我國(guó)電影管理體制改革動(dòng)力與路徑分析
——基于機(jī)構(gòu)變遷的歷史考察

張?zhí)O秋

（華東師范大學(xué)傳播學(xué)院，上海 200241）

為更好發(fā)揮電影在宣傳思想和文化娛樂(lè)方面的重要作用，發(fā)展和繁榮電影事業(yè)，2018年國(guó)家新聞出版廣電總局的電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部，對(duì)外加掛國(guó)家電影局牌子［1］。此次所屬的“回歸”，意味著之前學(xué)界有關(guān)電影管理體制改革方向，即對(duì)第三部門(mén)可行性的討論得到了一個(gè)暫時(shí)性結(jié)果。電影管理體制往往圍繞管理主體、管理對(duì)象、管理機(jī)制展開(kāi)，涉及運(yùn)行體制框架、電影政策法規(guī)，以及制片、審查、發(fā)行放映等一系列具體規(guī)章制度的制定。大到民族影業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃與發(fā)展，小到影片內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)，管理體制成為影響影視行業(yè)發(fā)展的重要因素，而電影由于其特殊的媒介屬性，也成為政治、資本、文化邏輯共生的復(fù)雜場(chǎng)域。

新中國(guó)成立后，我國(guó)電影管理體制在已有電影業(yè)基礎(chǔ)上，確立起中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，從中央到地方的垂直管理體系。在70多年的發(fā)展過(guò)程中，管理機(jī)構(gòu)職能定位日益明確，管理手段日趨科學(xué)。文章以我國(guó)電影管理體制的組織架構(gòu)變遷為切入口，通過(guò)爬梳電影管理機(jī)構(gòu)的改革發(fā)展史，嘗試回答體制變遷是如何發(fā)生的、其內(nèi)部邏輯如何生成等問(wèn)題，并運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)內(nèi)容對(duì)管理體制的嬗變動(dòng)力與規(guī)律進(jìn)行總結(jié)與分析。

一 新中國(guó)電影管理機(jī)構(gòu)的歷史沿革

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的電影事業(yè)發(fā)軔于20世紀(jì)30年代初期黨的電影小組成立。之后的延安文藝實(shí)踐為革命提供新話(huà)語(yǔ)范式的同時(shí)，“服務(wù)于人民大眾”的電影管理思想也逐漸萌芽。從新中國(guó)成立至今，電影管理改革大致沿著探索、調(diào)整轉(zhuǎn)型、發(fā)展完善三個(gè)階段進(jìn)行。

（一）探索期（新中國(guó)成立前后至20世紀(jì)70年代末）

該時(shí)期電影管理實(shí)踐的關(guān)鍵詞是“改造”，不僅僅是向公有制的過(guò)渡，更是引導(dǎo)人們創(chuàng)作觀念更新、文化資源重新分配的過(guò)程。在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上，1949年4月中央電影事業(yè)管理局成立，內(nèi)設(shè)藝術(shù)委員會(huì)和制作委員會(huì)，由中共中央宣傳部領(lǐng)導(dǎo)。同年11月，中央電影事業(yè)管理局改由中央人民政府文化部領(lǐng)導(dǎo)，更名為文化部電影局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)電影局）。

