長株潭都市圈協(xié)同立法的實(shí)踐路徑思考

朱正余，宋智敏

一、協(xié)同立法概述

黨的十九大報告明確提出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。我國由此進(jìn)入?yún)^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的新階段。實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，是增強(qiáng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要途徑，對推動區(qū)域更高質(zhì)量一體化發(fā)展具有重大且現(xiàn)實(shí)的意義。習(xí)近平總書記在扎實(shí)推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào)指出，長三角要以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協(xié)同，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展[1]。我國實(shí)施區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，其目的是要打破行政區(qū)劃的限制，有效整合區(qū)域內(nèi)的各種資源，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各要素的合理流動，使區(qū)域內(nèi)各地在區(qū)域發(fā)展上形成合力，促推區(qū)域發(fā)展成為國家高質(zhì)量發(fā)展的示范并發(fā)揮其帶動效應(yīng)。要推動區(qū)域一體化發(fā)展，就必須注重頂層設(shè)計(jì)，建立一體化發(fā)展的體制機(jī)制，用法治思維和法律方法解決一體化發(fā)展過程中存在的相關(guān)問題。區(qū)域協(xié)同立法是解決區(qū)域內(nèi)共同事務(wù)的有效手段，它能為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度性保障，有助于在不改變行政隸屬關(guān)系的情況下，打破現(xiàn)有行政邊界對一體化治理產(chǎn)生的束縛[2]。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)浩大的工程，近些年來，一些地區(qū)在區(qū)域協(xié)同立法方面開展了積極且富有成效的實(shí)踐，通過加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃和具體立法項(xiàng)目協(xié)作，探索出了適合區(qū)域發(fā)展的協(xié)同立法新模式。這種區(qū)域協(xié)同立法的方式既推動了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也為其他地區(qū)的區(qū)域協(xié)同立法提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與模式。

一般認(rèn)為，區(qū)域協(xié)同立法是指兩個及以上立法主體按照立法權(quán)限和立法程序，根據(jù)達(dá)成的立法協(xié)議，對跨行政區(qū)域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關(guān)系等法律調(diào)整對象分別立法，相互對接或承認(rèn)法律調(diào)整對象法律效力的立法行為[3]。區(qū)域協(xié)同立法是我國立法領(lǐng)域出現(xiàn)的新興事物，是順應(yīng)新時代下區(qū)域社會治理的需要而提出的一種法治對策。從我國部分區(qū)域?qū)嵤┑膮^(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐來看，區(qū)域協(xié)同立法具有以下特點(diǎn)：首先，區(qū)域協(xié)同立法在本質(zhì)上仍屬于地方立法。目前，我國立法體制分為中央立法和地方立法兩個立法等級，并不存在中央立法和地方立法外的“第三種立法權(quán)”。區(qū)域協(xié)同立法的興起，是新時代發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。其實(shí)質(zhì)是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的要求下，打破因行政區(qū)劃的封閉帶來的地方立法傳統(tǒng)體制，以立法的形式解決區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)，以彌補(bǔ)中央立法和地方立法的供應(yīng)不足。其次，區(qū)域協(xié)同立法的立法內(nèi)容是特定區(qū)域內(nèi)的立法主體就區(qū)域性的公共事務(wù)，在平等協(xié)商、互利共贏的基礎(chǔ)上制定的區(qū)域性規(guī)則。這些區(qū)域性規(guī)則旨在協(xié)調(diào)地方法制的差異，以相對統(tǒng)一的法制規(guī)則，破解區(qū)域發(fā)展中的共同事務(wù)難題，滿足區(qū)域一體化發(fā)展的共性需求。目前從我國部分區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐來看，區(qū)域協(xié)同的內(nèi)容大多集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會治理等方面。最后，區(qū)域協(xié)同立法的適用范圍是區(qū)域內(nèi)的各地。區(qū)域協(xié)同立法的主旨在于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各地共同發(fā)展，是區(qū)域一體化發(fā)展的法治保障。區(qū)域協(xié)同立法是區(qū)域內(nèi)各地協(xié)商的結(jié)果，所產(chǎn)生的立法成果由區(qū)域內(nèi)的各地共同遵守和執(zhí)行。

