訴訟探索以來(lái)反復(fù)被諸多規(guī)范性文件提及。2015年，最高人民檢察院出臺(tái)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟人”身份首次被書面規(guī)范下來(lái)。隨著試點(diǎn)工作的推進(jìn)和工作經(jīng)驗(yàn)的累積，兩高出臺(tái)的《試點(diǎn)實(shí)施辦法》都明文以“公益訴訟人”為之定位。雖然2017年《民事訴訟法》與《行政訴訟法》都未對(duì)檢察機(jī)關(guān)起訴身份定性，但2018年發(fā)布的《兩高適用解釋》中又重申了檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟人”的訴訟角色。由此，不難理解這一聲音：“在司法職業(yè)中，檢察官給人們留下最深印象的，是法律監(jiān)督者的角色，或者除了公訴人、偵查者的角色。其實(shí)，這只是他的外在角色，檢察官的內(nèi)在角色是公共利益的代表人?！盵10]

在理論界，圍繞“法律監(jiān)督人”“公訴人”與“公益代表人”的爭(zhēng)議已經(jīng)由試點(diǎn)之時(shí)的熱烈討論轉(zhuǎn)變?yōu)橹饾u擱置，擱置的原因是各方學(xué)者的討論仍舊是呈平面化特點(diǎn)，并未挖掘爭(zhēng)議的內(nèi)核意義，單純強(qiáng)調(diào)憲法規(guī)定、啟動(dòng)審判程序或公益維護(hù)的必要性在具體規(guī)則的設(shè)計(jì)時(shí)并未表現(xiàn)顯出具有說(shuō)服力的立場(chǎng)。以“公益代表人”為例，無(wú)論是“公益代表人”“公益訴訟人”亦或是“公益訴訟起訴人”的定位表述，其共性在于“公益”內(nèi)涵的泛化與公益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果性指向，并進(jìn)一步影響了公益訴訟程序的建構(gòu)(后文詳述)。但否定檢察機(jī)關(guān)“公益代表人”身份的時(shí)候，很多學(xué)者都會(huì)提到國(guó)外檢察機(jī)關(guān)公益代表的職能來(lái)源于檢察機(jī)關(guān)的行政性，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)并非行政機(jī)關(guān)，所以無(wú)力擔(dān)當(dāng)“代表”的職責(zé)(2)西方檢察制度大都起源于國(guó)王代理制度，伴隨著“朕即國(guó)家”時(shí)代的終結(jié)，檢察機(jī)關(guān)脫胎換骨為國(guó)家和人民的利益代理人，具有天然的公益性。目前，無(wú)論是大陸法系還是英美法系國(guó)家，大部分國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)都是由國(guó)家公職人員即檢察官構(gòu)成的具有政府性質(zhì)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，作為抽象國(guó)家的代言人，自然擁有代表國(guó)家和社會(huì)公共利益的資格。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，人民代表大會(huì)由人民選舉產(chǎn)生、對(duì)人民負(fù)責(zé)，政府直接管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生、財(cái)政、民政等工作，所謂“代表人”的角色更加適合權(quán)力機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)而非檢察機(jī)關(guān)。。但是，這些學(xué)者否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)代表公益職能的同時(shí)，往往承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益的作用，因?yàn)槿缛舴穸z察機(jī)關(guān)保護(hù)公益的功能，那么檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)就失去了正當(dāng)性的基礎(chǔ)。而目前學(xué)者圍繞“公益代表人”長(zhǎng)篇累牘的論述，只是用語(yǔ)上的否定，片面而狹義地否定檢察機(jī)關(guān)作為“代表”的身份，甚至是“為了否定而否定”，這樣的爭(zhēng)論將角色定位的探索引入歧途。

三、角色混同下檢察機(jī)關(guān)身份的相互牽制

角色混同對(duì)行政公益訴訟造成了實(shí)質(zhì)性的影響，這種影響主要體現(xiàn)為角色之間的相互牽制，“法律監(jiān)督人”“公訴人”“公益代表人”三者之間的牽制表現(xiàn)為“法律監(jiān)督人”身份與“公益代表人”身份的牽制和“法律監(jiān)督人”身份與“公訴人”身份的牽制。

(一)“法律監(jiān)督人”身份與“公益代表人”身份相互牽制

行政機(jī)關(guān)是天生的國(guó)家利益的代言人，作為公益代表的檢察機(jī)關(guān)本應(yīng)與行政機(jī)關(guān)同處同一陣營(yíng)，如果行政行為符合公共利益，那么兩者呈現(xiàn)合作協(xié)同關(guān)系，如果行政行為不符合公共利益，那么兩者呈現(xiàn)出對(duì)立排斥關(guān)系?！肮娲砣恕鄙矸菀员Ｗo(hù)公益為依歸，檢察機(jī)關(guān)的“公益代表人”身份會(huì)牽制其監(jiān)督職能的發(fā)揮，這種牽制主要體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