從新民主主義社會(huì)過(guò)渡到社會(huì)主義社會(huì)期間，電影局在摸清全國(guó)電影生產(chǎn)狀況后，對(duì)各類(lèi)性質(zhì)企業(yè)開(kāi)始進(jìn)行靈活的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。一方面，接手原國(guó)民黨官辦和官僚資本占主要組成部分的電影制片機(jī)構(gòu)，如北京電影制片廠、上海電影制片廠、東北電影制片廠等，以之作為直屬電影局的國(guó)營(yíng)電影制片機(jī)構(gòu)，在劇本創(chuàng)作、人員安排、經(jīng)濟(jì)核算上實(shí)行集中管理；另一方面，電影局對(duì)各個(gè)電影企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)登記核準(zhǔn)，涵蓋公私制片、放映、電影器材制造等行業(yè)，并且為電影新片上映頒發(fā)執(zhí)照，清理審查已映演與已入口的中外各影片，管理影片的出口與進(jìn)口［2］67-71。其中重中之重，是扶助與指導(dǎo)曾經(jīng)的主要生產(chǎn)主體，即私營(yíng)制片業(yè)。當(dāng)時(shí)私營(yíng)廠普遍面臨資金短缺的問(wèn)題，文化局電影事業(yè)管理處等政府機(jī)構(gòu)采取貸款，借給部分原料，協(xié)助辦理出口、發(fā)行等措施幫助私營(yíng)廠逐步恢復(fù)生產(chǎn)［3］。然而，私營(yíng)影業(yè)在創(chuàng)作理念上與工農(nóng)兵思想、人民電影之間的縫隙并未被彌合。在對(duì)上海私營(yíng)昆侖電影公司出品電影《武訓(xùn)傳》的批判聲中①孫瑜執(zhí)導(dǎo)影片《武訓(xùn)傳》1950年上映后引發(fā)社會(huì)熱論。1951年5月20日，毛澤東在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表《應(yīng)當(dāng)重視電影〈武訓(xùn)傳〉的討論》一文，對(duì)影片中的“改良主義”進(jìn)行嚴(yán)厲批判，由此開(kāi)啟了一場(chǎng)全國(guó)性文藝整風(fēng)運(yùn)動(dòng)。詳見(jiàn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社出版的《當(dāng)代中國(guó)電影》上冊(cè)（1989年1月第1版），第99—107頁(yè)；文化藝術(shù)出版社出版的《中國(guó)電影研究資料：1949—1979》上卷， 第195—200頁(yè)。，我國(guó)私營(yíng)電影制片廠加快了國(guó)有化的步伐，并于1953年完成社會(huì)主義改造。

至此，電影業(yè)結(jié)束散漫的生產(chǎn)狀態(tài)，主流政治話(huà)語(yǔ)體系逐步建立。1955年，文化部中央電影管理局更名為文化部電影事業(yè)管理局，名稱(chēng)的更新強(qiáng)調(diào)并反映出電影成為國(guó)家重要文化事業(yè)的性質(zhì)。

探索初期，因沿襲蘇聯(lián)計(jì)劃模式而產(chǎn)生的電影生產(chǎn)過(guò)度集中問(wèn)題，嚴(yán)重壓縮了影人的創(chuàng)作空間，間接導(dǎo)致影片產(chǎn)量不足?！半p百”方針提出后，電影局召開(kāi)了以全面改革電影體制為主要內(nèi)容的“舍飯寺會(huì)議”，期間擬定的《關(guān)于改進(jìn)電影制片工作若干問(wèn)題的報(bào)告》提議：應(yīng)結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況與東西歐等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)營(yíng)管理和領(lǐng)導(dǎo)上實(shí)行權(quán)責(zé)下放，各地方制片廠實(shí)施“三自一中心”（自選題材、自由組合、自負(fù)盈虧和以導(dǎo)演為中心）的改革方案。該報(bào)告精神延續(xù)至1961年的“新僑會(huì)議”，會(huì)后定稿了《關(guān)于當(dāng)前文學(xué)藝術(shù)若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《文藝八條》），但《文藝八條》在之后頻繁的政治運(yùn)動(dòng)中未被有效執(zhí)行。

（二）調(diào)整轉(zhuǎn)型期（1978—2000年）

十一屆三中全會(huì)后，各行各業(yè)在“解放思想、實(shí)事求是”的思想指導(dǎo)下，逐步推進(jìn)恢復(fù)與重建工作，我國(guó)電影管理體制也開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)20余年的調(diào)整轉(zhuǎn)型。

20世紀(jì)80年代中期，城市經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)了我國(guó)電影業(yè)的商業(yè)化轉(zhuǎn)型。1986年，為進(jìn)行“影視”一體化管理，電影事業(yè)管理局從文化部被劃歸到廣播電視部，改稱(chēng)廣播電影電視部。但省級(jí)及以下的電影制片廠等機(jī)構(gòu)仍屬文化部門(mén)管理，“上下錯(cuò)位”的體制，使一段時(shí)間內(nèi)電影業(yè)的政策推行與實(shí)施出現(xiàn)困難。

