關于我國化學品環(huán)境管理立法的思考

李倉敏，葛海虹，王燕飛，張麗麗，胡俊杰

(生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029)

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“重視新污染物治理”。2021 年8 月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十一次會議，審議通過《關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，會議強調(diào)加強新污染物治理。《新污染物治理行動方案(征求意見稿)》[1]指出，有毒有害化學物質(zhì)的生產(chǎn)和使用是新污染物的主要來源。我國作為全球化學品生產(chǎn)和使用大國，如何通過完善化學品相關的法規(guī)制度，健全新污染治理體系，引導化工產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，推動生態(tài)環(huán)境高水平保護，讓老百姓擁有更健康的生活環(huán)境，值得管理部門深入思考。

1 國際形勢

20 世紀60—70 年代，美國、日本相繼發(fā)生滴滴涕和多氯聯(lián)苯等化學物質(zhì)污染環(huán)境事件，發(fā)達國家開始關注化學物質(zhì)環(huán)境問題。相關研究發(fā)現(xiàn)，人工合成化學物質(zhì)在空氣、水和土壤中已經(jīng)無處不在，其中，一些具有持久性和生物富集性特征的化學物質(zhì)，進入環(huán)境后不易降解，并會隨食物鏈富集。但人類對那些正在危害自身健康和環(huán)境的有毒有害化學物質(zhì)的長期影響還知之甚少。此外，僅對化學物質(zhì)生產(chǎn)加工和廢物處置環(huán)節(jié)實施排放管控，不足以有效控制化學物質(zhì)污染，因為大量化學物質(zhì)被直接添加到消費品或物品中，在使用環(huán)節(jié)進入環(huán)境。因此，歐美日等發(fā)達國家普遍建立了針對化學品及其制品實施以禁止或限制具有特定危害性的有毒有害化學品的生產(chǎn)和使用為主要手段的專門性化學品管理法規(guī)，并在此基礎上逐步建立起以化學品的風險評估與風險防范為基本框架的化學品環(huán)境管理制度體系。

1992 年，《21 世紀議程》 倡導，各國到2020 年，采取適當?shù)牧⒎訌妵一瘜W品管理能力。2016 年，《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》再次強調(diào)，到2020 年，根據(jù)商定的國際框架，實現(xiàn)化學品在整個存在周期的無害環(huán)境管理，并大幅降低它們排入大氣以及滲漏到水和土壤的概率，盡可能降低它們對人類健康和環(huán)境造成的負面影響。為順應國際形勢，應對國內(nèi)化學品造成的環(huán)境和健康問題，近年來，一些發(fā)展中國家也陸續(xù)通過制定化學品管理的專項法規(guī)，開展化學品風險評估和風險防控工作。

表1 主要國家和地區(qū)化學品管理專項法規(guī)一覽表

2 主要國家和地區(qū)化學品環(huán)境管理主要法規(guī)

2.1 日本

因米糠油事件，日本于1973 年頒布《化學物質(zhì)審查與生產(chǎn)控制法》(以下簡稱《化審法》)，防止可能會對人體健康造成危害或?qū)又参锏纳L或繁殖造成不良影響的化學物質(zhì)污染環(huán)境。主要制度包括新化學物質(zhì)審查制度、風險評估制度、分級管理制度、基本信息報告制度等。

2.1.1 新化學物質(zhì)審查制度

新化學物質(zhì)指未列入日本現(xiàn)有化學物質(zhì)名錄和已登記新化學物質(zhì)公示名錄或相應管理名單的物質(zhì)[3]。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、環(huán)境省和厚生勞動省共同負責新化學物質(zhì)審查、批準并施行控制措施。企業(yè)在生產(chǎn)或進口新化學物質(zhì)前，必須向三個部門提交新化學物質(zhì)特性信息和測試報告。三個部門收到材料后分別開展形式審查，并聯(lián)合組織專家評審。經(jīng)評審具有持久性、生物蓄積性和毒性的化學物質(zhì)，不得在本國境內(nèi)生產(chǎn)和進口。

