基層社會治理網(wǎng)格三重邏輯嵌入機制研究

高 江

(中共昌吉州委黨校[行政學(xué)院] 經(jīng)濟學(xué)教研室，新疆 昌吉 831100)

一、問題提出：治理網(wǎng)格的興起及其困境

基于度量和統(tǒng)計之上的政治統(tǒng)計學(xué)是技術(shù)時代國家治理的重要特征。在此之中，度量的意義在于發(fā)現(xiàn)治理邊界，從而探尋有效治理半徑；而對于統(tǒng)計，則是重新界定治理單元，以求實現(xiàn)治理過程精準(zhǔn)。作為重新組織基層社會的創(chuàng)新模式，網(wǎng)格化便依循著上述邏輯而展開，以期實現(xiàn)對“無縫隙政府”的超越[1]。網(wǎng)格化是利用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過對原有管理單元的細(xì)分和重組，實現(xiàn)人、財、物、權(quán)、責(zé)的下沉和社會管理的機制創(chuàng)新。其運行機理是依靠信息化平臺，推進條塊融合聯(lián)動，構(gòu)建村社自治及管理、服務(wù)互為支撐的治理格局。溯源網(wǎng)格化在中國的興起，發(fā)端于2004年北京東城區(qū)“萬米單元網(wǎng)格”城市管理模式。這種模式既有效利用了日益興起的信息技術(shù)，也重新組織了市場化以來日漸原子和流動的個體，逐漸成為基層治理的重要抓手。短短十幾年，超過2/3的地級行政區(qū)域采用了這一管理模式，涉及范圍既有市政、治安與交通，也有黨建、工會以及廉政建設(shè)[2]。在此過程中，網(wǎng)格劃分并不僅僅是一種空間關(guān)系重置，而是責(zé)權(quán)利的再落實[3]。它以信息化作為重要手段，克服國家治理中的碎片化，實現(xiàn)權(quán)威統(tǒng)合的需要，折射出國家重建基層治理秩序、夯實基層治理基礎(chǔ)的意志[4]。如果網(wǎng)格化只是作為一種身份標(biāo)識，辨明個體是“在格”還是“出格”的地理狀態(tài)，那么網(wǎng)格化不過是借助了信息化手段的編戶制度的翻版。這種信息化的辨識手段既不能實現(xiàn)對社會的有效整合，也無法助推政府績效改革。

在對網(wǎng)格化管理的反思基礎(chǔ)上，浙江舟山市“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”與江蘇南京市“網(wǎng)格連心、服務(wù)為先”成為網(wǎng)格化轉(zhuǎn)向的典型案例，它實現(xiàn)了“網(wǎng)格編制”向“網(wǎng)格提升”的轉(zhuǎn)變。此時網(wǎng)格化實踐進入了第二個階段，服務(wù)成為導(dǎo)引網(wǎng)格編制與提升的前提[5]，網(wǎng)格功能也由信息收集轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)甄別。此時網(wǎng)格不僅是編戶個體的身份標(biāo)識，也是地方治理中動員與分配資源的依據(jù)。服務(wù)導(dǎo)向的網(wǎng)格化升級，信息只是一個基礎(chǔ)，管理信息、利用信息、加工信息才是網(wǎng)格化的真正治理取向。但服務(wù)取向的網(wǎng)格化治理依然存在諸多問題，一是層疊化的網(wǎng)格植入，容易因部門分立導(dǎo)致信息冗余，網(wǎng)格之間的協(xié)同成為治理中的難題。二是在清晰化的治理地圖繪制中，國家權(quán)力也開始下沉與擴張[6]，這種自上而下的網(wǎng)格建設(shè)，是否是一種權(quán)力下沉而壓縮基層自治空間，是否能夠有效找準(zhǔn)網(wǎng)格與自治的“銜接點”而避免基層治理功能的泛化與社區(qū)公共參與和自治的空間被壓縮的內(nèi)卷化風(fēng)險[7]？這成為對網(wǎng)格化反思的焦點。