此時(shí)我國(guó)電影的制片、發(fā)行、放映還是沿用“文革”前的行政指令性計(jì)劃管理體制。電影發(fā)行放映的管理職能，理論上說(shuō)是屬于廣電部及廣電部電影事業(yè)管理局，實(shí)際上則是由中影公司在主導(dǎo)［4］4。窮則思變，處于低谷的中國(guó)電影業(yè)選擇打破封閉壟斷的鏈條，南方談話(huà)和中共十四大的召開(kāi)，暗示其條件的成熟。1993年，廣電部下發(fā)3號(hào)文件，明確取消中影公司對(duì)國(guó)產(chǎn)故事片“統(tǒng)銷(xiāo)統(tǒng)購(gòu)”的政策，改為由各制片單位直接與地方發(fā)行單位溝通，使電影企業(yè)由原來(lái)的“全民所有制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮煞葜啤?，由原?lái)的“事業(yè)型、福利型”單位轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)業(yè)型、經(jīng)營(yíng)型”單位［5］。一年后，《關(guān)于進(jìn)一步深化電影行業(yè)機(jī)制改革的通知》作為3號(hào)文件的延續(xù)，規(guī)定電影制片廠生產(chǎn)及中影公司進(jìn)口的影片一經(jīng)國(guó)家電影審查機(jī)構(gòu)審查通過(guò)并頒發(fā)準(zhǔn)映證，影片（著作權(quán)）發(fā)行權(quán)擁有單位即有權(quán)向北京等 21 個(gè)省市各級(jí)電影發(fā)行、放映單位發(fā)行［6］。此舉承認(rèn)了企業(yè)的自主權(quán)，減少了電影流通在管理上可能遇到的阻力。

1996年1月，中央出臺(tái)正式?jīng)Q定，將原分屬宣傳、文化等部門(mén)管理的各地方電影制片廠統(tǒng)一劃歸廣電部管理，實(shí)現(xiàn)地方聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)管理與交流。1998年廣播電影電視部被撤銷(xiāo)，改設(shè)廣播電影電視總局，為國(guó)務(wù)院直屬單位，開(kāi)始了國(guó)家新聞出版廣電總局作為監(jiān)管電影生產(chǎn)制作中心機(jī)構(gòu)的歷史。

（三）發(fā)展完善期（2001年至今）

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)社會(huì)飛速發(fā)展，電影市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放，市場(chǎng)主體得到重塑。2001年，《電影管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第342號(hào)）允許具備一定資質(zhì)的國(guó)營(yíng)電影制片單位以外人員和機(jī)構(gòu)從事電影攝制業(yè)務(wù)，這意味著民營(yíng)資本、海外資金無(wú)須再向制片廠購(gòu)買(mǎi)廠標(biāo)，“貼牌生產(chǎn)”的時(shí)代已成為歷史。國(guó)有電影企業(yè)也加快改制步伐，組建電影集團(tuán)，探索企業(yè)集約化道路。其形成的規(guī)模化現(xiàn)代生產(chǎn)主體，預(yù)示著產(chǎn)業(yè)改革向縱深發(fā)展。

與此同時(shí)，技術(shù)形態(tài)的變遷深刻改變了全球影視產(chǎn)業(yè)的格局，使羽翼未豐的我國(guó)影視產(chǎn)業(yè)不斷被整合和換血。在一系列宏觀規(guī)劃與鼓勵(lì)技術(shù)應(yīng)用、對(duì)外交流的具體政策①2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》，明確了外資在中國(guó)文化領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)范圍。因此，此處的對(duì)外開(kāi)放更多是指港澳臺(tái)電影資本的跨地流動(dòng)。代表性協(xié)議有2003年《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA），以及2010年《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》（ECFA）。支持下，我國(guó)電影業(yè)重重突圍，迎來(lái)高速發(fā)展。從2002—2012年，我國(guó)內(nèi)地電影年票房增加18.5倍，平均年增長(zhǎng)率達(dá)33.90%，成為世界電影第二大市場(chǎng)［7］306。