二、現(xiàn)階段我國區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐模式

自2006年“十一五”規(guī)劃綱要提出促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以來，區(qū)域一體化發(fā)展這一概念就走進(jìn)國人的視野。隨后，國家出臺相關(guān)文件，把京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、長三角一體化和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提升為國家戰(zhàn)略，我國由此形成跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局?！翱鐓^(qū)域”協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展最明顯的特征，它要求各區(qū)域要打破原有的區(qū)域行政壁壘，構(gòu)建新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)發(fā)揮先行先試的優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為活躍，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作比較緊密，在區(qū)域協(xié)同立法方面也發(fā)揮了“敢為天下先”的精神，走在全國前列。2014 年，長三角三省一市開始就大氣污染防治進(jìn)行協(xié)同立法；2020 年，京津冀三地協(xié)同制定了《機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例》。這些法律文件的制定，極大地提高了長三角、京津冀地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體效率，為全國不同區(qū)域協(xié)同立法提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與方法。

(一)弱協(xié)同立法模式——以首都為中心的京津冀協(xié)同立法

弱協(xié)同立法模式，是指在區(qū)域協(xié)同立法的過程中，以某一地為中心就區(qū)域性公共事務(wù)協(xié)同立法，并分別在各自的立法中體現(xiàn)協(xié)商內(nèi)容的一致。京津冀三地采用這種弱協(xié)同的立法模式，是由三地相互之間的關(guān)系以及地位決定的。2015年制定的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)明確規(guī)定了三地的功能定位，北京作為我國的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心地位突顯。《綱要》還指出，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心是有序疏解北京非首都功能，天津和河北承接北京的非首都功能轉(zhuǎn)移。因此，在京津冀協(xié)同立法的規(guī)劃和實(shí)踐中，三地必須站在疏解北京非首都功能這一高度，有序地推動其在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤﹨f(xié)同立法。

從京津冀地區(qū)協(xié)同立法來看，弱協(xié)同立法模式有以下特點(diǎn)：首先，該模式以相關(guān)協(xié)同立法規(guī)范性文件為指導(dǎo)。從2014年起，京津冀三地的人大先后制定并出臺了許多協(xié)同立法規(guī)范性文件，如《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同實(shí)施細(xì)則》等，三地以這些規(guī)范性文件為指導(dǎo)，構(gòu)建高效的立法協(xié)同機(jī)制。其次，該模式以某一地區(qū)為中心，協(xié)同立法圍繞某一中心任務(wù)展開。如京津冀地區(qū)的協(xié)同立法，主要是從疏解北京非首都功能的首要原則和第一目標(biāo)出發(fā)，主要是為這一功能服務(wù)的。北京要把非首都功能疏解出去，而天津、河北則主要是承接北京的非首都功能，在這種“一疏一接”關(guān)系轉(zhuǎn)換下，來推動京津冀三地高質(zhì)量發(fā)展。因此，有學(xué)者說：“京津冀協(xié)同立法與其說以北京為中心，不如說以首都為中心?！盵3]最后，協(xié)同立法各方起草各自條例時相互協(xié)調(diào)。在弱協(xié)同立法模式中，所立法規(guī)的立法結(jié)構(gòu)、關(guān)鍵條款和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容等方面是各地協(xié)議的結(jié)果，各地在法規(guī)的架構(gòu)以及內(nèi)容等方面基本協(xié)同，在某些條款的設(shè)置上具有高度的一致性。

在弱協(xié)同立法模式下，區(qū)域內(nèi)的各地雖然是分別立法，但卻產(chǎn)生了共同立法的效果，達(dá)到了用法律手段解決區(qū)域一體化發(fā)展過程中共性事務(wù)的目的，為區(qū)域間一體化發(fā)展提供了法治保障。