可以說，無論是科層視角的網(wǎng)格化管理，還是引入服務(wù)邏輯后的網(wǎng)格化治理，都在一定程度上深化了網(wǎng)格化的內(nèi)容。空間作為被動因素切割為網(wǎng)格，但是當(dāng)網(wǎng)格內(nèi)流動性加速、治理任務(wù)繁重時，網(wǎng)格協(xié)調(diào)能力成為治理中的關(guān)鍵。為此，本文借助專業(yè)化視角，通過引入網(wǎng)格化進程中的第三種力量——專業(yè)，進一步分析專業(yè)嵌入網(wǎng)格后的治理轉(zhuǎn)變。

二、分析框架：網(wǎng)格化建構(gòu)中的三重整合機制

與明茨伯格基于一系列組織內(nèi)部設(shè)計和情境因素總結(jié)出五種組織形態(tài)[8](簡單結(jié)構(gòu)、機械式官僚結(jié)構(gòu)、專業(yè)式官僚結(jié)構(gòu)、事業(yè)部制結(jié)構(gòu)及靈活型結(jié)構(gòu))相似，網(wǎng)格化過程也經(jīng)歷了不同階段的組織演變。網(wǎng)格化作為一種社會整合工具，它的建構(gòu)依賴于三種不同力量：與國家建設(shè)密切關(guān)聯(lián)的科層；與治理活力密切關(guān)聯(lián)的市場；整合科層與市場的專業(yè)。這三個因素的交互形成了網(wǎng)格化不斷演進的動力。

(一)科層-市場-專業(yè)：網(wǎng)格化的三重張力

1.科層不僅是整合基層社會政治力量的關(guān)鍵，也是國家力量延伸到基層社會的重要手段。正是國家整合社會的愿景使科層力量成為網(wǎng)格化的第一重動力。韋伯界定的科層從特征上而言有著正式的科層等級和規(guī)章制度，其內(nèi)部成員具有專業(yè)素質(zhì)和組織職業(yè)生涯。然而，韋伯對科層制的發(fā)現(xiàn)并沒有止于組織變革本身，而是將其放置于理解現(xiàn)代性背后合法性源泉的框架之中。它運行的內(nèi)核機制在于權(quán)威的構(gòu)建，整合過程在于內(nèi)部命令的上傳下達(dá)，強動員則是其在治理中的表現(xiàn)。與此同時，科層的剛化以及由此帶來的惰性則是其內(nèi)在的風(fēng)險。

2.市場是網(wǎng)格化構(gòu)建中的第二重力量。治理場域中市場化運行是新公共管理反思公共部門效率的結(jié)果，它是新古典經(jīng)濟學(xué)理論與公共選擇理論交叉的產(chǎn)物。正是市場化的運作，服務(wù)意識成為網(wǎng)格中的內(nèi)容，客戶導(dǎo)向的管理開始成為可能。網(wǎng)格化管理的目標(biāo)開始由促進社會穩(wěn)定的“剛性管理”逐步過渡到增進和諧的“柔性管理”?？梢哉f，網(wǎng)格中的市場力量，內(nèi)核機制是競爭，整合機制靠投入產(chǎn)出的價值平衡，資源的強分配則是其治理表現(xiàn)。而競爭機制的“原生缺陷”可能又會深化人際沖突則是其可能帶來的風(fēng)險。