2013年，為響應(yīng)政府大部門(mén)制改革，國(guó)家新聞出版總署、國(guó)家廣播電影電視總局整合組建國(guó)家新聞出版廣電總局，加掛國(guó)家版權(quán)局牌子［8］。除了機(jī)構(gòu)改革，討論多年的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》也于2017年3月開(kāi)始施行，為中國(guó)電影的繁榮發(fā)展提供了法律依據(jù)和保障。2018年，在黨政聯(lián)動(dòng)的改革思路下，國(guó)家新聞出版廣電總局的電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部，電影業(yè)在變局中邁向新階段。

二 電影管理體制改革的階段性與延續(xù)性

循著電影管理機(jī)構(gòu)變遷的軌跡，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)電影管理與時(shí)代之間的映射關(guān)系，即使它們之間存在錯(cuò)位與斷裂?？傮w而言，電影管理體制依照一定的路徑發(fā)展，并在每個(gè)階段呈現(xiàn)出鮮明的特點(diǎn)。

首先，在組織形式上，電影管理體制經(jīng)歷了從孤立單一到有機(jī)立體的發(fā)展。探索期的電影管理體制圍繞統(tǒng)一話(huà)語(yǔ)秩序的建立展開(kāi)，電影作為宣傳教育的工具，服務(wù)于國(guó)家理念與意識(shí)形態(tài)，呈現(xiàn)出國(guó)家電影工業(yè)的特點(diǎn)。“制度與思潮操控著中國(guó)電影，不但規(guī)范著它的題材、主題、風(fēng)格和審美，而且決定著它的興衰成敗?！保?］ i

改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)主體觀念的逐漸深入，管理體制也加快從孤立單一向立體有機(jī)轉(zhuǎn)型。例如，1986年電影局從文化部劃歸到廣播電視部，開(kāi)啟了視聽(tīng)內(nèi)容一體化的管理。此舉不僅順應(yīng)了政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革的趨勢(shì)，打破了行政壁壘并減少了因管理不協(xié)調(diào)帶來(lái)的不良競(jìng)爭(zhēng)，還反映出媒介管理理念的更新，以及對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)際大型傳媒公司并購(gòu)重組實(shí)踐所提供的發(fā)展管理模式的借鑒。2002年電影《英雄》開(kāi)啟了我國(guó)電影商業(yè)化紀(jì)元，但“準(zhǔn)市場(chǎng)化”狀態(tài)下的電影業(yè)與廣電、出版等傳統(tǒng)傳媒行業(yè)并未較好協(xié)同發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)在中國(guó)的鋪開(kāi)，使電影業(yè)找到了新搭檔，擁有資本、技術(shù)數(shù)據(jù)、渠道的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與擁有內(nèi)容、受眾的電影業(yè)進(jìn)行了深度融合。在新媒介環(huán)境下，電影管理機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)之間保持緊密聯(lián)系，通過(guò)不斷調(diào)整、優(yōu)化自身組織形式與運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)管理能力，進(jìn)而更好地指導(dǎo)電影業(yè)的發(fā)展。

其次，從職能劃分來(lái)看，電影管理體制從管辦并行過(guò)渡到管辦分離。1978年以前，電影管理機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上承擔(dān)雙重職能——既是審查管理行政機(jī)關(guān)，又總負(fù)責(zé)各大電影制片廠的相關(guān)業(yè)務(wù)。該體制在我國(guó)積貧積弱的年代，給予電影業(yè)相對(duì)穩(wěn)定的生產(chǎn)條件，也在一定程度上使文化資源“均衡”分配，例如依靠該體制，電影管理機(jī)構(gòu)逐步建立全國(guó)性電影制作、發(fā)行、放映網(wǎng)絡(luò)，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，幫助當(dāng)?shù)匚幕ㄔO(shè)的同時(shí)，構(gòu)建起社會(huì)整體認(rèn)同。但是事無(wú)巨細(xì)的管理方式、政企不分的體制，讓生產(chǎn)主體缺少自主權(quán)與活力，一段時(shí)間后便暴露出弊端?！吧犸埶聲?huì)議”的召開(kāi)，使我國(guó)電影管理機(jī)構(gòu)開(kāi)始思考走一條不再?gòu)?fù)制他國(guó)體制的獨(dú)立道路，并有意簡(jiǎn)政放權(quán)，其中有關(guān)中央與地方彈性關(guān)系的構(gòu)想成為日后電影管理機(jī)構(gòu)改革的雛形。