2.1.2 風險評估制度

日本約有28000 種/類現(xiàn)有化學物質(zhì)。每年生產(chǎn)/進口量大于1 噸的化學物質(zhì)約有12000 種/類。對于其中生產(chǎn)/進口量大于10 噸/年的化學物質(zhì)(約8000 種/類)，根據(jù)每種化學物質(zhì)的暴露等級(預計向環(huán)境中的排放量)和危害等級(有害程度)，通過矩陣篩選出風險高的化學物質(zhì)，作為優(yōu)先評估化學物質(zhì)，繼而對其開展風險評估。

2.1.3 分級管理制度

根據(jù)危害和風險不同，日本將化學物質(zhì)分為四個主要管理名單。一是第一類特定化學物質(zhì)，指具有持久性、生物蓄積性和毒性的化學物質(zhì)，基本禁止生產(chǎn)和進口，目前有33 種/類物質(zhì)；二是第二類特定化學物質(zhì)，指對人體健康或生態(tài)環(huán)境具有不合理風險的化學物質(zhì)，政府根據(jù)需要可以限制其生產(chǎn)和進口量，目前有23 種/類物質(zhì)；三是監(jiān)視類化學物質(zhì)，指具有持久性、生物蓄積性，但毒性不明的化學物質(zhì)，政府對其危害進行長期監(jiān)視，目前有38 種/類物質(zhì)；四是優(yōu)先評估類化學物質(zhì)，政府確定優(yōu)先開展環(huán)境與健康風險評估工作，詳細掌握危害和使用情況，目前有227 種/類物質(zhì)[4]。

2.1.4 基本信息報告制度

《化審法》要求生產(chǎn)、進口超過一定數(shù)量化學物質(zhì)的企業(yè)，每年向政府提交基本信息報告，報告上一年度的生產(chǎn)和進口情況。其中，一般類和優(yōu)先評估類化學物質(zhì)生產(chǎn)和進口量合計超過1 噸/年的企業(yè)需要提交基本信息報告，根據(jù)物質(zhì)的管理類別不同，基本信息報告的表格會有所不同。

2.2 美國

美國于1976 年頒布《有毒物質(zhì)控制法》(Toxic Substances Control Act，TSCA)，2016 年修訂為《弗蘭克勞滕伯格21 世紀化學物質(zhì)安全法案》(Frank R.Lautenberg Chemical Safety for the 21st Century Act，TSCA 修正案)，由美國環(huán)保局(Environmental Protection Agency，EPA)實施。TSCA 修正案稱，人類在不斷開發(fā)和生產(chǎn)的大量化學物質(zhì)與混合物中，某些物質(zhì)的生產(chǎn)、加工、商業(yè)銷售、使用或處置對環(huán)境與健康可能存在不合理的風險，美國應當有效管理這些對環(huán)境與健康存在不合理風險的化學物質(zhì)及其混合物。主要制度包括新化學物質(zhì)審查制度、顯著新用途審查制度、風險評估制度、信息報送制度。

2.2.1 新化學物質(zhì)審查制度

TSCA 修正案規(guī)定的新化學物質(zhì)是指未列入TSCA 名錄的化學物質(zhì)。企業(yè)應當在生產(chǎn)或進口新化學物質(zhì)生產(chǎn)90 天前，向EPA 提交生產(chǎn)前申報(Pre-Manufacture Notification，PMN)。進行PMN 申報需要提供現(xiàn)有的信息，不需專門開展新化學物質(zhì)測試。EPA 在收到材料的90 天內(nèi)進行審查。對新化學物質(zhì)活動可能存在不合理的風險情形，采取禁、限生產(chǎn)、加工和銷售，要求標識，提出廢物處置方式等措施；對信息不足以支撐評估，且該化學物質(zhì)的活動可能會導致?lián)p害健康或環(huán)境的過高風險，或該物質(zhì)可能大量進入環(huán)境或大量人員可能暴露于該物質(zhì)時，禁止或限制新化學物質(zhì)的某些活動[5]。