在審查標(biāo)準(zhǔn)上，“公益代表人”身份對(duì)行政行為審查的標(biāo)準(zhǔn)要比“法律監(jiān)督人”身份的審查標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛。按照通說(shuō)，對(duì)行政行為予以合法性審查(3)有學(xué)者將合法性又分為形式合法性與實(shí)質(zhì)合法性：形式合法性指符合憲法、法律等規(guī)范性法律文件所規(guī)定的程序、規(guī)則、方式的屬性,而一般并不對(duì)作為根據(jù)的“法”的屬性的良惡進(jìn)行價(jià)值判斷；實(shí)質(zhì)合法性在形式合法性的基礎(chǔ)上要求受到來(lái)自授權(quán)規(guī)范背后的價(jià)值體系的指導(dǎo)。實(shí)踐中也有不少人認(rèn)為這種劃分沒有必要，濫用職權(quán)和行政處罰顯失公正等實(shí)則屬于合理性審查，不必歸屬于實(shí)質(zhì)合法性的范疇。導(dǎo)致這一分歧的主要原因是隨著實(shí)質(zhì)法治階段的到來(lái)，合法性審查與合理性審查的界限日益模糊，兩者之間存在內(nèi)在張力。但無(wú)論如何，“法律監(jiān)督人”的身份要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政裁量權(quán)的態(tài)度更加審慎和克制。是“法律監(jiān)督人”身份的基本表征，合理性審查超過(guò)了“法律監(jiān)督人”身份所要求的審查程度[11]。而“公益保護(hù)”有實(shí)質(zhì)性的因素，“公益代表人”身份并不排斥對(duì)行政行為的合理性審查，重心在于對(duì)公益受損的實(shí)質(zhì)性結(jié)果予以處理。法律監(jiān)督的審查核心是行政行為的合法性，這主要是權(quán)力分立的要求，權(quán)力之間可以相互監(jiān)督、相互制約，但是絕對(duì)不可以越俎代庖，檢察機(jī)關(guān)的合理性審查屬于將權(quán)力的觸角伸入行政機(jī)關(guān)自由裁量的領(lǐng)地。雖然學(xué)界也有主張檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行合理性審查的聲音，但尚未形成廣泛共識(shí)，一是只有以關(guān)保英為代表的少數(shù)學(xué)者明確呼吁檢察權(quán)介入行政裁量權(quán)[12]，二是支持檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為進(jìn)行合理性審查的多數(shù)學(xué)者強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督以合法性審查為主、以合理性審查為例外[13]。

在審查范圍上，“法律監(jiān)督人”身份的檢察機(jī)關(guān)所能審查的行政行為明顯少于“公益代表人”身份所能審查的行政行為。檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督職能的時(shí)候要秉持謙抑有限的理念，這種謙抑有限的理念主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面控制行政權(quán)力的同時(shí)防止檢察權(quán)過(guò)分干涉行政權(quán)，尊重行政機(jī)關(guān)在社會(huì)管理事務(wù)上的專業(yè)性與能動(dòng)性；另一方面對(duì)其他監(jiān)督權(quán)力保持謙抑，在我國(guó)憲制結(jié)構(gòu)下監(jiān)督權(quán)是以層級(jí)的形態(tài)存在的，權(quán)力機(jī)關(guān)享有最高層級(jí)的法律監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)由權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)之中派生出來(lái)，成為次級(jí)的法律監(jiān)督權(quán)，行政機(jī)關(guān)不同層級(jí)之間還存在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。秦前紅甚至提出，行政檢察監(jiān)督面對(duì)一般違法的行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)保持審慎與謙抑，監(jiān)察系統(tǒng)或其他專門機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先行使法律監(jiān)督權(quán)，只有行政行為造成嚴(yán)重的公益損害結(jié)果時(shí)檢察機(jī)關(guān)方可介入[6]。這與“公益代表人”所秉持的積極作為以保護(hù)公益的價(jià)值取向不同。

(二)“法律監(jiān)督人”身份與“公訴人”身份相互牽制

“法律監(jiān)督人”身份與“公訴人”身份的牽制，不僅僅體現(xiàn)在行政公益訴訟中，在刑事訴訟中早已引發(fā)廣泛的關(guān)注，彼時(shí)，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)定位的討論圍繞著公訴權(quán)論與監(jiān)督權(quán)論兩者，通常認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能和公訴職能存在矛盾和沖突。

公訴職能行使所循的規(guī)律特點(diǎn)與監(jiān)督職能行使所循的規(guī)律特點(diǎn)迥然相異。在履行公訴職能時(shí)，檢察機(jī)關(guān)處于被告、法院三者的關(guān)系中，在兩造對(duì)抗、裁判中立的程序構(gòu)造中，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益的維護(hù)主體，充分促使對(duì)抗的實(shí)現(xiàn)是其職責(zé)所在。但檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督人”的身份賦予其相對(duì)中立與超脫的地位，對(duì)于監(jiān)督來(lái)說(shuō)，監(jiān)督者以發(fā)現(xiàn)問題、指出問題、督促他方主體解決問題實(shí)現(xiàn)對(duì)被監(jiān)督者的單向督導(dǎo)，也就是說(shuō)出于權(quán)力制衡的考量“法律監(jiān)督人”身份主要強(qiáng)調(diào)程序性控制和程序性權(quán)限，不涉及最終的決定權(quán)[7]。在訴訟中，檢察機(jī)關(guān)就會(huì)面臨既做“運(yùn)動(dòng)員”又做“裁判員”的困境，其監(jiān)督身份的中立性、超脫性與公訴身份的對(duì)抗性相互牽制。

在刑事訴訟中，《刑事訴訟法》第209條賦權(quán)檢方對(duì)法院審理程序的監(jiān)督權(quán)，檢察院通過(guò)“提出糾正意見”的方式發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能。《關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》與《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》里設(shè)置了提出意見的程序規(guī)則，即強(qiáng)調(diào)人民檢察院提出意見的時(shí)間是在庭審后提出，此項(xiàng)規(guī)定是機(jī)制設(shè)計(jì)方面將檢察機(jī)關(guān)兩項(xiàng)基本職能適當(dāng)分離的嘗試。而體制設(shè)計(jì)上，這一爭(zhēng)議已經(jīng)轉(zhuǎn)化為優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)職權(quán)配置和內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題，屬于我國(guó)司法改革的一項(xiàng)任務(wù)，實(shí)踐探索有專門建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者實(shí)行訴訟監(jiān)督組等工作模式。