3.專業(yè)是網(wǎng)格化構(gòu)建中的第三重力量。專業(yè)雖然在治理場景中耳熟能詳，但是在治理理論中卻少有研究。一方面，專業(yè)化作為治理目標(biāo)，容易形成“反向適應(yīng)”，手段與目標(biāo)之間的相互改造不利于研究者做出測量。另一方面，對于專業(yè)化的理論思考散落于職業(yè)理論、技術(shù)理論、組織理論之中，其概念的“民間性”容易被人們忽視。雖然在治理目標(biāo)上常有“專業(yè)化”提法，如，黨的十九大報告中明確指出，社會治理要提高社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平[9]，但是在理論上卻少有專業(yè)化與治理之間的討論。問題的關(guān)鍵并不是在于專業(yè)化概念的模糊，而在專業(yè)化如何嵌入現(xiàn)有的治理架構(gòu)。相較于科層和市場，專業(yè)的內(nèi)核機制依賴于知識，其整合機制依賴于社會認(rèn)同，強認(rèn)同是其治理表現(xiàn)，即專業(yè)化嵌入的治理效果取決于居民的認(rèn)同度(更多的幸福感和獲得感)。但專業(yè)自主性所具有的不穩(wěn)定，使得其成長空間更多地還需要得到上級的認(rèn)可和首肯，依附與捕獲常常成為其內(nèi)在的風(fēng)險(見表1)。

表1 科層、市場與專業(yè)三種力量的比較

可以說，專業(yè)是調(diào)和科層與市場在網(wǎng)格中的協(xié)調(diào)性力量。重新思考治理中的專業(yè)化議題，可以發(fā)現(xiàn)專業(yè)化在治理中兩條清晰的路徑：其一是治理變革中的多中心訴求使專業(yè)知識成為改造科層的重要支撐，專業(yè)化塑造了新的技術(shù)官僚從而影響了科層制內(nèi)在結(jié)構(gòu)；其二是治理變革中的市場化運行使治理范圍不斷擴展，而專業(yè)化邏輯能夠反思和矯正市場機制在治理中的邊界。

(二)科層結(jié)構(gòu)優(yōu)化中的專業(yè)調(diào)適

韋伯在分析科層制中雖沒有專門提及專業(yè)化在其中的位置，但勞動分工和專職化卻促進了專業(yè)化。這種專業(yè)化不僅改變了科層制的結(jié)構(gòu)，也影響了科層制內(nèi)部的權(quán)威類型。

1.專業(yè)引入科層能夠重塑權(quán)威結(jié)構(gòu)，進而優(yōu)化科層內(nèi)部結(jié)構(gòu)。知識與權(quán)力之間關(guān)系是現(xiàn)代民主制度的重要問題，專業(yè)化則是知識與權(quán)力關(guān)系協(xié)調(diào)的連接點。事實上，專業(yè)與知識黏合的關(guān)鍵在于其擁有能夠解決實踐問題的抽象知識體系。制度內(nèi)能否形成知識與權(quán)力間的互補，既考驗著制度韌性，也推動著行政實踐。因而知識的科學(xué)性可以規(guī)制權(quán)力濫用，并提供權(quán)力實施的“專業(yè)化軌道”。這種專業(yè)軌道形成了另一種實現(xiàn)權(quán)威的模式，因而也改變了科層內(nèi)結(jié)構(gòu)的設(shè)計，從而規(guī)避單一權(quán)威引發(fā)的科層慣性與惰性。

2.科層內(nèi)部分工需要專業(yè)化支撐，從而調(diào)適科層優(yōu)化過程。職位分類制度被認(rèn)為是提高政府效率的重要機制[10]，也承載了國家與公民溝通的反思性功能。唐·凱·普萊斯曾言：我們現(xiàn)在不得不考慮各種類型的人在政治中的作用，而考慮的依據(jù)不是基于財產(chǎn)，而是其所掌握的專業(yè)技能。這種基于專業(yè)技能的職位選擇，隨著官僚組織發(fā)展，內(nèi)部分工將變得更加專業(yè)化，組織任務(wù)開始分割在不同專業(yè)化的鏈條之上[11]54-55。功能的專業(yè)化擴展了科層內(nèi)分工，優(yōu)化了科層內(nèi)部治理效率。