2.2.2 顯著新用途審查制度

TSCA 修正案授權EPA 可以發(fā)布“顯著新用途規(guī)則”。EPA 必須在考慮以下所有因素后確定某化學物質(zhì)的使用方式是否為顯著的新用途，包括:(1)化學物質(zhì)制造和加工的預計數(shù)量；(2)該用途改變?nèi)祟惢颦h(huán)境暴露于該化學物質(zhì)的類型或方式的程度；(3)該用途增加人類或環(huán)境暴露于該化學物質(zhì)的數(shù)量級和持續(xù)時間的程度；(4)合理預計的該化學物質(zhì)制造、加工、銷售、處置的方式和方法等。一旦EPA 確定某種已列入TSCA 名錄的化學物質(zhì)的特殊用途構成“顯著新用途”，要求為了這種新用途而進行制造或加工該化學物質(zhì)的企業(yè)提前90 天向EPA 進行申報，申報的程序和步驟及申報內(nèi)容與PMN 申報相同[6]。

2.2.3 風險評估制度

TSCA 修正案2605(b)(4)要求EPA 建立化學物質(zhì)風險評估的基本流程。同時要求用該評估流程開展風險評估，以確定化學物質(zhì)在某種暴露場景下是否對人體健康和生態(tài)環(huán)境存在不合理風險。EPA 根據(jù)化學物質(zhì)潛在危害和暴露情況(包括考慮持久性、生物蓄積性、潛在暴露或易感人群以及重要飲用水源地附近的儲存量等)，將化學物質(zhì)分為高優(yōu)先性和低優(yōu)先性。在不考慮費用問題的情況下，充分評估高優(yōu)先性化學物質(zhì)存在的人體健康和生態(tài)環(huán)境風險。如果認為對人體健康或環(huán)境存在不合理風險，則根據(jù)評估結果頒布相應的管控措施[7]。

2.2.4 信息報送制度

1986 年，EPA 依據(jù)TSCA 法，首次在聯(lián)邦登記公告中頒布了名錄更新報告制度，要求部分化學物質(zhì)生產(chǎn)商(包括進口商)對其生產(chǎn)(進口)化學物質(zhì)的產(chǎn)地、規(guī)模、用途等信息進行更新報告。2011 年，EPA 發(fā)布了新的修訂公告，將名錄更新報告制度更名為化學品數(shù)據(jù)報告制度。要求單一地點生產(chǎn)或進口等于或超過25000 磅(約11.3 噸)化學物質(zhì)的企業(yè)進行數(shù)據(jù)申報。報告信息包括生產(chǎn)和進口的化學物質(zhì)類型、活動量和用途，企業(yè)工人數(shù)，化學物質(zhì)最大濃度及形態(tài)、加工使用方式等。EPA 用這些數(shù)據(jù)信息支持風險篩選、風險評估、優(yōu)先排序和管理等活動。化學品數(shù)據(jù)報告每四年申報一次[8]。

2.3 歐盟

歐盟的化學物質(zhì)立法始于1967 年的《關于危險物質(zhì)分類、包裝和標識的理事會指令》[9]。之后，歐盟陸續(xù)發(fā)布指令啟動對新化學物質(zhì)和現(xiàn)有化學物質(zhì)開展環(huán)境和健康的風險評估和風險管控工作。2006 年，歐盟整合現(xiàn)有的化學物質(zhì)管理的指令，頒布《化學品注冊、評估、授權和限制的法規(guī)》(REACH)，并由歐盟化學品局(European Chemicals Agency，ECHA)和各成員國共同實施。主要制度包括注冊制度、評估制度、授權制度、限制制度。

2.3.1 注冊制度

在歐盟范圍內(nèi)，生產(chǎn)或進口的化學物質(zhì)(包括配制品和物品中的化學物質(zhì))大于(含)1 噸/年，或聚合物中含2%以上的單體或其他物質(zhì)，并且單體或其他物質(zhì)的總量大于(含)1 噸/年的制造商、進口商和下游用戶(分銷商和消費者不屬于下游用戶)需要注冊。注冊要求提交生產(chǎn)商/進口商的信息、物質(zhì)信息、生產(chǎn)與使用信息、分類與標識、安全使用指導說明、研究摘要(根據(jù)噸數(shù)決定)、物質(zhì)的確定用途/暴露信息、(如有必要的)試驗建議、化學安全性報告(10 噸/年以上的物質(zhì)提供)、保密要求(因商業(yè)秘密)、是否愿意免費信息共享聲明(非脊椎動物試驗部分)、對所提交數(shù)據(jù)的客觀評估信息等。注冊噸數(shù)越多，所提交數(shù)據(jù)也越多。為鼓勵數(shù)據(jù)共享和避免不必要的動物試驗，ECHA 建立信息交流論壇方便企業(yè)進行聯(lián)合注冊[10]。