調(diào)整轉(zhuǎn)型期的電影管理體構(gòu)聚焦建立自主、流動(dòng)的全國(guó)性電影市場(chǎng)，切割經(jīng)營(yíng)這一職能。各制片廠開(kāi)始思考如何脫離“計(jì)劃母親”懷抱，自己跑起來(lái)，不依靠國(guó)家統(tǒng)一采購(gòu)、分配。1993年，中影公司取消對(duì)國(guó)產(chǎn)故事片的“統(tǒng)銷(xiāo)統(tǒng)購(gòu)”，我國(guó)第一個(gè)民間交易市場(chǎng)在江蘇形成［10］56?？此朴衅鹕木植渴袌?chǎng)改革，實(shí)際并未撼動(dòng)舊體制，發(fā)行體制渠道建立上的時(shí)差，使上級(jí)公司失去對(duì)下級(jí)公司的控制，原組織系統(tǒng)大受影響，行政化管理的慣性所導(dǎo)致的人浮于事?tīng)顟B(tài)更是雪上加霜，內(nèi)外夾擊下，制片廠進(jìn)一步衰落。20世紀(jì)90年代的制片廠多以合資或?qū)ν庖Y拍片求得發(fā)展效益，出現(xiàn)了類(lèi)似北京紫禁城影業(yè)公司這樣由國(guó)家出資建立的民營(yíng)公司，權(quán)力與資本的“合謀”既從側(cè)面反映出我國(guó)電影業(yè)向市場(chǎng)化過(guò)渡的進(jìn)程，也在某種程度上展現(xiàn)出在政治與消費(fèi)主義雙重影響下當(dāng)時(shí)的影視生產(chǎn)狀態(tài)。

進(jìn)入發(fā)展完善新時(shí)期，企業(yè)及資金準(zhǔn)入門(mén)檻的降低，培育了更多市場(chǎng)主體，大大激活了電影產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)潛能。若將國(guó)家電影局的成立看作對(duì)新業(yè)態(tài)的回應(yīng)，其重要的不僅是歸屬問(wèn)題的變化，更在于機(jī)構(gòu)職能重心所發(fā)生的改變：第一，更注重對(duì)電影生產(chǎn)的指導(dǎo)與監(jiān)管；第二，協(xié)調(diào)服務(wù)國(guó)內(nèi)電影產(chǎn)業(yè)生態(tài)的打造；第三，推動(dòng)建立有效的國(guó)家文化傳播機(jī)制，幫助電影走出去，與世界影壇發(fā)生更多聯(lián)結(jié)，以此構(gòu)建國(guó)家軟實(shí)力，傳播“中國(guó)聲音”，讓中國(guó)從“電影大國(guó)”邁向“電影強(qiáng)國(guó)”。

最后，在管理手段上，我國(guó)電影管理不斷朝著法治化、規(guī)范化方向發(fā)展。探索期的電影管理機(jī)構(gòu)以行政指令的方式設(shè)定生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)，直接對(duì)全國(guó)電影業(yè)進(jìn)行干預(yù)，其管理存在較強(qiáng)的主觀性與不確定性，“十七年”時(shí)期電影業(yè)發(fā)展的幾起幾落便深刻反映了這一點(diǎn)。因此，電影管理體制改革從打造開(kāi)放的自由市場(chǎng)入手，使管理手段從行政計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控，尊重市場(chǎng)規(guī)律，注重管理法規(guī)與程序的執(zhí)行。

21世紀(jì)以來(lái)，全球化背景下，本土電影正面對(duì)陣進(jìn)口影片，促使電影管理在審查、版權(quán)保護(hù)等方面實(shí)現(xiàn)法治化發(fā)展。醞釀多年的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》正式出臺(tái)，也標(biāo)志著電影管理真正進(jìn)入法治時(shí)代，在其保駕護(hù)航下，我國(guó)影視產(chǎn)業(yè)開(kāi)始新一輪發(fā)展，一系列票房與口碑雙豐收的現(xiàn)象級(jí)國(guó)產(chǎn)影片出現(xiàn)。