(三)市場失靈矯正中的專業(yè)規(guī)制

即便存在專業(yè)化對于科層再造的壓力，組織惰性依然會存在?！胺侨烁窕迸c“決策集中化”這二者的結(jié)合，導(dǎo)致“等級彼此孤立”和“平行權(quán)力產(chǎn)生”，這四個要素使得科層制變得更加剛性，從而沒有能力修正錯誤[12]。在政府的公共服務(wù)中引入市場激勵機制和私人部門管理手段，以此來改善政府職能，這正是新公共管理的實踐初衷。而現(xiàn)實中，分散的競爭產(chǎn)生無政府主義，“新公共管理已死”很快成為治理反思支點。作為新古典經(jīng)濟學(xué)和公共選擇理論的治理實踐，新公共管理在治理中遇到了“市場失靈”。專業(yè)化對于治理實踐中“市場失靈”的矯正主要來自兩個維度，一是專業(yè)化所內(nèi)涵的權(quán)力一定意義上能夠鉗制市場邏輯的失序，二是專業(yè)化所內(nèi)含的信息一定意義上能夠提高治理中的信息甄別機制。正是這兩個維度的專業(yè)化矯正，治理實踐中的新公共管理有了新的進路。

1.治理中的競爭失序能夠在專業(yè)管轄權(quán)之中得到一定規(guī)制。正如卡爾·波蘭尼所言：自律性市場的觀念實際上是烏托邦的，而其發(fā)展受到社會本身之自我保護的阻止[13]。專業(yè)性就是一種社會性的自我保護機制。區(qū)別于競爭中的技術(shù)主義專業(yè)化有其內(nèi)在建制[14]的動力，知識的發(fā)展導(dǎo)致了不同專業(yè)管轄權(quán)的變化以及不同專業(yè)之間的管轄權(quán)競爭[15]。這種競爭延伸出來權(quán)力的邏輯，專業(yè)具有指導(dǎo)性、服務(wù)理念、管理信條以及使命感和自治權(quán)。正是這種專業(yè)壟斷權(quán)力形成了競爭失序的平衡機制。

2.專業(yè)化所內(nèi)含的知識邏輯容易形成較好的信息甄別機制，從而矯正信息不對稱引發(fā)的治理失靈。新公共管理雖然引入了“清晰靈活的激勵控制”，而激勵的依托在于“掌舵”角色的信息結(jié)構(gòu)。缺少特殊能力和威望以及專業(yè)化知識體系就難以形成有效的信息結(jié)構(gòu)，服務(wù)過程也就容易引發(fā)“瞄準(zhǔn)”偏差。基于專業(yè)化邏輯生產(chǎn)的信息能夠進一步提升甄別機制的準(zhǔn)確性，優(yōu)化服務(wù)中的信息結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)治理績效提升。

三、案例分析：昌吉州流動人口“酒店式”管理的個案剖析

昌吉州是新疆經(jīng)濟社會相對發(fā)達(dá)的區(qū)域，也是典型的人口流入地。2021年末，昌吉州流動人口在冊數(shù)量為34.56萬人，而2021年末戶籍人口為130.59萬人。人口的流入既帶來了巨大紅利，也帶來了超重的治理負(fù)荷。如何進行有效的流動人口管理成為社會治理中的重要內(nèi)容。據(jù)調(diào)研，2018年初，昌吉州通過在全州推廣“酒店式”管理，6個月內(nèi)完成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)任務(wù)，并于2018年底進行了驗收考核，2019年初又進行了評估考核。本文從三個階段來分析昌吉州流動人口網(wǎng)格管理的運行過程，并從專業(yè)化邏輯視角來剖析網(wǎng)格化的再造機理。

(一)網(wǎng)格化的局限：流動人口的管理困境

早在2010年昌吉州就開始學(xué)習(xí)網(wǎng)格化管理模式，已有網(wǎng)格化的編制是按照科層視角的網(wǎng)格化管理進行推進的，網(wǎng)格化管理在編制后很快形成了“懸浮困境”。