四、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的二元定位之證成

“屬性”指事物本身固有的特征、特性，是事物固有本質(zhì)的表現(xiàn)，是一事物和他事物發(fā)生聯(lián)系時(shí)表現(xiàn)出來(lái)的本質(zhì)?！皺?quán)能”(權(quán)力與職能，一般情況下和職能通用)指主體權(quán)利的最一般形態(tài)，被允許的行為尺度。屬性是權(quán)能的上位概念，在事物相互聯(lián)系、區(qū)分的過(guò)程中，功能分化與特定任務(wù)的歸屬?zèng)Q定了事物的本質(zhì)屬性，而權(quán)能是從本質(zhì)屬性中推導(dǎo)出來(lái)的，表現(xiàn)為以實(shí)現(xiàn)一定功能為目的的被允許的行為尺度。確定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的角色定位的一元論、二元論抑或是多元論并不能囿于“權(quán)能”一隅作簡(jiǎn)單取舍，該爭(zhēng)議屬于權(quán)能層面的爭(zhēng)議，權(quán)能源自檢察權(quán)，爭(zhēng)議解決需要訴諸于探求檢察權(quán)的屬性。

(一)我國(guó)檢察權(quán)的三元性復(fù)合性導(dǎo)致三元角色共生

對(duì)西方國(guó)家而言，相比于警察權(quán)(行政權(quán))與審判權(quán)(司法權(quán))，檢察權(quán)誕生較晚，其設(shè)立即承擔(dān)制衡法官與警察權(quán)力的雙重使命，這是政治革命與啟蒙思想投射于檢察制度的結(jié)果。法官身兼數(shù)職的糾問制度與強(qiáng)調(diào)集權(quán)下社會(huì)控制的警察制度對(duì)法治國(guó)家構(gòu)成威脅，檢察官在旗幟鮮明的法官與警察“兩大山谷的‘谷間帶’”艱難探尋自我。西方國(guó)家的檢察權(quán)實(shí)際上是分權(quán)的產(chǎn)物，天生兼具行政性與司法性的雙重特點(diǎn)。

俄國(guó)十月革命勝利后，列寧在《論“雙重”領(lǐng)導(dǎo)和法制》中提出，檢察機(jī)關(guān)受中央垂直領(lǐng)導(dǎo)行使中央檢察權(quán)，檢察長(zhǎng)時(shí)刻冷靜地審視共和國(guó)全體上下是否達(dá)成對(duì)法制的統(tǒng)一理解。即此檢察機(jī)關(guān)脫離純粹的司法機(jī)關(guān)身份，肩負(fù)起法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的責(zé)任。我國(guó)憲政制度受此影響，1954年新中國(guó)第一部憲法確立了人民代表大會(huì)下“一府兩院”的國(guó)家體制，1982年誕生于改革開放初期的憲法背負(fù)著歷史的使命與鞏固人民民主專政和保障社會(huì)主義建設(shè)的重任，確立檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的地位，并沒有引發(fā)太大爭(zhēng)議。但20世紀(jì)90年代《刑事訴訟法》的修訂借鑒吸收了英美法系的訴訟理念和做法，西方檢察理論對(duì)我國(guó)檢察權(quán)發(fā)展變革產(chǎn)生了重大影響，特別是西方“行政-司法”范式的研究模式使得我國(guó)學(xué)者對(duì)傳統(tǒng)檢察定位產(chǎn)生質(zhì)疑，爭(zhēng)論中“行政權(quán)說(shuō)”“司法權(quán)說(shuō)”“雙重屬性說(shuō)”“法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)”四種代表性觀點(diǎn)針鋒相對(duì)[14]。目前，“法律監(jiān)督說(shuō)”成為多數(shù)學(xué)者所支持的觀點(diǎn)，主要依據(jù)是應(yīng)然層面基于中國(guó)特殊國(guó)情檢方承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任的歷史價(jià)值與現(xiàn)實(shí)必要性。

從歷史的經(jīng)緯里探尋檢察權(quán)的屬性，得以窺見檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟角色混同之端倪。其一，我國(guó)檢察權(quán)是以法律監(jiān)督為內(nèi)核，吸收行政和司法因素的權(quán)力集束，已經(jīng)不是當(dāng)初較為純粹意義上的“監(jiān)督”形象。其監(jiān)督、公訴、公益代表職能生發(fā)于檢察權(quán)的監(jiān)督性、司法性與行政性，檢察權(quán)的三元復(fù)合性是前述三元角色共生的根本原因。其二，監(jiān)督、公訴、公益代表職能最終統(tǒng)一于法律監(jiān)督權(quán)，呈現(xiàn)“一元共生”的關(guān)系。公訴職能、公益代表職能以法律監(jiān)督權(quán)為依規(guī)，服務(wù)于法律監(jiān)督這一核心功能。

(二)行政公益訴訟的目的混沌致使對(duì)公益保護(hù)的泛化理解

我國(guó)行政公益訴訟自討論之始就將目光著眼于重構(gòu)我國(guó)行政訴訟構(gòu)造，希冀以行政公益訴訟制度的建立塑造我國(guó)客觀訴訟體系，賦予行政訴訟直接保護(hù)公共利益、維護(hù)行政公法秩序的功能。但是公共利益的保護(hù)具有實(shí)質(zhì)性因素，不僅包括以糾正違法為目的的秩序公益，也包括彌補(bǔ)損害實(shí)害狀態(tài)為目的的結(jié)果公益。行政公益訴訟的目的究竟是通過(guò)法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行政行為的糾正，還是不僅要糾正違法行政行為，同時(shí)還要實(shí)現(xiàn)對(duì)具體公益的保護(hù)？