(二)強(qiáng)協(xié)同立法模式——長三角區(qū)域一體化協(xié)同立法

長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)、區(qū)域合作最為緊密的地區(qū)，區(qū)域內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)都較為發(fā)達(dá)，區(qū)域一體化程度較高。長三角之間的經(jīng)濟(jì)合作始于20 世紀(jì) 90 年代，到目前為止，區(qū)域間的合作協(xié)議或合作宣言類文件已有近百項(xiàng)，內(nèi)容幾乎涵蓋所有行政領(lǐng)域，如教育、科技創(chuàng)新、質(zhì)檢、文化、知識產(chǎn)權(quán)和社會保障等。一直以來，長三角區(qū)域一體化都是靠行政指令維系，區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域性組織、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政是長三角經(jīng)濟(jì)一體化治理的重要形式。但由于行政壁壘和地方保護(hù)，區(qū)域內(nèi)不同行政主體間的協(xié)同由最初的積極協(xié)同慢慢向消極妥協(xié)演變。為了突破行政區(qū)域的限制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化最大化發(fā)展，長三角地區(qū)就很有必要通過區(qū)域協(xié)同立法來對傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展行政處理方式的法治化予以補(bǔ)充和完善。2014年是蘇浙皖滬區(qū)域協(xié)同立法的元年，三省一市相繼通過了《大氣污染防治條例》，長三角區(qū)域內(nèi)協(xié)同立法實(shí)現(xiàn)了零的突破。從長三角三省一市通過的《大氣污染防治條例》立法活動來看，長三角區(qū)域協(xié)同立法采用一種異于京津冀區(qū)域協(xié)同立法的模式，即強(qiáng)協(xié)同立法模式。

長三角三省一市采取的這種強(qiáng)協(xié)同立法模式，既保證了各地區(qū)發(fā)展的均衡性，也充分激發(fā)了區(qū)域內(nèi)各地在協(xié)同立法上的內(nèi)生動力，區(qū)域內(nèi)各地關(guān)系也因?yàn)閰f(xié)同立法合作變得更加緊密，區(qū)域一體化程度更高。從長三角三省一市已通過的《大氣污染防治條例》來看，長三角三省一市采取的強(qiáng)協(xié)同立法模式有以下幾個特點(diǎn)：首先，在立法準(zhǔn)備階段，搭建一個信息共享平臺，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)各地的立法信息和規(guī)劃完善信息共享機(jī)制。依托該機(jī)制，在區(qū)域內(nèi)搭建一個區(qū)域協(xié)同立法的主要工作平臺，各地就協(xié)同立法過程中不同區(qū)域間的法規(guī)沖突等問題在平臺上進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，各地也可隨時將立法規(guī)劃及年度立法計(jì)劃等在平臺上向社會公開，也可就具體立法工作展開分享與交流。其次，長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略要求，長三角的一體化發(fā)展是全方位、寬幅度的，各地都要在區(qū)域一體化中得到全面發(fā)展。因此，長三角一體化立法要大體上體現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同的意思表示，顯示區(qū)域間立法主體之間的一種共同意志，通過立法的協(xié)同性來強(qiáng)化一體化發(fā)展的動力機(jī)制。最后，區(qū)域內(nèi)各地在統(tǒng)一的立法目的和精神的指引下，相關(guān)立法主體采取協(xié)調(diào)互補(bǔ)的立法協(xié)作模式，在協(xié)商的基礎(chǔ)上共同確定一個示范性條款文本。雖然，各地所規(guī)定的具體立法事項(xiàng)、規(guī)范對象、調(diào)整手段等可以不一致，但大致體現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)各地的立法意圖，達(dá)到了協(xié)同立法的主要目的。

長三角三省一市的區(qū)域協(xié)同立法，可以說是長三角地區(qū)在推動長三角區(qū)域一體化的路徑中，運(yùn)用法治思維與方式解決協(xié)同發(fā)展過程中相關(guān)問題的生動實(shí)踐。長三角三省一市建立的立法規(guī)劃計(jì)劃、信息共享、新聞宣傳的協(xié)同等協(xié)同立法基本制度框架，開創(chuàng)了我國不同法域協(xié)同立法的先例，為法治經(jīng)濟(jì)在這一區(qū)域生成、發(fā)展和成熟提供了豐沃的土壤。

(三)強(qiáng)弱互補(bǔ)的協(xié)同立法模式——多中心、準(zhǔn)一體化的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法