1.網(wǎng)格內(nèi)任務(wù)繁重，問題解決機制滯后。網(wǎng)格管理主要參照地理與人口兩個維度，而人口流入則影響了治理單元的邊界。若僅從地理維度考量而忽視人口的數(shù)量，往往造成網(wǎng)格內(nèi)治理任務(wù)繁重。昌吉州的網(wǎng)格編制就存在這一困境。2014年網(wǎng)格員上報數(shù)據(jù)顯示：昌吉州流動人口超過1000人以上的行政村126個，2000人以上的行政村89個，3000人以上的行政村54個，其中流動人口最多的行政村人口數(shù)量達(dá)到3865人，是本地人口的2.7倍。大規(guī)模的流動人口使網(wǎng)格化管理超負(fù)荷運轉(zhuǎn)。如果不考慮地理因素，以人口來作為網(wǎng)格編制的依據(jù)，那么細(xì)碎化的網(wǎng)格又不利于協(xié)調(diào)，響應(yīng)機制雖然靈敏，但解決機制滯后。

2.網(wǎng)格內(nèi)流動性較大，跨越邊界的活動容易使網(wǎng)格失靈。與網(wǎng)格難以定奪的邊界問題相類似，網(wǎng)格內(nèi)的流動也容易造成網(wǎng)格化的“邊界失效”。流動人口在昌吉州的居住選擇是“討生活”邏輯下的夾縫策略，而網(wǎng)格化則是邊界清晰的管理思維，流動性成為網(wǎng)格閉合的最弱環(huán)節(jié)。地理邊界易定，但跨越邊界的可能性處處皆是，依靠中小企業(yè)和地攤經(jīng)濟生存的流動人口依然難以被網(wǎng)格所涵蓋。

3.在任務(wù)繁重與流動性大的壓力下，流動人口管理形成治理模糊。網(wǎng)格化雖然較好地實現(xiàn)了區(qū)域打包，但在責(zé)任明晰方面，并不是“網(wǎng)格長”所能負(fù)荷，使得網(wǎng)格不過是科層結(jié)構(gòu)的另一個版本。網(wǎng)格化的服務(wù)導(dǎo)向日益被日常“信息數(shù)據(jù)上報”所替代，網(wǎng)格化的落實異化為避責(zé)行為的重要依據(jù)，原有的價值功能不斷衰減。網(wǎng)格化僅僅在地理意義上圈定了治理的空間，但其內(nèi)部卻變得日益模糊與空洞。

難以編制的網(wǎng)格單元、人口流動性帶來的邊界失靈以及網(wǎng)格內(nèi)模糊的任務(wù)分解，使昌吉州網(wǎng)格化管理制度形成了治理內(nèi)卷。而這種內(nèi)卷的根源在于科層化的編制網(wǎng)格，從而使得網(wǎng)格懸浮于治理體系之中，難以發(fā)揮網(wǎng)格應(yīng)有的功能。網(wǎng)格動員了眾多科層內(nèi)資源但卻難以有效分配，任務(wù)化地整合科層內(nèi)資源，運動式地推進網(wǎng)格工作，使得網(wǎng)格化管理缺少長效機制。昌吉州網(wǎng)格化在流動人口管理上面臨巨大挑戰(zhàn)，“酒店式”管理的初衷正是基于此而展開。

(二)網(wǎng)格化的再造：流動人口管理新程序

2018年6月，昌吉州全面完成居住出租房屋“酒店式”管理創(chuàng)建工作。借助“酒店式”管理的專業(yè)力量，昌吉州流動人口網(wǎng)格化管理形成了新機制。網(wǎng)格化的再造經(jīng)歷了三個步驟：一是重新規(guī)劃了網(wǎng)格范圍，二是重新界定了管理模式，三是重新劃定了網(wǎng)格任務(wù)。

1.依據(jù)管理任務(wù)和流動人口特點，重新規(guī)劃了網(wǎng)格單元。區(qū)別于以往基于地理和人口的網(wǎng)格設(shè)計，“酒店式”管理的治理網(wǎng)格更加突出服務(wù)這一關(guān)鍵因素。治理網(wǎng)格與“酒店”的實際運營能力密切相關(guān)，市場化在網(wǎng)格再造中起到了關(guān)鍵性作用。在此基礎(chǔ)上設(shè)置四種不同的管理網(wǎng)格：村居直管式(流動人口1000人以下的村居/社區(qū))、村居聯(lián)合式(流動人口1000人以上且區(qū)域密切相連的村居/社區(qū))、公司式(村居/社區(qū)注冊成立公司，以公司化的形式對本村居/社區(qū)的流動人口進行管理)、企業(yè)式(村居/社區(qū)沒有注冊成立公司，企業(yè)員工宿舍含在外集中租住房屋、流動人口集中居住點，在居住區(qū)域入口處設(shè)置“總臺”)。

