地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行現(xiàn)狀、風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策

陶元磊（副教授），李 瑩（副教授）

一、引言

十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，關(guān)于教育的論述從“十三五規(guī)劃提出的“全面提高教育質(zhì)量”進(jìn)一步上升為“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”，標(biāo)志著高校即將進(jìn)入追求高質(zhì)量建設(shè)新階段，也意味著高校需要更大的投入。然而，近些年，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，導(dǎo)致高等教育所獲財(cái)政投入的增長(zhǎng)幅度有所減緩，而民眾對(duì)高質(zhì)量辦學(xué)永無(wú)止境的追求以及創(chuàng)建“雙一流”的壓力又使高校的辦學(xué)成本一直都在持續(xù)上升[1]。從高校每年向社會(huì)公開(kāi)的預(yù)算數(shù)據(jù)可知，“雙一流”等高水平高校的經(jīng)費(fèi)一般而言十分充裕，足以彌補(bǔ)辦學(xué)成本的增加，并且能夠支撐其高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。但是地方高校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源相對(duì)單一，地方政府的財(cái)政撥款只能滿足地方高校基本運(yùn)行和適度發(fā)展的需要，如果要謀求高質(zhì)量跨越式發(fā)展，就需要進(jìn)一步拓寬籌資渠道。十幾年前一場(chǎng)由高校擴(kuò)招引發(fā)的高校債務(wù)危機(jī)至今仍歷歷在目，當(dāng)時(shí)在國(guó)家大力支持和高校盤活內(nèi)部資源的雙重努力下，危機(jī)才有效解決。但這種債務(wù)治理方式只是一次性集中“輸血”，在高校沒(méi)有足夠“造血”功能之前，再次尋求通過(guò)銀行貸款籌資的做法必然會(huì)被地方財(cái)政和教育主管部門嚴(yán)格限制。2015年新《預(yù)算法》的實(shí)施開(kāi)啟了地方政府合規(guī)發(fā)行債券的大門，由于政府專項(xiàng)債不計(jì)入財(cái)政赤字，只要投資項(xiàng)目能夠自求平衡，就可以對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮四兩撥千斤的作用，因此地方政府有足夠的動(dòng)力推進(jìn)專項(xiàng)債的發(fā)行工作。在2018年3月，財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》中，首次把公立高校列為優(yōu)先發(fā)展的項(xiàng)目之一，要求探索試點(diǎn)發(fā)行專項(xiàng)債。從此，地方高校政府專項(xiàng)債作為地方政府專項(xiàng)債里的一個(gè)細(xì)分開(kāi)始陸續(xù)在多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市發(fā)行，成為地方高校解決發(fā)展所需資金缺口新的途徑之一。

值得注意的是，盡管地方政府專項(xiàng)債是當(dāng)前穩(wěn)投資、促增長(zhǎng)的重要抓手，但地方政府專項(xiàng)債的主要投向是基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目，這一點(diǎn)和上一次高校債務(wù)危機(jī)中利用銀行貸款大興土木的情況似曾相識(shí)。另外，雖然新的籌資方式使得高校的債權(quán)人從商業(yè)銀行轉(zhuǎn)換為地方政府，但是高校償還債務(wù)的義務(wù)并沒(méi)有變，并且從各高校發(fā)行專項(xiàng)債的項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告中可知，高校用于償還債務(wù)的資金依然主要來(lái)自學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)等常規(guī)的事業(yè)收入?？梢?jiàn)，從債務(wù)資金的使用用途和償債來(lái)源上看，高校的風(fēng)險(xiǎn)因素似乎仍然存在。由于從風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生到陷入財(cái)務(wù)困境是一個(gè)漸進(jìn)式的過(guò)程，而且一旦爆發(fā)就會(huì)導(dǎo)致短期內(nèi)的違約風(fēng)險(xiǎn)，很可能會(huì)再次把部分風(fēng)險(xiǎn)管控不當(dāng)?shù)母咝雮鶆?wù)泥潭當(dāng)中。因此，若要在新的發(fā)展機(jī)遇里增強(qiáng)地方高校抵御財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力，必須高度重視對(duì)地方高校發(fā)行政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與處理。本文將嘗試通過(guò)對(duì)地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行現(xiàn)狀的分析，對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行判斷，進(jìn)而為高校有效應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供建議。