2019年3月18日，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，規(guī)劃綱要提出了粵港澳大灣區(qū)要在“一國兩制”背景下構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，目的在于打造體現(xiàn)國際標(biāo)準(zhǔn)的世界一流灣區(qū)。因此，隨著 “一國兩制”邁進(jìn)新時代，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)不再是經(jīng)濟(jì)層面的事情，而是一個涵蓋多方面的長期協(xié)作的系統(tǒng)工程，這一系統(tǒng)工程需要通過相應(yīng)的立法體制建設(shè)來完成。與京津冀、長三角區(qū)域一體化發(fā)展不同，粵港澳大灣區(qū)自身的特點(diǎn)決定了其協(xié)同立法有別于上述地區(qū)。首先，在粵港澳大灣區(qū)，不僅有“一國兩制”、大陸法系與普通法系并存，而且還有三個獨(dú)立關(guān)稅區(qū)，增加了規(guī)則協(xié)調(diào)和制度對接的難度。眾所周知，由于歷史的原因，香港和澳門擁有不同于內(nèi)地的法律制度和法律傳統(tǒng)，粵港澳之間的法律沖突便成了阻礙三地一體化發(fā)展的重要問題。其次，粵港澳大灣區(qū)擁有多元化的立法合作主體，如粵港澳三方、粵澳、粵港、港澳以及所屬大灣區(qū)下的城市之間，立法合作主體的多元決定了粵港澳大灣區(qū)多中心的立法協(xié)同格局。最后，粵港澳大灣區(qū)的功能定位決定了大灣區(qū)協(xié)同立法的模式。粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同立法，旨在通過協(xié)作立法突破大灣區(qū)發(fā)展過程中的制度壁壘，以法律的手段代替行政指令為大灣區(qū)不同城市的功能定位、產(chǎn)業(yè)分工和優(yōu)勢互補(bǔ)等提供政策引導(dǎo)。

綜上所述，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法所要呈現(xiàn)的是一種規(guī)則的銜接，即內(nèi)地規(guī)則與港澳規(guī)則的有效銜接，這種準(zhǔn)一體化性質(zhì)的協(xié)同立法，可循序漸進(jìn)地解決從具體性的大灣區(qū)共同事務(wù)到一般性的大灣區(qū)共同事務(wù)，為大灣區(qū)的發(fā)展掃清制度上的障礙。

三、長株潭都市圈協(xié)同立法的意義及路徑選擇

2022年2月24日，國家發(fā)展和改革委員會公布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于同意長株潭都市圈發(fā)展規(guī)劃的復(fù)函》(以下簡稱《復(fù)函》)，原則同意《長株潭都市圈發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)?！稄?fù)函》明確指出，長沙市、株洲市、湘潭市作為長株潭都市圈建設(shè)的責(zé)任主體，要協(xié)同推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施，深入推進(jìn)長株潭同城化發(fā)展，提升長株潭都市圈對長江中游城市群的支撐能力，更好助推長江經(jīng)濟(jì)帶和中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展[4]。《規(guī)劃》是繼《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》《福州都市圈發(fā)展規(guī)劃》《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》后，獲得國家批準(zhǔn)的第四個都市圈發(fā)展規(guī)劃。長株潭都市圈的獲批，標(biāo)志著長株潭一體化發(fā)展站在了新的歷史起點(diǎn)，迎來了最佳機(jī)遇期、黃金發(fā)展期。

(一)長株潭都市圈協(xié)同立法的意義

1.長株潭都市圈協(xié)同立法是推動長株潭一體化發(fā)展的根本保障

追溯既往，長株潭區(qū)域一體化發(fā)展的動議起始于 20 世紀(jì)80 年代。2007年，長株潭城市群獲批國家“兩型社會”建設(shè)綜合試驗(yàn)區(qū)；2014年，獲批國家自主創(chuàng)新示范區(qū)；2022年，獲批國家級都市圈，其間歷經(jīng)40余載?？梢哉f，長株潭一體化走過了一段艱難而曲折的道路。在長株潭一體化發(fā)展過程中，三市也簽訂了許多行政性文件，為一體化發(fā)展走深走實(shí)提供了指導(dǎo)。但我們必須深刻認(rèn)識到，在重大改革于法有據(jù)的新時代，長株潭三市再依靠行政指令難以支撐起三市高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，也無法實(shí)現(xiàn)三市管理體制機(jī)制的重大創(chuàng)新和區(qū)域治理模式的重大突破。三地要站在國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，從總體要求、功能定位、統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展出發(fā)，在區(qū)域一體化重大體制機(jī)制創(chuàng)新等方面描繪長株潭三地協(xié)同發(fā)展的美好藍(lán)圖。