2.依據(jù)“酒店式”管理要求，網(wǎng)格內(nèi)的治理流程有了新的程序。在網(wǎng)格之內(nèi)，按照“五個一”標(biāo)準(zhǔn)開展創(chuàng)建工作(建強一支專職隊伍、設(shè)立一個服務(wù)總臺、執(zhí)行一套安全標(biāo)準(zhǔn)、完善一張治安防控網(wǎng)、建立一套聯(lián)動協(xié)作機制)。按照流動人口300∶1～500∶1的標(biāo)準(zhǔn)配置管理人員。與此同時，由村居(社區(qū))書記或主任擔(dān)任總經(jīng)理一職，構(gòu)建“分工明確、責(zé)任到人”的管理體系，網(wǎng)格員變成了服務(wù)員。這樣網(wǎng)格管理模式就從科層化的配置機制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌姆?wù)機制，而在此之中正是借助“酒店式”專業(yè)化的管理流程設(shè)計。

3.分工明確的“酒店式”管理流程，使流動人口管理的任務(wù)得到有效分解，從而規(guī)避了網(wǎng)格內(nèi)管理模糊與避責(zé)行為。在標(biāo)準(zhǔn)化管理流程設(shè)計中，按照“黨政主導(dǎo)、公安牽頭、部門協(xié)同，鎮(zhèn)街主抓、村居實施，房東主責(zé)、房客履約”原則，網(wǎng)格中的任務(wù)因管理流程而分解。網(wǎng)格工作片領(lǐng)導(dǎo)、事件經(jīng)辦人、指導(dǎo)員、網(wǎng)格長、專職網(wǎng)格員分別對應(yīng)著“酒店式”管理中的各個崗位與分工，既明確了各自任務(wù)，也明確了自身服務(wù)重點。改變以往管理不均衡現(xiàn)象，避免了模糊狀態(tài)下的避重就輕以及服務(wù)類功能較為薄弱[16]的局面?！熬频晔健绷鲃尤丝诠芾砭W(wǎng)格，正是在回應(yīng)網(wǎng)格科層化的局限之上重新設(shè)計的管理模式。“酒店式”網(wǎng)格管理模式突出強調(diào)在網(wǎng)格之中嵌入專業(yè)性，從而明確“程序劃分機制、責(zé)任清晰機制和任務(wù)銜接機制”。它不僅整合了科層內(nèi)的資源，還明確了科層資源在網(wǎng)格中的位置。

(三)網(wǎng)格化的通絡(luò)：流動人口管理中的激勵

借助專業(yè)邏輯將既有社會網(wǎng)格再造，不僅重塑了流動人口管理網(wǎng)格的規(guī)模與內(nèi)部流程，也引入了新的激勵機制。以往對于網(wǎng)格化管理的擔(dān)憂，往往因為其無法實現(xiàn)將模糊性的公共行政責(zé)任轉(zhuǎn)化為清晰化的治理結(jié)構(gòu)[17]，而實現(xiàn)這一過程需要利用激勵機制將模糊場域進行有效識別，使網(wǎng)格之內(nèi)形成“人人身上有擔(dān)子、人人身上有責(zé)任”的捆綁機制。為此，在專業(yè)與市場原則的匹配之下，對內(nèi)嵌于科層之內(nèi)的網(wǎng)格進行有效激勵，昌吉州流動人口網(wǎng)格化管理形成以下三種激勵路徑：