規(guī)范層面并未清晰說(shuō)明這一問題。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》《兩高適用解釋》里都有專門的目的或原則條款，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)起訴應(yīng)當(dāng)以法律監(jiān)督職能為基礎(chǔ)，以維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益為目標(biāo)，這意味著在訴訟目的上現(xiàn)有規(guī)范并未作出清晰的界分。但是，從《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第41條到《行政訴訟法》第 25 條第 4 款，起訴條件發(fā)生了微妙的變化——由“行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的”變化為“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”，這一變化理應(yīng)視為規(guī)范層面對(duì)糾正違法行為目的的選擇，遺憾的是，《兩高適用解釋》中以“公益訴訟起訴人”的設(shè)定再一次模糊了這一問題。本應(yīng)是目的層面的爭(zhēng)議進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為對(duì)“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定，產(chǎn)生行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議，成為目前行政公益訴訟中最為關(guān)鍵的爭(zhēng)議點(diǎn)(4)對(duì)“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定有行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)兩類。行為標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職行為的合法性進(jìn)行審查，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受侵害的狀態(tài)是否得以恢復(fù)不作為考量因素，而結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)既要看行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的合法性，又要關(guān)注國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的恢復(fù)狀態(tài)。以沈開舉、邢昕為代表持結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者主張“判斷行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)，以及是否應(yīng)當(dāng)從訴前程序轉(zhuǎn)入到訴訟程序應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)總體的標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)未能通過(guò)其行政行為及時(shí)制止損害的發(fā)生，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍然處于受到侵害狀態(tài)或者處于受到侵害的潛在威脅狀態(tài)”。以張旭勇、劉超為代表持行為標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者基于職權(quán)法定與自然條件限制認(rèn)為要求行政機(jī)關(guān)在特定期限內(nèi)救濟(jì)所有的公益損害是不切實(shí)際的。山東省慶云縣人民檢察院訴慶云縣水利局案(來(lái)自于2019年度十大檢察公益訴訟典型案例)中法院在審查被訴行政行為時(shí)采用了實(shí)質(zhì)合法性的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否充分履職主要考量的要素為行政機(jī)關(guān)制止違法行為是否全面、及時(shí)、有效，以及國(guó)家利益或社會(huì)公共利益是否由此得以有效保護(hù)，最終支持了檢方的訴訟請(qǐng)求。這說(shuō)明法院和檢察院實(shí)則是傾向“公益代表人定位+結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的立場(chǎng)。但是最高人民檢察院《行政公益訴訟辦案指南》中又認(rèn)為對(duì)于恢復(fù)植被、修復(fù)土壤、治理污染等案件應(yīng)當(dāng)充分考慮季節(jié)氣候條件、施工條件、工期等客觀原因的限制來(lái)判斷是否提起行政公益訴訟，這表明檢察院又轉(zhuǎn)向了“法律監(jiān)督人定位+行為標(biāo)準(zhǔn)”。[15-17]。

對(duì)此，應(yīng)當(dāng)回歸行政公益訴訟目的的討論，從目的層面解決爭(zhēng)議。行政公益訴訟的目的應(yīng)該是通過(guò)法律監(jiān)督糾正違法行為，行政公益訴訟所維護(hù)的公益僅僅為“秩序公益”。對(duì)公益訴訟目的的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)回歸客觀訴訟的本質(zhì)，監(jiān)督行政功能的實(shí)現(xiàn)依仗于行政訴訟構(gòu)造中完善、系統(tǒng)、邏輯自洽的客觀訴訟秩序模式的一以貫之。維持客觀法秩序強(qiáng)調(diào)公法秩序、程序功用和制度公益，以“協(xié)助行政創(chuàng)造或重建行政行為的客觀合法”為價(jià)值選擇。

重歸“法律監(jiān)督人”身份與“公益代表人”身份的相互牽制問題，立法應(yīng)當(dāng)摒棄“公益代表人”身份。其一，“公益訴訟人”“公益起訴人”或者“公益代表人”皆不宜成為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的角色定位，“公益”內(nèi)涵的泛化與公益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果性指向使得行政公益訴訟目的出現(xiàn)混沌，模糊焦點(diǎn)爭(zhēng)議。其二，否定“公益代表人”身份并非僅僅從文義上對(duì)“代表”身份的否定，而是賦予檢察機(jī)關(guān)公益保護(hù)的新內(nèi)涵，也就是行政公益訴訟通過(guò)維護(hù)法律所確立的客觀規(guī)范體系，以糾正違法和秩序利益保護(hù)為目的，結(jié)果利益則成為檢察機(jī)關(guān)積極履職的錦上之花。由此，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)制與客觀訴訟機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)整合，以此回應(yīng)我國(guó)目前行政訴訟構(gòu)造呈現(xiàn)主觀訴訟與客觀訴訟混雜問題。其三，依法履職的行為標(biāo)準(zhǔn)包括履職的及時(shí)度、履職方式、相對(duì)人侵權(quán)行為是否持續(xù)三方面的內(nèi)容?！靶姓C(jī)關(guān)履職是否超過(guò)法定期限”“行政機(jī)關(guān)是否及時(shí)處理相對(duì)人意見”“行政機(jī)關(guān)是否依法采取相關(guān)措施防止損害發(fā)生或擴(kuò)大”“行政機(jī)關(guān)履職手段是否皆已窮盡”“行政機(jī)關(guān)不作為是否具有不可為的阻卻事由”“相對(duì)人侵權(quán)行為是否持續(xù)”等，而非關(guān)注已然造成的國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損的危害結(jié)果。