“法律是利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器，是協(xié)調(diào)區(qū)際利益關(guān)系的最佳途徑?！盵5]我國區(qū)域一體化發(fā)展至今，如何平衡好各地的利益成為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。法是利益分配調(diào)節(jié)和平衡的依據(jù)和準(zhǔn)則，也是維護(hù)利益的工具。長株潭區(qū)域一體化發(fā)展要取得連續(xù)性、穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的預(yù)期成效，三地就必須以區(qū)域協(xié)同立法的方式筑牢區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，充分發(fā)揮法治在三地協(xié)同發(fā)展中的引領(lǐng)和推動作用，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)提供有力的法治保障。長株潭三地開展的協(xié)同立法，核心要義在于打破原行政區(qū)劃的界限，三地間形成系統(tǒng)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制和長效保障機(jī)制，以立法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源配置，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和一體化。

2.長株潭都市圈協(xié)同立法能促進(jìn)區(qū)域資源的有效利用

區(qū)域合作就整體而言，能實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用。然而就某一個地區(qū)而言，區(qū)域一體化往往意味著有可能需要付出更多成本，資源分配的天平可能發(fā)生傾斜。此時如果沒有切實(shí)可行的獎勵或補(bǔ)償機(jī)制予以保障，區(qū)域合作的動力將受到損害，在資源分配中付出較多的地區(qū)就難以繼續(xù)執(zhí)行區(qū)域協(xié)同規(guī)劃，區(qū)域一體化發(fā)展的目標(biāo)也就無法真正實(shí)現(xiàn)。為有效祛除這一沉疴，區(qū)域間可通過區(qū)域協(xié)同立法，用立法手段對資源“受損方”進(jìn)行補(bǔ)償。例如，長株潭地區(qū)面臨的生態(tài)環(huán)境治理問題，是我國區(qū)域發(fā)展普遍面臨的問題，單靠長株潭中的某一個地區(qū)是難以有效解決的。長株潭地區(qū)若建立了區(qū)域協(xié)同立法的機(jī)制，就可以通過區(qū)域協(xié)同立法，要求經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)對生態(tài)受損地區(qū)予以補(bǔ)償，達(dá)成區(qū)域間生態(tài)環(huán)境治理的共識，確保區(qū)域內(nèi)成員共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的成果。

3.長株潭都市圈協(xié)同立法能突破區(qū)域發(fā)展制度壁壘

自2015年設(shè)區(qū)的市擁有立法權(quán)以來，我國地方立法開始進(jìn)入大發(fā)展、大繁榮時期。各地制定了許多地方性法規(guī)、政府規(guī)章，地方立法對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了很好的引領(lǐng)和推動作用。然而，長期以來，各自為政的地方立法，固然實(shí)現(xiàn)了因地制宜的功能，但各地由于政績考核和利益追逐等，難免會對本地區(qū)的法益產(chǎn)生地方保護(hù)主義傾向，導(dǎo)致各地之間的相互競爭有時大于相互合作，有可能落入不同地區(qū)制度內(nèi)耗、法治割據(jù)的陷阱，使得一些需要地區(qū)之間相互協(xié)作的問題不能得到有效解決。如長株潭都市圈的水污染問題，湘江從長株潭三地穿城而過，如何尋找有效手段解決湘江流域的水污染問題，共同保護(hù)好三地的母親河？這時就需要通過區(qū)域協(xié)同立法，探尋協(xié)同三地的利益交匯點(diǎn)和共同利益，最大程度地達(dá)成利益平衡和立法共識，以此規(guī)范協(xié)同三地的權(quán)利義務(wù)，明晰各自的履約方式，促進(jìn)資源利用最大化。因此，長株潭都市圈要在一體化的道路上越走越順暢，就必須通過協(xié)同立法解決三地之間的利益博弈問題，實(shí)現(xiàn)制度融合，最終有效祛除行政壁壘、市場分割、地方保護(hù)等阻礙區(qū)域發(fā)展的痼疾。