2.3.2 評估制度

為確保注冊卷宗的合規(guī)性，ECHA 對每一噸位段收到的卷宗開展不低于5%的卷宗評估。為開展化學物質(zhì)風險評估，ECHA 與各成員國合作制定優(yōu)先評估物質(zhì)的標準(主要考慮危害信息、暴露信息和注冊的合計噸位)，并開展了歐共體滾動行動計劃(the Community rolling action plan，CoRAP)，成員國主管部門根據(jù)企業(yè)提交的注冊卷宗對優(yōu)先評估物質(zhì)開展風險評估，篩選出對人類健康或環(huán)境高風險物質(zhì)，如果認為需要更多數(shù)據(jù)來核實某用途是否可能產(chǎn)生環(huán)境和健康風險，可要求注冊企業(yè)提供進一步的信息。目前CoRAP 包含384 種/類化學物質(zhì)[11]。

2.3.3 授權制度

對于具有高危害性的化學物質(zhì)，如持久性、生物蓄積性和毒性物質(zhì)，致癌性，致畸性，生殖毒性，高持久性、高蓄積性，以及具有同等關注度的內(nèi)分泌干擾特性的物質(zhì)等，列入高關注化學物質(zhì)清單，經(jīng)綜合考慮經(jīng)濟和技術因素后，列入授權物質(zhì)清單。企業(yè)未經(jīng)授權不得生產(chǎn)使用列入授權物質(zhì)清單的化學物質(zhì)。授權人必須證明使用該物質(zhì)對人類健康和環(huán)境造成的風險已被充分控制，或者表明使用該物質(zhì)的社會經(jīng)濟效益大于其對人體健康或環(huán)境的風險且無合適的替代品和技術時，管理部門才對該用途予以授權。目前清單中有54 種/類物質(zhì)[12]。

2.3.4 限制制度

對經(jīng)風險評估確定某化學物質(zhì)在生產(chǎn)、使用或投放市場過程中存在對人體健康或環(huán)境不可接受風險時，歐盟化學品管理局或各成員國將會按照REACH 法規(guī)的附件XV 的要求準備卷宗提案。風險評估委員會和社會經(jīng)濟分析委員會負責審查提交的卷宗是否符合要求，最終由歐盟委員會決定將該物質(zhì)列入限制清單，實施用途限制、產(chǎn)品限值或禁止等措施。目前限制清單中有69 種/類物質(zhì)[13]。

3 我國化學品環(huán)境管理情況

我國的化學品環(huán)境管理始于20 世紀80 年代中期，在參與化學品領域的國際對話和談判中逐漸起步。經(jīng)過多年的努力，我國環(huán)保部門已經(jīng)初步建立了一些化學品環(huán)境管理相關的制度，累積了化學品環(huán)境管理的一些經(jīng)驗。根據(jù)《化學品首次進口及有毒化學品進出口環(huán)境管理規(guī)定》(環(huán)管〔1994〕140 號)建立了有毒化學品進出口登記制度。根據(jù)《新化學物質(zhì)環(huán)境管理辦法》，從2003 年開始建立了新化學物質(zhì)環(huán)境登記制度，對累計約千余種國產(chǎn)或進口的新化學物質(zhì)進行了常規(guī)登記。生態(tài)環(huán)境部牽頭組織履行《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》(《斯德哥爾摩公約》)、《關于在國際貿(mào)易中對某些危險化學品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》(《鹿特丹公約》)和《關于汞的水俁公約》，對一批公約管制的化學品實施了限制和淘汰措施，消除了這些化學物質(zhì)對公眾健康和生態(tài)環(huán)境的威脅，受到國際社會的廣泛贊譽。原環(huán)境保護部分別于2012 年和2016 年組織開展全國生產(chǎn)使用化學品環(huán)境情況調(diào)查，初步掌握了化學品主要行業(yè)生產(chǎn)使用分布情況[14]。為落實國務院《水污染防治行動計劃》(國發(fā)〔2015〕17 號)和《中共中央 國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，生態(tài)環(huán)境部(原環(huán)境保護部)先后發(fā)布了《優(yōu)先控制化學品名錄(第一批)》(公告2017 年第83 號)[15]和《優(yōu)先控制化學品名錄(第二批)》 (公告2020 年第47 號)[16]，開始了化學品對環(huán)境和人體健康風險評估和管控工作的探索。