(三)公訴場(chǎng)域的擴(kuò)張促成檢察機(jī)關(guān)身份的二元定位

目前，否定“公訴人”身份的觀點(diǎn)多數(shù)落腳在現(xiàn)有公訴制度的應(yīng)用領(lǐng)域不適宜擴(kuò)張，公訴權(quán)的理論建構(gòu)、實(shí)踐運(yùn)用基本沒有突破刑事領(lǐng)域的框架限制，相關(guān)理念由刑事訴訟到行政公益訴訟領(lǐng)域的遷移存在很大的障礙[8，27]。這一觀點(diǎn)實(shí)則是對(duì)檢察機(jī)關(guān)公訴職能的誤讀。公訴場(chǎng)域的擴(kuò)張促成檢察機(jī)關(guān)身份的二元定位，法律監(jiān)督權(quán)行使的目的、對(duì)象、范圍與公益訴權(quán)的利益維護(hù)、適格當(dāng)事人及訴訟目的一脈相傳，不能將檢察機(jī)關(guān)的兩權(quán)行使分裂開來(lái)。

首先，提起公訴是法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)手段，公訴職能的原生場(chǎng)域本不局限于刑事領(lǐng)域。法律監(jiān)督權(quán)既包括對(duì)法院的訴訟監(jiān)督，又包括對(duì)行政機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、公民的一般監(jiān)督，前者主要通過(guò)提起抗訴、提出糾正意見實(shí)現(xiàn)，后者主要通過(guò)提起公訴、提出檢察建議實(shí)現(xiàn)，公訴職能服務(wù)于法律監(jiān)督權(quán)的邏輯鏈由此得以推論。經(jīng)由公訴的監(jiān)督又可以進(jìn)一步細(xì)分為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)、監(jiān)督國(guó)家工作人員和公民一般違法行為、監(jiān)督國(guó)家工作人員和公民犯罪行為，只有最后一類才屬于刑事公訴的范疇。當(dāng)前，我國(guó)《檢察院組織法》第20條將檢察院的職權(quán)描述為訴訟監(jiān)督、刑事公訴與公益訴訟，一般監(jiān)督權(quán)的缺位阻斷公訴職能服務(wù)于法律監(jiān)督權(quán)的邏輯鏈，尚待一般監(jiān)督權(quán)的續(xù)造實(shí)現(xiàn)檢察公益理論基礎(chǔ)的補(bǔ)足[1]，斷然以中國(guó)現(xiàn)有法律框架否定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的“公訴人”身份有失偏頗。

其次，公訴權(quán)本質(zhì)上屬于訴權(quán)演進(jìn)的高級(jí)樣態(tài)，以推動(dòng)訴訟啟動(dòng)與發(fā)展為表現(xiàn)形式。傳統(tǒng)訴訟法理念關(guān)于適格當(dāng)事人必須為實(shí)體上權(quán)利人或者法律關(guān)系主體的觀念，已經(jīng)經(jīng)由現(xiàn)代訴權(quán)理論發(fā)展為授權(quán)非實(shí)體權(quán)利人對(duì)部分案件享有和行使訴權(quán)。公訴權(quán)和訴權(quán)一脈相通，以公益保護(hù)為依歸的“公訴權(quán)”拓展了傳統(tǒng)訴權(quán)“私訴權(quán)”的狹隘認(rèn)定，公訴權(quán)由刑事訴訟領(lǐng)域向民行訴訟領(lǐng)域的擴(kuò)張?bào)w現(xiàn)了訴權(quán)救濟(jì)力量的增益。

最后，肯定“公訴人”身份并非主張將刑事領(lǐng)域的公訴權(quán)與行政領(lǐng)域的公訴權(quán)趨同。公訴權(quán)的“實(shí)質(zhì)性機(jī)能”來(lái)源于刑罰權(quán)是現(xiàn)代公訴理論的核心論點(diǎn)之一，刑罰權(quán)給予公訴權(quán)實(shí)質(zhì)性的震懾力、懲罰力，這屬于公訴權(quán)在刑事領(lǐng)域的特殊功用，并未動(dòng)搖公訴權(quán)是啟動(dòng)審判程序的訴權(quán)的本質(zhì)。刑事公訴、行政公益訴訟分別形成了“公對(duì)私”與“公對(duì)公”兩種形態(tài)迥異的制約形態(tài)，后者將法律監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)兩項(xiàng)國(guó)家公權(quán)協(xié)作配合呈現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的雙重制衡機(jī)制[18]，創(chuàng)新公訴理念與公訴構(gòu)造，打破現(xiàn)有的公訴權(quán)理念、制度的束縛是行政公益訴訟發(fā)展的應(yīng)然方向。

五、檢察機(jī)關(guān)二元定位對(duì)行政公益訴訟制度完善的啟示

《行政訴訟法》特設(shè)公益訴訟提起的二段式程序——圍繞檢察建議的督促程序與檢方認(rèn)定不依法履職而啟動(dòng)的訴訟程序相銜接，學(xué)者章劍生將其描述為“雙階構(gòu)造”[19]，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，以縱向“雙階”構(gòu)造為特征的行政公益訴訟賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能與訴訟職能的協(xié)調(diào)空間。以保護(hù)秩序公益為目的，行政公益訴訟構(gòu)建的基本邏輯是：在訴前階段以“法律監(jiān)督人”的身份對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議行使法律監(jiān)督職能，進(jìn)入訴訟程序中，檢察機(jī)關(guān)以“公訴人”的身份參與行政訴訟審判，形成訴、辯、審三方組成的三角行政訴訟結(jié)構(gòu)，充分參與庭審對(duì)抗。主張二元身份定位是出于制度優(yōu)化的考量，緩解“法律監(jiān)督人”身份與“公訴人”身份相互牽制的弊端，以“公訴人”啟動(dòng)訴訟程序?qū)崉t是監(jiān)督職能的延續(xù)。二元定位對(duì)行政公益訴訟制度完善的啟思亦圍繞著打造公訴化構(gòu)造、完善法律監(jiān)督機(jī)制展開。本文從增加檢察建議的抄送事由、設(shè)立行政規(guī)范性文件的非訴審查程序、配置檢方調(diào)查取證權(quán)與相應(yīng)的舉證責(zé)任、設(shè)計(jì)抗訴非上訴的二審規(guī)則4個(gè)方面提出一些拙見，以望起到拋磚引玉的作用。