三 電影管理體制改革的動(dòng)力

（一）以解放發(fā)展文化生產(chǎn)力為主線

電影業(yè)作為文化生產(chǎn)力的重要形態(tài)，通過(guò)生產(chǎn)大眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的文化產(chǎn)品，滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的精神需求，為社會(huì)主義建設(shè)鋪下意識(shí)形態(tài)基石。另一方面，影視作品作為國(guó)家軟實(shí)力的重要構(gòu)成部分，擁有文化吸引力，也具有極高的全球商業(yè)價(jià)值。

我國(guó)電影管理體制的建立與演變，與生產(chǎn)力變革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展密不可分。探索時(shí)期的電影管理體制遵循著生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“感性分離”，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，孤立的“事業(yè)型”電影業(yè)的文化生產(chǎn)力被大大壓抑。

調(diào)整改革時(shí)期，電影管理機(jī)構(gòu)通過(guò)重新審視機(jī)構(gòu)定位，簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)電影業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展。流通、交換、消費(fèi)等基本環(huán)節(jié)的恢復(fù)，政策上允許多元主體的進(jìn)入，視聽(tīng)內(nèi)容一體化管理等嘗試，大大解放了文化生產(chǎn)力。在市場(chǎng)反饋機(jī)制的作用下，電影的生產(chǎn)與管理之間形成一種有機(jī)互動(dòng)的關(guān)系。管理機(jī)構(gòu)的在場(chǎng)，一定程度上緩解了過(guò)度壟斷行為的發(fā)生，讓文化產(chǎn)業(yè)得到了健康發(fā)展。

（二） 圍繞深層次矛盾，協(xié)調(diào)屬性

我國(guó)電影管理體制在發(fā)展過(guò)程中，面臨各種各樣具體的問(wèn)題，往下深究，這些問(wèn)題呈現(xiàn)出埋藏在藝術(shù)品屬性之下的意識(shí)形態(tài)載體與商品逐利性之間二律背反的特征。電影管理體制的改革正是圍繞這一深層次矛盾，處理不同邏輯場(chǎng)域結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，試圖在市場(chǎng)機(jī)制和行政管理之間尋找平衡。外部行為上，管理機(jī)構(gòu)減少直接干預(yù)，讓市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，生產(chǎn)主體依照法規(guī)自主對(duì)電影生產(chǎn)進(jìn)行預(yù)判，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)作、行業(yè)自律、政府監(jiān)管的多方有機(jī)發(fā)展。

在特殊的歷史背景下，我國(guó)電影管理曾出現(xiàn)只重意識(shí)形態(tài)而忽視其產(chǎn)業(yè)屬性的傾向。觀念的偏頗使電影生產(chǎn)一度陷入被動(dòng)甚至停滯的局面。文藝的政治性與商業(yè)性關(guān)系陷入了非此即彼、二元對(duì)立的漩渦。進(jìn)入新時(shí)期，尋求轉(zhuǎn)變、擺脫教條主義的愿望在電影行業(yè)與行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部日益強(qiáng)烈。藝術(shù)在傳播上具有相對(duì)獨(dú)立性，即傳播者與接受者之間并非具有絕對(duì)的正相關(guān)性，即使一部作品具有極強(qiáng)的社會(huì)政治意義和能量，但若缺乏“美”的表達(dá)，在廣泛自由的選擇中，實(shí)則并不具競(jìng)爭(zhēng)力。

因此對(duì)電影藝術(shù)本性的重新認(rèn)識(shí)，成為調(diào)和社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益與產(chǎn)業(yè)效益的新思路。對(duì)主旋律電影的類(lèi)型化書(shū)寫(xiě)，以及對(duì)新主流電影的探索與實(shí)踐也都成為政治性與商業(yè)性結(jié)合的典范。因此，管理機(jī)構(gòu)在引導(dǎo)過(guò)程中，應(yīng)辯證看待政治性與商業(yè)性的關(guān)系。而對(duì)電影管理深層次矛盾理解的不斷加深與對(duì)其的解決嘗試，成為管理體制改革的動(dòng)力。