但截止目前，現(xiàn)有法規(guī)無法滿足管理要求。《新化學物質(zhì)環(huán)境管理辦法》僅為部門規(guī)章，法律位階低，對違反該規(guī)章的企業(yè)和行為不能進行有效處罰。我國已批準的化學物質(zhì)國際環(huán)境公約，如《鹿特丹公約》《斯德哥爾摩公約》《關于汞的水俁公約》，向締約方都提出了需要管控化學物質(zhì)的履約要求，我國主要通過發(fā)布公告落實公約關于管制物質(zhì)的限制、禁止及進出口履約要求，但公告對企業(yè)不遵約行為無處罰效力，增加了國家違約風險。由于現(xiàn)行法規(guī)缺失，我國尚無法組織開展全面的化學品環(huán)境風險調(diào)查和評估工作，難以掌握環(huán)境中化學品的賦存和整體環(huán)境風險情況，迫切需要建立健全專門的化學品環(huán)境管理法規(guī)予以解決。

4 相關建議

為了有效評估和管控化學物質(zhì)環(huán)境風險，保護生態(tài)環(huán)境，保障公眾健康，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，建議借鑒國際經(jīng)驗，進一步建立化學品環(huán)境管理專項法規(guī)。

第一，建立健全化學物質(zhì)環(huán)境風險評估制度。目前，我國化學物質(zhì)數(shù)量眾多，需要通過開展化學物質(zhì)環(huán)境風險評估，分析研判化學物質(zhì)生命周期內(nèi)可能對生態(tài)環(huán)境和人體健康造成危害效應的關鍵環(huán)節(jié)及影響程度，為開展環(huán)境風險管控提供科學依據(jù)和決策基礎。

第二，強化新化學物質(zhì)事前登記制度。對于未列入《中國現(xiàn)有化學物質(zhì)名錄》的化學物質(zhì)，在生產(chǎn)或進口前，企業(yè)應向管理部門進行申報登記，建立源頭管控的“防火墻”，防范存在不合理環(huán)境風險的新化學物質(zhì)進入我國。對于實施新用途管理的化學物質(zhì)，用于允許或者已知用途以外的其他工業(yè)用途的，應該按照新化學物質(zhì)進行登記。

第三，建立健全信息報告制度。實施基本信息報告和優(yōu)先評估化學物質(zhì)信息報告，分級分類要求企業(yè)提交化學物質(zhì)相關信息。基本信息報告主要規(guī)定生產(chǎn)、加工使用或者進口化學物質(zhì)的企業(yè)向管理部門報告生產(chǎn)、加工使用和進出口化學物質(zhì)的名稱、用途、數(shù)量等信息。優(yōu)先評估化學物質(zhì)的生產(chǎn)、加工使用或者進口企業(yè)應向管理部門報告優(yōu)先評估化學物質(zhì)暴露及危害數(shù)據(jù)。

第四，建立健全化學品名錄管理制度。對于生產(chǎn)使用量較大，或具有持久性、生物蓄積性和毒性等高危害的化學品應該列入優(yōu)先評估化學品名錄。對列入優(yōu)先評估化學品名錄的化學品要求提交測試數(shù)據(jù)，開展風險評估。對于存在不合理風險的化學品，應列入當前的《優(yōu)先控制化學品名錄》，采取一定的管控措施。對于替代品和替代技術成熟的優(yōu)先控制化學品應列入禁止或限制化學品名錄。

第五，做好與現(xiàn)有法規(guī)和制度的銜接。化學品環(huán)境管理除了采取禁止、限制等措施源頭控制外，對于替代不成熟的要加強過程和排放控制，需要與現(xiàn)有相關法規(guī)和制度做好銜接。對于經(jīng)評估需采取控制排放措施的化學物質(zhì)，可以通過納入水、氣、土有毒有害污染物名錄，制定完善排放標準，實施排污許可管理等予以落實。