(一)增設(shè)檢察建議的抄送事由

學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)完善檢察建議的抄送制度呼聲都較為強(qiáng)烈，但并沒有形成諸如所有檢察建議都應(yīng)抄送上級(jí)主管部門或監(jiān)察機(jī)關(guān)等強(qiáng)硬的意見，主要考量在于實(shí)施成本和實(shí)施必要性，過(guò)于強(qiáng)調(diào)檢察建議抄送可能會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的效率低迷以及其較為被動(dòng)的監(jiān)督地位，故針對(duì)何種建議可抄送應(yīng)當(dāng)設(shè)置抄送門檻，目前最高人民檢察院已經(jīng)出臺(tái)了部分規(guī)定回應(yīng)這一問題，比如2018年12月通過(guò)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》將“影響大”“關(guān)注度高”“典型性違法”“具有地區(qū)、行業(yè)普遍性”“違法違紀(jì)”作為抄送條件，視實(shí)際情況分別抄送上級(jí)主管部門、行業(yè)自律組織或紀(jì)檢單位。

除此之外，可能引發(fā)履責(zé)之“職”認(rèn)定爭(zhēng)議的事項(xiàng)應(yīng)納入檢察建議的抄送事由。督促行政機(jī)關(guān)依法行政是我國(guó)目前法治狀況下當(dāng)務(wù)之所急，如若堅(jiān)持“法律監(jiān)督人”身份，合法性審查應(yīng)當(dāng)作為審查行政行為的基本原則，檢察機(jī)關(guān)尚無(wú)能力實(shí)現(xiàn)合理性審查的突破。但從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，訴訟階段行政公益訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)，對(duì)于不履行法定職責(zé)來(lái)講，一種情況是行政機(jī)關(guān)不履行立法明文確定的具體之職，另一種情況是行政機(jī)關(guān)未積極行動(dòng)而導(dǎo)致公共利益受損，后一情況下法律并非詳細(xì)框定其履責(zé)之“職”，成果與績(jī)效導(dǎo)向下法律的基本精神和基本原則成為賦予責(zé)任的依據(jù)[20]。以江蘇省睢寧縣人民檢察院訴睢寧縣生態(tài)環(huán)境局行政公益訴訟案為例，對(duì)于被告是否有責(zé)任處置或者委托有資質(zhì)者處理危險(xiǎn)廢物問題，法院支持了檢方的意見，以考量立法原意的目的解釋方法認(rèn)定危險(xiǎn)廢物所在地的環(huán)保機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)應(yīng)當(dāng)包括代履行職責(zé)。這種由形式合法性向?qū)嵸|(zhì)合法性或者說(shuō)合理性的擴(kuò)張，一定程度上超越了檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的范圍。檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)被置于中國(guó)多元監(jiān)督體系中進(jìn)行審視，可能引發(fā)履責(zé)之“職”認(rèn)定爭(zhēng)議的事項(xiàng)應(yīng)納入檢察建議的抄送事由，應(yīng)當(dāng)通過(guò)抄送上級(jí)主管部門引入多方聯(lián)動(dòng)對(duì)話機(jī)制，使得檢察機(jī)關(guān)在堅(jiān)持謙抑有限的理念基礎(chǔ)上，督促其他監(jiān)督主體積極履行職責(zé)，減少檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政裁量權(quán)不合理的干預(yù)。

(二)設(shè)置行政規(guī)范性文件的非訴審查程序

2006年，關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)的備案審查制度首次入法，《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的備案審查制度實(shí)現(xiàn)對(duì)位階低于法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的政府一般性文件的監(jiān)督。訴諸權(quán)力機(jī)關(guān)的審查缺失發(fā)現(xiàn)線索的及時(shí)便捷性，故學(xué)界認(rèn)為賦予法院對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查權(quán)才是最有力的監(jiān)督途徑，抽象行政行為便以附帶性審查的途徑進(jìn)入法院的監(jiān)督軌道。

在權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督效果不理想的狀況下，法院的附帶性監(jiān)督體系在現(xiàn)有條件下是否差強(qiáng)人意？事實(shí)證明，以“政策實(shí)施型”為特征的我國(guó)法院系統(tǒng)所表現(xiàn)出的司法審查能力不盡如人意。在行政訴訟中，行政規(guī)范性文件成為法院“準(zhǔn)裁判”的對(duì)象后存在兩種違法情形，一是可能與上位法沖突而明顯違法，二是上位法未作規(guī)定但是行政規(guī)范性文件與其法律精神或原則相違背。通常情況下法院面對(duì)第一種情形時(shí)直接援引上位法，避免涉足行政立法領(lǐng)域，而第二種情形下法官在裁判文書中盡量避免對(duì)行政規(guī)范性文件的評(píng)述，最終采取司法建議、和解調(diào)解等方式回避行政規(guī)范性文件違法的問題[21]?？梢?，無(wú)論是權(quán)力機(jī)關(guān)還是法院，監(jiān)督的效果都不太理想，行政檢察監(jiān)督提供了更為直接、強(qiáng)硬的監(jiān)督力量補(bǔ)足現(xiàn)有監(jiān)督方式的缺陷，其監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)全面囊括具體行政行為與抽象行政行為[7]。相較行政法規(guī)、規(guī)章等文件，行政規(guī)范性文件納入我國(guó)行政公益訴訟訴前程序的審查范圍更適合我國(guó)當(dāng)前法治發(fā)展水平[22]。