（三）建立健全高效管理機(jī)制

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中認(rèn)為，組織制度的建立是為了減少人們交易中的不確定性，而信息的不完全以及處理信息的有限思維能力決定著交易成本［11］。其中與管理體制有關(guān)，可能影響其穩(wěn)定性與效率的主要原因有：盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的行政管理系統(tǒng)，模糊、不成體系的規(guī)章管理制度，管理機(jī)構(gòu)捕捉市場(chǎng)數(shù)據(jù)信息能力的欠缺。因此，我國(guó)管理體制改革通過(guò)理順政企、政資、政事、政市等關(guān)系，簡(jiǎn)化審批程序、規(guī)范審查標(biāo)準(zhǔn)，以厘清行政界限。

邊界意識(shí)的樹(shù)立是建立健全高效管理機(jī)制的重要前提，也是我國(guó)電影管理機(jī)構(gòu)職能現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的特征。在我國(guó)70多年電影管理體制的發(fā)展進(jìn)程中，電影管理職能先后歸屬中宣部、文化部、國(guó)務(wù)院直屬的廣播電視總局，在最近的一輪改革中，再次回歸中宣部。將電影產(chǎn)業(yè)獨(dú)立出來(lái)管理，顯現(xiàn)出國(guó)家在宏觀調(diào)控和文化策略層面，對(duì)電影在民生休閑娛樂(lè)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)意識(shí)形態(tài)中所扮演角色的重視；而不再與廣播電視新聞出版等傳統(tǒng)媒介進(jìn)行一體化管理，管理范疇再審視，反映了政府以引導(dǎo)為主、服務(wù)為先的職能轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。

電影作為精神文化產(chǎn)品，屬于公共產(chǎn)品的同時(shí)，具有非排他性、低復(fù)制成本等特點(diǎn)。與普通消費(fèi)品相比，文化產(chǎn)品在邊際效用規(guī)律上表現(xiàn)更為復(fù)雜。一般而言，具體消費(fèi)對(duì)象的邊際效用是遞減的，在即時(shí)滿(mǎn)足感上，電影也是如此，但是消費(fèi)者的藝術(shù)知識(shí)和技能會(huì)隨著消費(fèi)的增加而增加，其效用也會(huì)相應(yīng)增加［12］287。電影管理體制的專(zhuān)業(yè)化可以放大電影商品的正外部效應(yīng)，降低生產(chǎn)創(chuàng)作風(fēng)險(xiǎn)。

具體來(lái)說(shuō)，電影的專(zhuān)業(yè)化管理，去除了管理中重疊與職責(zé)真空的部分，提高了管理效率，而文化產(chǎn)業(yè)“第一法”——《中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《促進(jìn)法》）的實(shí)施也進(jìn)一步激勵(lì)了電影產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)效發(fā)展。在功能與效果層面，《促進(jìn)法》以法規(guī)的形式規(guī)范了電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和市場(chǎng)秩序，改善了電影管理體制中存在的不嚴(yán)謹(jǐn)現(xiàn)象，對(duì)多元分眾的電影市場(chǎng)起到重要的支持和保障作用。

（四）聚焦改善供求關(guān)系

供求關(guān)系一般被認(rèn)為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中商品與貨品的雙向運(yùn)動(dòng)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，雖不以系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)做考量，但電影產(chǎn)量依舊是電影管理中需要解決的重要問(wèn)題。在“十七年”期間，電影產(chǎn)量隨著大環(huán)境波動(dòng)，整體規(guī)模較小，因此影片出現(xiàn)極高的復(fù)映率。直到電影市場(chǎng)化改革進(jìn)入快車(chē)道，我國(guó)電影業(yè)在硬件設(shè)備與作品數(shù)量上才真正有了質(zhì)的飛躍。

在市場(chǎng)蛋糕越做越大的當(dāng)下，市場(chǎng)供求呈現(xiàn)出不平衡現(xiàn)象。少數(shù)頭部作品以極其不均衡比例占據(jù)全年票房市場(chǎng)份額，市場(chǎng)的盲目性導(dǎo)致單個(gè)類(lèi)型扎堆“過(guò)?！?，同質(zhì)化的內(nèi)容制作，無(wú)法滿(mǎn)足消費(fèi)者多元、中高層次的需求以及一些號(hào)稱(chēng)大制作、卻無(wú)口碑的影片的無(wú)效供給。電影管理對(duì)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”愈加重視，開(kāi)始思考不斷刷新的喜人數(shù)據(jù)與良性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、高質(zhì)量的文藝作品之間的距離如何跨越，如何在消費(fèi)需求釋放后，對(duì)新的審美消費(fèi)習(xí)慣進(jìn)行精準(zhǔn)認(rèn)識(shí)，并化解過(guò)剩產(chǎn)能，提升有效供給能力①供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)是化解過(guò)剩產(chǎn)能，提升有效供給能力，這都是相對(duì)于需求端而言的。詳見(jiàn)胡鞍鋼等2016年發(fā)表在清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）第2期上的《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——適應(yīng)和引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)》。。