4.長株潭都市圈協(xié)同立法能優(yōu)化區(qū)域法治環(huán)境

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的事實(shí)告訴我們，區(qū)域一體化發(fā)展不僅需要自然資源環(huán)境、區(qū)位環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境等硬環(huán)境，而且更需要法治環(huán)境、人文環(huán)境等軟環(huán)境[6]。良好的法治環(huán)境，將為區(qū)域內(nèi)各主體創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境，有助于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的騰飛，也將有效提升各地政府的現(xiàn)代化治理水平和能力。優(yōu)化長株潭地區(qū)的法治環(huán)境，服務(wù)長株潭地區(qū)協(xié)同發(fā)展，必然要求消除長株潭地區(qū)間的立法沖突，協(xié)同搭建三地區(qū)域法治平臺，助推區(qū)域法治發(fā)展。

目前，長株潭地區(qū)協(xié)同發(fā)展所面臨的法律制度供給現(xiàn)狀，遠(yuǎn)不能滿足三地區(qū)域一體化發(fā)展的需求，在某些領(lǐng)域還存在較大差異甚至沖突。這些差異或沖突無法為跨區(qū)域的三地聯(lián)合行政執(zhí)法提供統(tǒng)一的法律依據(jù)，不利于三地的協(xié)同治理。因此，優(yōu)化長株潭地區(qū)的法治環(huán)境，迫切需要三地構(gòu)建協(xié)同立法機(jī)制，為三地間協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)I造相對統(tǒng)一和諧的區(qū)域法治環(huán)境。

(二)長株潭都市圈協(xié)同立法的路徑選擇

長株潭都市圈作為國家級的都市圈，也是中部首個國家級都市圈，它的獲批對于支撐長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、中部地區(qū)崛起乃至全國高質(zhì)量發(fā)展都具有非常重要的戰(zhàn)略意義。長株潭一體化發(fā)展自提出至今已有40余年，一體化發(fā)展取得了一些成績；但從一體化發(fā)展的程度而言，要想發(fā)揮國家級都市圈的示范帶動效應(yīng)，長株潭都市圈還有一段很長的路要走。40多年來，長株潭一體化發(fā)展主要依靠區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域性組織、區(qū)域行政規(guī)劃等行政指令，這些行政指令曾為長株潭一體化發(fā)展帶來了高效和便利。但進(jìn)入新時代以來，我國已開啟全面依法治國新征程，法治已成為國家治理和社會治理的重要手段。每一項(xiàng)重大改革，都要于法有據(jù)，長株潭都市圈一體化這塊試驗(yàn)田也要遵從重大改革于法有據(jù)的邏輯進(jìn)路，堅(jiān)持立法和改革決策相銜接，在法治的軌道上推進(jìn)改革，用法治手段和法治思維解決區(qū)域一體化發(fā)展中的公共性事務(wù)。作為立法領(lǐng)域的新生事物，區(qū)域協(xié)同立法是適應(yīng)區(qū)域一體化發(fā)展的立法體制創(chuàng)新，既能促進(jìn)長株潭區(qū)域一體化發(fā)展，又能確保長株潭區(qū)域一體化發(fā)展過程中的重大改革于法有據(jù)。

從我國現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐來看，長株潭都市圈在區(qū)域協(xié)同立法方面應(yīng)遵循以下進(jìn)路：