與傳統(tǒng)的訴訟式附帶審查方案不同，行政公益訴訟為行政規(guī)范性文件的審查新增非訴訟方式的審查方案。檢察機(jī)關(guān)在訴前階段調(diào)查取證的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)形成面向具體行為作出者與面向規(guī)范性文件設(shè)立者的兩條互動(dòng)路徑，當(dāng)發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件不合法時(shí)，除了以檢察建議的方式形成與違法行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)連接，還應(yīng)當(dāng)與享有規(guī)則制定權(quán)和撤銷權(quán)的機(jī)關(guān)形成對(duì)話。在這一機(jī)制的構(gòu)建中，同法院訴訟式審查方案保持一致，檢方同樣應(yīng)該以相對(duì)謙抑的姿態(tài)面對(duì)此類違法，并沒有權(quán)力替代規(guī)則制定者以撤銷或其他方式廢除行政規(guī)范性文件。

(三)配置檢方調(diào)查取證權(quán)與相應(yīng)的舉證責(zé)任

檢察機(jī)關(guān)以“公訴人”的身份進(jìn)入庭審對(duì)抗中，與辯、審兩方關(guān)系結(jié)合形成橫向公訴化構(gòu)造，檢方應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)起合乎自身權(quán)力水平的義務(wù)責(zé)任，行使監(jiān)督權(quán)不能蠻橫僭越法官的審判權(quán)，也不允許侵犯行政被告的合理裁量權(quán)[23]，這尤其體現(xiàn)在調(diào)查取證與舉證責(zé)任分配上。

《兩高適用解釋》第6條賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)，但鑒于最高人民檢察院是制定主體之一，這一授權(quán)有“自我授權(quán)”的嫌疑。與此同時(shí)，民行訴訟規(guī)則中并沒有對(duì)檢方的調(diào)查取證權(quán)力予以明晰，公權(quán)力的行使需要法律層面的授權(quán)，僅僅在《兩高適用解釋》的層級(jí)上授權(quán)效力層級(jí)不高。而在內(nèi)容上檢視，《兩高適用解釋》對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證所授之權(quán)相比于普通原告來(lái)說(shuō)也并無(wú)太大差異(5)《民事訴訟法》第49條、第61條規(guī)定了當(dāng)事人和當(dāng)事人的委托代理人、訴訟代理人證據(jù)收集的權(quán)利，《行政訴訟法》中原告無(wú)需承擔(dān)被訴行政行為違法的舉證責(zé)任，但第32條規(guī)定代理訴訟的律師有權(quán)按照規(guī)定查閱、復(fù)制本案有關(guān)材料，有權(quán)向有關(guān)組織和公民調(diào)查，收集與本案有關(guān)的證據(jù)。。當(dāng)行政機(jī)關(guān)、其他組織或公民沒有配合時(shí)，檢察機(jī)關(guān)并沒有任何強(qiáng)制手段應(yīng)對(duì)該問題。

檢察機(jī)關(guān)作為公訴人在對(duì)抗式訴、辯、審三方構(gòu)造中擁有全面、充分的證據(jù)調(diào)查權(quán)是合理分配舉證責(zé)任的前提條件。首先，經(jīng)過(guò)近幾年的實(shí)踐摸索，檢察機(jī)關(guān)得以享有法律層面的調(diào)查取證之授權(quán)是正當(dāng)、必要且可行的。其次，檢方所享有的調(diào)查取證權(quán)應(yīng)當(dāng)輔以兩方面的衍生權(quán)力，一是有關(guān)強(qiáng)制措施的實(shí)施權(quán)，二是有關(guān)行政人員違法亂紀(jì)案件的線索、證據(jù)知情權(quán)。前者賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)逃匿、隱藏、毀滅證據(jù)、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)者的暫時(shí)性控制資格，后者則是為了補(bǔ)足監(jiān)察體制改革削弱的檢方基于職務(wù)犯罪偵查擁有的監(jiān)督力量，主要通過(guò)設(shè)計(jì)線索、證據(jù)移送機(jī)制實(shí)現(xiàn)。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆職能被支離，試圖通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員違法違紀(jì)案件發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不依法履職案件的便捷通路受阻，而試點(diǎn)調(diào)研又表明，行政人員為違法或者犯罪行為之時(shí)往往伴隨著行政機(jī)關(guān)不依法履職、拒不配合乃至妨礙檢方獲取證據(jù)[24]。最后，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)為其行為合法，應(yīng)當(dāng)負(fù)有提前舉證的責(zé)任。為了督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)舉證，當(dāng)該行政機(jī)關(guān)本能夠提前舉證但未盡到提前舉證的責(zé)任時(shí)，在后續(xù)的訴訟程序中應(yīng)當(dāng)削弱其所提供證據(jù)的證明力，拒不舉證、情況惡劣的，法院可以判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)敗訴的不利后果。