1.網(wǎng)格內(nèi)激勵標(biāo)準(zhǔn)化，將網(wǎng)格任務(wù)有效分解并形成捆綁機制。“酒店式”網(wǎng)格治理由于具有清晰的管理流程，因而實現(xiàn)了流動人口管理的模塊化設(shè)置。網(wǎng)格內(nèi)的模塊實現(xiàn)了“責(zé)任部門-管理人員-管理任務(wù)”一一對應(yīng)的捆綁機制，使網(wǎng)格內(nèi)“捆綁內(nèi)容清晰化、績效考核動態(tài)化、責(zé)任倒查精準(zhǔn)化”，避免了以往網(wǎng)格之內(nèi)模糊性。與此同時，將每個模塊進行考核權(quán)重賦值，使網(wǎng)格工作激勵標(biāo)準(zhǔn)化。

2.市場化績效激勵機制，將網(wǎng)格管理不斷社會化。作為網(wǎng)格管理的重要主體，網(wǎng)格員是整個網(wǎng)格能否有效運行的關(guān)鍵。由于清晰化的任務(wù)分級與激勵內(nèi)容，“酒店式”管理的網(wǎng)格員選擇采用了混合聘用制度。除網(wǎng)格指導(dǎo)員(由鎮(zhèn)機關(guān)干部擔(dān)任)，基層網(wǎng)格員采用“選聘+招聘”模式，依據(jù)工作量來考核網(wǎng)格員工作，避免以往基層干部兼任中的困境。

3.網(wǎng)格管理中的逆向激勵機制，使“酒店式”網(wǎng)格管理動態(tài)化。有效激勵機制的形成，需要組織退出機制。由于缺少清晰的任務(wù)切割以及明晰的激勵機制，以往網(wǎng)格化管理往往形成“機械式科層”。網(wǎng)格建設(shè)往往因任務(wù)壓力而設(shè)，缺少常態(tài)化的維護機制。由于清晰化的責(zé)任分解和選擇性的激勵機制，“酒店式”網(wǎng)格管理形成了動態(tài)化的退出機制。

四、結(jié)論與再思考

福山在對治理研究的反思中認(rèn)為：已有對治理討論存在兩個完全相反但又相互關(guān)聯(lián)的維度，一種是“沒有政府的治理”，另一種則是傳統(tǒng)的、基于國家的公共管理[18]。之所以在治理內(nèi)涵中存在上述糾葛，關(guān)鍵在于兩個維度的治理變革都在一定程度上形成了自反悖論。一方面，打造沒有政府的治理場域，需要引入市場化邏輯，規(guī)制政府失靈帶來的治理困境，但卻難以防范市場本身的失靈，進而形成“瞄準(zhǔn)”難題，而這正是新公共管理以來的反思內(nèi)容。另一方面，治理能力建設(shè)需要找回國家在其中的位置，但實踐中卻往往加重科層制的負(fù)荷而形成信任困境。在治理改革的兩個向度上，無論是對于科層制的再造，還是對于市場化的植入，都有自身難以擺脫的難題。專業(yè)化作為與市場和科層制并列的組織社會的“第三重力量”，介入治理之后能夠在一定程度上調(diào)節(jié)二者之間的困境。不過，從治理意義看，無論市場還是科層，還是作為第三重力量的專業(yè)，在實踐的場域中是一個機制相互匹配過程。每一重力量都有其自身優(yōu)勢，也存在內(nèi)在風(fēng)險。網(wǎng)格化建構(gòu)的過程，就在上述三種力量相互協(xié)同中得以不斷的完善(見圖1)。

圖1 網(wǎng)格化治理中的三重力量及其運行機制

內(nèi)含于科層的職能分工有助于專業(yè)化的實現(xiàn)，但依靠科層權(quán)威而展開服務(wù)的專業(yè)往往形成再科層化的信任危機。與這種專業(yè)化不同的是，“酒店式”管理的分工模式，既有科層角度的專業(yè)分工，更有來自酒店管理知識的專業(yè)依據(jù)，網(wǎng)格內(nèi)的科層分工在管理專業(yè)知識的背景下排序與組合，形成了新的整合。科層中內(nèi)含了知識型權(quán)威，從而進一步優(yōu)化了縱向?qū)I(yè)化水平。