電影管理機(jī)構(gòu)通過(guò)完善法律法規(guī)，頒布經(jīng)濟(jì)政策來(lái)引導(dǎo)調(diào)節(jié)、優(yōu)化市場(chǎng)投資環(huán)境，鼓勵(lì)更多有資質(zhì)的主體參與生產(chǎn)，以保證持續(xù)不斷的有效供給，并強(qiáng)調(diào)從受眾細(xì)分下的多元視角來(lái)改善供給質(zhì)量。

（五）著力公平發(fā)展，與技術(shù)和諧互動(dòng)

維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化資源配置的追求始終是促進(jìn)我國(guó)電影管理體制改革的動(dòng)力之一，其源于“以人民為中心”的根本立場(chǎng)。電影管理機(jī)構(gòu)通過(guò)政策調(diào)節(jié)，助力電影市場(chǎng)從內(nèi)容制作到市場(chǎng)流通更為全面健康地發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字、有線電視等新媒體的出現(xiàn)，讓電影業(yè)這樣一個(gè)與技術(shù)息息相關(guān)的文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了極大的改變與發(fā)展，而電影管理機(jī)構(gòu)也善用新技術(shù)，不斷作出新的規(guī)劃與調(diào)整，更好地進(jìn)行職能運(yùn)行。網(wǎng)絡(luò)信息公開(kāi)平臺(tái)的搭建，使政務(wù)運(yùn)行更加公開(kāi)透明；全國(guó)電影數(shù)據(jù)信息高效采集、處理、使用，為宏觀調(diào)控提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)；數(shù)字節(jié)目的儲(chǔ)存與應(yīng)用，便于城市和農(nóng)村市場(chǎng)之間影片的傳輸，有利于提升公共文化服務(wù)水平，緩解文化區(qū)域發(fā)展不均衡等問(wèn)題。

而管理體制與技術(shù)發(fā)展的關(guān)系也涉及如何應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)因科技發(fā)展所產(chǎn)生的新問(wèn)題。技術(shù)變革不僅僅是打破原有的發(fā)展框架，提高生產(chǎn)力，更涉及權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、市場(chǎng)規(guī)則等多方面的重構(gòu)。2014年以來(lái)，“電影+互聯(lián)網(wǎng)”逐漸成為常態(tài)，這也開(kāi)啟了電影上下游從宣發(fā)、生產(chǎn)制作到傳播放映的新一輪革新。電影管理機(jī)構(gòu)在清晰的管理界線中，協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系，穩(wěn)步促進(jìn)電影文化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

四 結(jié)語(yǔ)

理解我國(guó)電影管理體制的嬗變，主要可從兩條脈絡(luò)入手。第一，權(quán)力組織架構(gòu)與效率兩者的關(guān)系。需要通過(guò)不斷整合重組，減少信息傳達(dá)、生產(chǎn)上的阻力，以達(dá)到市場(chǎng)運(yùn)作、行業(yè)自律、政府監(jiān)管“三位一體”的理想局面。第二，電影本質(zhì)屬性和功能需要加強(qiáng)認(rèn)知，對(duì)電影藝術(shù)、商業(yè)、政治屬性需要全面認(rèn)識(shí)與平衡。

我國(guó)電影管理體制遵循漸進(jìn)式改革的路徑，實(shí)現(xiàn)了從單一到全面多層次的發(fā)展，其中伴隨著斷裂與質(zhì)變。在媒介融合、萬(wàn)物互聯(lián)的大背景下，電影管理體制需不斷自我更新、深化改革，在科學(xué)法治的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)前瞻性，在發(fā)展中解決問(wèn)題，助推中國(guó)電影走向新高度。