與調(diào)查取證權(quán)匹配，當(dāng)檢方獲得權(quán)力支持得以與行政機(jī)關(guān)相抗衡，其參訴時(shí)所承擔(dān)的舉證責(zé)任需要作出相應(yīng)調(diào)整。兩方國(guó)家機(jī)關(guān)于法庭對(duì)壘，一般情況下按照“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”來(lái)履行舉證責(zé)任，但涉及不作為或不履行法定職責(zé)的證明時(shí)，公訴機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)減輕責(zé)任，由行政機(jī)關(guān)證明其行為合法。其一，這種舉證責(zé)任的分配在考慮力量對(duì)比關(guān)系的基礎(chǔ)上顧及了行政機(jī)關(guān)的專業(yè)能力。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)法領(lǐng)域的規(guī)范掌握不足，尤其是紛繁復(fù)雜的行政規(guī)范性文件本身可能存在沖突條款，許多被調(diào)查的行政機(jī)關(guān)利用知識(shí)信息偏差的優(yōu)勢(shì)地位，“嫻熟”地尋找規(guī)范性文件論證自身行為的合法性讓檢察機(jī)關(guān)無(wú)從反駁[36]，所以需要對(duì)“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的一般舉證責(zé)任進(jìn)行再調(diào)整。其二，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)否定性事實(shí)舉證責(zé)任具有客觀不能性[31]。這是因?yàn)椴蛔鳛榈臉?gòu)成邏輯沿著“當(dāng)為——能為——不為”展開，“當(dāng)為”“能為”的證明范圍過(guò)大，反而是“不當(dāng)為”“不能為”的證明具有針對(duì)性的排他效益，基于效益性原理，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)證明其不依法履職是合法的。

(四)設(shè)計(jì)抗訴非上訴的二審規(guī)則

對(duì)裁判文書網(wǎng)上檢察院不服一審判決提起訴訟的二審案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，截至2021年2月19日，以“全文：公益訴訟”“當(dāng)事人段：檢察院”“案件類型：行政案件”“審判程序：行政二審”為條件進(jìn)行檢索，共得案件82件，篩除重復(fù)文書后共計(jì)66件，其中檢察院不服一審判決提起訴訟的案件有13件。檢索條件刪除“當(dāng)事人段：檢察院”后，共得案件464件。由于全文中出現(xiàn)“公益訴訟”為關(guān)鍵詞的并非必然是公益訴訟案件，并且存在一些沒有公開的案件，所以在此僅作估算，將檢索條件刪除“當(dāng)事人段：檢察院”后得到的案件數(shù)估算為公益訴訟二審案件數(shù)。

總之，公益訴訟中檢察院不服一審判決提起訴訟的案件體量很小，在行政公益訴訟二審案件里僅有13件，占行政公益訴訟二審案件的2.80%。從稱謂上看，在現(xiàn)有的13例案件中，所有檢察院不服一審判決提起訴訟的二審案件中，文書中全部以“上訴人”對(duì)之稱謂。此舉與試點(diǎn)期間做法矛盾，主要原因是現(xiàn)有做法依據(jù)了2018年實(shí)施的《兩高適用解釋》第10條的“上訴”規(guī)則。從判決結(jié)果上看，除去7例針對(duì)程序問題的裁決書，剩余6例中4例(6)壽縣人民檢察院訴被上訴人壽縣林業(yè)局一審第三人孫賢輝不履行法定職責(zé)案、琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案、西安鐵路運(yùn)輸檢察院訴周至縣財(cái)政局不履行法定職責(zé)案、延吉市人民檢察院訴延吉市環(huán)境保護(hù)局延邊恒盛建材有限公司不履行法定職責(zé)案。以“駁回上訴，維持原判”結(jié)案，另外2例(7)通化市東昌區(qū)人民檢察院訴通化市水利局不履行法定職責(zé)案、隨州市曾都區(qū)人民檢察院訴水利和湖泊局不履行法定職責(zé)案。二審法院判決一審事實(shí)認(rèn)定清楚，僅僅適用法律有誤。

檢察院不服一審判決提起訴訟通過(guò)抗訴而非上訴的方式體現(xiàn)了公訴機(jī)關(guān)不同于普通原告身份的特殊定位?？乖V作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能的基本方式之一，提供了上下兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)同一法院的雙層監(jiān)督機(jī)制。目前，行政公益訴訟檢察院不服一審判決進(jìn)行起訴的案件量少的原因主要是法院在一審中大多數(shù)支持了檢察院的訴訟請(qǐng)求，但是仍值得關(guān)注的是二審判決的“一邊倒”的情形，這或許意味著檢察機(jī)關(guān)自身對(duì)不依法履行職責(zé)認(rèn)定的認(rèn)知失誤、或許意味著法院在二審判決時(shí)的固有偏向。基于監(jiān)督地位的匹配度與檢察工作的順利進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)確立上級(jí)檢察院派員出庭的抗訴規(guī)則而非上訴規(guī)則，對(duì)應(yīng)審判機(jī)關(guān)級(jí)別相應(yīng)提高檢察院級(jí)別。

六、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度已10年有余，以“公益訴訟人”定位的現(xiàn)行立法并未對(duì)后續(xù)制度設(shè)計(jì)提供指引性幫助，這一超越傳統(tǒng)的折中創(chuàng)制在改革試點(diǎn)之初尚有用武之地，但目前已不能支撐公益訴訟制度朝著邏輯自洽與體系化發(fā)展。以“法律監(jiān)督人”與“公訴人”雙重身份定位是尊重我國(guó)的政治體制和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，并能夠促進(jìn)制度優(yōu)化的良策。檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟程序的啟動(dòng)者，其訴訟地位關(guān)系著訴前程序的設(shè)計(jì)、訴前程序與訴訟程序銜接、起訴條件、舉證責(zé)任分配等一系列問題。如何立足于檢察機(jī)關(guān)二元身份定位對(duì)公益訴訟制度進(jìn)一步完善，將是行政公益訴訟制度發(fā)展的核心議題之一。