首先，協(xié)同立法的重點(diǎn)應(yīng)緊密圍繞區(qū)域一體化發(fā)展任務(wù)。一體化發(fā)展是國家賦予長株潭都市圈的重要使命。區(qū)域協(xié)同立法的目的在于通過區(qū)域協(xié)同立法，用法律的手段保障區(qū)域一體化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為區(qū)域一體化發(fā)展提供可資借鑒的法律規(guī)范與法治保障。《規(guī)劃》是長株潭都市圈發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，其明確指出，長株潭應(yīng)突出一體化、同城化發(fā)展，應(yīng)一體化優(yōu)化都市圈發(fā)展布局、推動基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、打造科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系、推動生態(tài)環(huán)境共保共治、推動公共服務(wù)共建共享、推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系建設(shè)等方面的發(fā)展。因此，長株潭地區(qū)區(qū)域協(xié)同立法的最核心的任務(wù)必須緊密圍繞這六大主要發(fā)展任務(wù)展開。區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐早已有之，如我國區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐的開創(chuàng)者東北三省，其協(xié)同立法的目的是促進(jìn)東北老工業(yè)基地振興；在京津冀地區(qū)，協(xié)同立法則是疏解北京的非首都功能；而在粵港澳大灣區(qū)，協(xié)同立法則是深入推進(jìn)內(nèi)地與香港、澳門的合作等。具體到長株潭都市圈而言，就必須要以《規(guī)劃》的要求探討長株潭都市圈協(xié)同立法?！兑?guī)劃》明確要求，規(guī)劃的實(shí)施要發(fā)揮長沙對周邊城鎮(zhèn)發(fā)展的輻射帶動作用，深入推進(jìn)長株潭同城化發(fā)展，提升對長江中游城市群的支撐能力，更好助推長江經(jīng)濟(jì)帶和中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展[4]。因此，長株潭三市要緊密圍繞一體化發(fā)展戰(zhàn)略，在民生共享、環(huán)境共治、政務(wù)服務(wù)跨域通辦、醫(yī)療保障、公共交通、生活繳費(fèi)等方面加強(qiáng)協(xié)同，用法律的保障手段最大限度地釋放融城效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾對長株潭一體化發(fā)展的獲得感和認(rèn)同感。正如長株潭一體化第二屆聯(lián)席會輪值秘書處在《長株潭城市群一體化發(fā)展行動計(jì)劃(2019—2020年)》執(zhí)行情況評估報告中總結(jié)的，要讓長株潭一體化推進(jìn)機(jī)制更加優(yōu)化、一體化發(fā)展氛圍更加濃郁、一體化發(fā)展基礎(chǔ)更加敦實(shí)、一體化發(fā)展成效更加突出，加速構(gòu)筑一體化高質(zhì)量發(fā)展新格局。

其次，協(xié)同立法應(yīng)明確各地的主體地位與責(zé)任。長沙市、株洲市、湘潭市都是長株潭都市圈建設(shè)的責(zé)任主體，都是長株潭都市圈建設(shè)的重要一極，三市要明確各自的定位，也要明確承擔(dān)一體化發(fā)展過程中的責(zé)任。長沙有“創(chuàng)新谷”，株洲有“動力谷”，湘潭有“智造谷”，三“谷”鼎立，長株潭三市產(chǎn)業(yè)不僅可以同興，還可以互補(bǔ)，三市要推動區(qū)域內(nèi)部各方“錯位布局”和“抱團(tuán)發(fā)展”。雖然在省域?qū)用?，湖南要?shí)施強(qiáng)省會戰(zhàn)略，但并不是要放大長沙的“虹吸效應(yīng)”，而是要強(qiáng)化省會功能來提升省域競爭力。也就是說，要通過提升長沙這個核心增長極的發(fā)展能級，加快建設(shè)長株潭都市圈，有效發(fā)揮長沙的“龍頭”輻射外溢效應(yīng)，示范引領(lǐng)和輻射帶動株洲、湘潭高質(zhì)量發(fā)展。長株潭三市要積極作為、主動融合，求同存異、共促發(fā)展，要通過區(qū)域協(xié)同立法，以法律的形式固化三市在一體化發(fā)展中的主體責(zé)任，把協(xié)同發(fā)展的責(zé)任落到實(shí)處，充分發(fā)揮協(xié)同立法的保障、規(guī)范、引領(lǐng)、推動作用。