客戶化的服務(wù)邏輯在網(wǎng)格化治理中由于內(nèi)在的績效沖動容易形成服務(wù)“瞄準(zhǔn)”誤差。網(wǎng)格化建構(gòu)中的市場思維，使網(wǎng)格內(nèi)形成自下而上的表達(dá)、參與以及反饋的機制。“酒店式”管理使得市場邏輯進一步細(xì)化，它不僅在管理環(huán)節(jié)上更加精準(zhǔn)，也為激勵選擇奠定清晰的量表。正是這種專業(yè)嵌入預(yù)防了網(wǎng)格中的“瞄準(zhǔn)”偏差，也進一步深化了橫向?qū)I(yè)化水平。

依靠“酒店式”管理這一知識化的專業(yè)程序，理順了網(wǎng)格化建構(gòu)中的內(nèi)在協(xié)調(diào)機制。它將科層力量導(dǎo)入到專業(yè)化的程序中，形成了有別于科層權(quán)威的知識秩序，也避免了科層資源在治理中內(nèi)卷化。而對于市場行為而言，專業(yè)化力量進一步明晰化了競爭中的細(xì)節(jié)，將考核明確到每個治理的環(huán)節(jié)，避免了服務(wù)中的績效沖動。可以說，正是專業(yè)力量的嵌入，調(diào)和網(wǎng)格化構(gòu)建中的科層與市場張力，也整合了科層與市場兩方面的資源。

“任何社會都是一個組織的社會，這差不多屬于常識?！盵19]那么，社會治理機制的再造也往往需要從組織來入手，完成由“整合器”向“啟動器”的轉(zhuǎn)換。網(wǎng)格化就是一種新的組織模式，通過縱向科層整合以及橫向服務(wù)整合形成新治理模式。網(wǎng)格化管理的起點在于科層化的下移，因而基層社會有了新的動員機制。與此同時，在網(wǎng)格化的運行中，倡導(dǎo)服務(wù)意識的市場化力量形成了對動員資源的分配。但在市場化與科層化的網(wǎng)格化管理中容易出現(xiàn)“雙重失靈”的風(fēng)險，一是科層下移依然難以解決內(nèi)含的行政負(fù)荷，二是市場化的深化難以解決服務(wù)中的優(yōu)化困境。再造網(wǎng)格成為網(wǎng)格化治理進一步深化的選擇，而專業(yè)化與上述兩種力量的嵌套能夠協(xié)調(diào)“雙重失靈”中的成本與優(yōu)化問題。

從昌吉州流動人口網(wǎng)格化管理的演變可以發(fā)現(xiàn)：專業(yè)化與科層化、市場化的相互嵌套再造了網(wǎng)格化組織形式，從而形成了“酒店式”管理網(wǎng)格的創(chuàng)新。隨著治理信息的不斷完善，層疊化的網(wǎng)格設(shè)置出現(xiàn)了制度性剩余，而不斷重復(fù)的網(wǎng)格建構(gòu)增加了部門間難以協(xié)調(diào)的治理成本。任務(wù)化網(wǎng)格逐步走向項目化網(wǎng)格，成為基層治理中的網(wǎng)格化選擇。但項目化網(wǎng)格的設(shè)置，如果缺少專業(yè)維度的考量，便再次回到了任務(wù)化網(wǎng)格的窠臼?？梢哉f，專業(yè)化網(wǎng)格的再造，一定程度上回避了科層權(quán)威在治理中的惰性與慣性，利用專業(yè)權(quán)威導(dǎo)引科層權(quán)威的展開，并對市場的力量進行程序化的梳理。正是三者的有效嵌套才形成了昌吉州流動人口網(wǎng)格化管理的組織創(chuàng)新。強化治理中的專業(yè)化，是未來避免治理任務(wù)運動化與治理程序行政化的關(guān)鍵。