再次，應(yīng)構(gòu)建三市高效的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制。由于區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的行使需要區(qū)域內(nèi)各個相互獨(dú)立的立法主體間的配合與合作，所以長株潭三市構(gòu)建起高效的協(xié)同立法機(jī)制，是確保長株潭區(qū)域協(xié)同立法開展的關(guān)鍵。地方立法包括許多環(huán)節(jié)和程序，區(qū)域間的協(xié)同立法因涉及的立法主體眾多，若沒有高效的立法協(xié)同機(jī)制予以保障，協(xié)同立法活動將難以開展或立法效率低下，因而構(gòu)建高效的協(xié)同立法機(jī)制是區(qū)域協(xié)同立法的核心內(nèi)容。高效的協(xié)同立法機(jī)制，貫穿于立法規(guī)劃制定、年度立法計(jì)劃擬定和立法起草、論證、審議等各個環(huán)節(jié)。我國京津冀與長三角地區(qū)已經(jīng)對立法協(xié)同機(jī)制進(jìn)行了有效探索，建立了諸如聯(lián)席會議機(jī)制、立法規(guī)劃計(jì)劃協(xié)同機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、征求意見機(jī)制、重大立法項(xiàng)目聯(lián)合攻關(guān)機(jī)制、學(xué)習(xí)交流機(jī)制等協(xié)同立法機(jī)制[7]。又如我國的武漢城市圈，為促進(jìn)武漢城市圈同城化發(fā)展提供法治保障，城市圈九市人大常委會探索開展區(qū)域協(xié)同立法，在省人大常委會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)下實(shí)行區(qū)域協(xié)同立法聯(lián)席會議制度，共同協(xié)商協(xié)同立法的重要制度安排和具體立法項(xiàng)目、協(xié)調(diào)解決工作中的困難和問題，切實(shí)提高立法質(zhì)量，推進(jìn)協(xié)同立法務(wù)實(shí)、有序、有效開展。

為了推動一體化規(guī)劃綱要和一體化五年行動計(jì)劃在長沙落地實(shí)施，長沙市發(fā)展改革委和株洲、湘潭積極對接，聯(lián)合起草了《長沙市推進(jìn)長株潭一體化發(fā)展五年實(shí)施方案(2021—2025年)》。另外，長株潭三市共同組建了規(guī)劃聯(lián)合編制工作組，圍繞國土空間規(guī)劃、長株潭區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃、“十四五”規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)、交通等專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，強(qiáng)化一體化頂層設(shè)計(jì)，形成了信息共享、編制同步的新機(jī)制。長株潭三市要在已有行政規(guī)劃的基礎(chǔ)上，把這些規(guī)劃上升到法律的高度，以立法實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)制度融合、利益整合和整體利益最大化。

最后，應(yīng)構(gòu)建信息共享和立法宣傳機(jī)制。信息化是當(dāng)今時代發(fā)展的大趨勢，往往也是地區(qū)先進(jìn)生產(chǎn)力的代名詞。在信息化時代，政府信息化不僅涉及技術(shù)，更涉及信息社會下政府治理的變革問題。長株潭三市在協(xié)同立法的過程中，應(yīng)該以信息化為依托，建立統(tǒng)一的區(qū)域性法律信息網(wǎng)絡(luò)平臺，以此構(gòu)建長株潭區(qū)域協(xié)同立法的主要工作平臺。同時，也可以建立實(shí)時微信共享平臺，完善共享平臺的各項(xiàng)功能，達(dá)到溝通交流的及時性，盡可能地做到立法工作的實(shí)質(zhì)性分享。憑借這些信息發(fā)布平臺，長株潭三市的協(xié)同立法部門可隨時將相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章條例、立法規(guī)劃及年度立法計(jì)劃等向社會公開，促進(jìn)三市在協(xié)同立法項(xiàng)目上的協(xié)商溝通，確保區(qū)域協(xié)同立法的高質(zhì)量。

長株潭三市協(xié)同立法，事關(guān)長株潭三市居民的切身利益和訴求。長株潭三市要運(yùn)用協(xié)同立法的契機(jī)，加大宣傳力度，拓寬宣傳渠道，創(chuàng)新宣傳方式，完善宣傳機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)立法工作的公開性和透明度，保證公民在立法中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，變閉門立法為開門立法。