二、地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行現(xiàn)狀

為了全面了解地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行現(xiàn)狀，本文根據(jù)專項(xiàng)債券信息網(wǎng)、中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)等專業(yè)網(wǎng)站截止到2021年12月31日的公開(kāi)信息，以“學(xué)院”和“大學(xué)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行篩選，分別得到項(xiàng)目名稱含“學(xué)院”的項(xiàng)目768個(gè)，含“大學(xué)”的項(xiàng)目466個(gè)。然后，以教育部2021年最新的高等院校名單為基礎(chǔ)，對(duì)篩選出的項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗：一是去除職業(yè)技術(shù)學(xué)院、民辦和三本院校；二是去除項(xiàng)目主體為部屬高校的項(xiàng)目（只有東南大學(xué)、江南大學(xué)、浙江大學(xué)的三個(gè)項(xiàng)目）；三是去除項(xiàng)目主體不是高校的科技園、研究院或科創(chuàng)中心等。最終，得到256所地方高校的政府專項(xiàng)債項(xiàng)目共521項(xiàng)，時(shí)間跨度從2018年6月25日～2021年12月3日。其中，根據(jù)2021軟科中國(guó)大學(xué)排名，排名前100名的有16所，占發(fā)行政府專項(xiàng)債地方高校的6%，排名500名之外的有43所，占發(fā)行政府專項(xiàng)債地方高校的17%。可見(jiàn)，大部分發(fā)行政府專項(xiàng)債的地方高校都是屬于有一定實(shí)力并有望沖擊國(guó)家或省級(jí)雙一流的高校，同時(shí)也從側(cè)面反映了地方高校在高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中經(jīng)費(fèi)普遍不足的現(xiàn)實(shí)。

（一）地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行情況

1.全國(guó)整體發(fā)行情況。2018～2021年，全國(guó)

256所地方高校累計(jì)發(fā)行地方高校政府專項(xiàng)債475億元，平均每所高校的累計(jì)發(fā)行規(guī)模為18591萬(wàn)元，中位數(shù)為9000萬(wàn)元，其中累計(jì)發(fā)行規(guī)模最高的高校為江蘇科技大學(xué)，發(fā)行金額為235000萬(wàn)元，而累計(jì)發(fā)行規(guī)模最小的為青島理工大學(xué)，發(fā)行金額為300萬(wàn)元。另外，全國(guó)地方高校政府專項(xiàng)債的加權(quán)平均發(fā)行期限為13.09年，加權(quán)平均發(fā)行利率為3.52%。具體的分年發(fā)行情況如表1所示。

表1 2018～2021年地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行整體情況

2018年新增地方高校政府專項(xiàng)債57億元，平均發(fā)行期限為7.12年，平均發(fā)行利率為4.71%，分別高于當(dāng)年全國(guó)新增專項(xiàng)債6.1年的平均發(fā)行期限和3.9%的平均發(fā)行利率。2019年新增地方高校政府專項(xiàng)債90億元，由于財(cái)政部在2019年4月《關(guān)于做好地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》中放開(kāi)了對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行期限的限制，因此當(dāng)年平均發(fā)行期限大幅提高到12.16年，高于當(dāng)年全國(guó)新增專項(xiàng)債9年的平均發(fā)行期限，平均發(fā)行利率下降為3.48%，但高于當(dāng)年全國(guó)新增專項(xiàng)債3.43%的平均發(fā)行利率。2020年新增地方高校政府專項(xiàng)債大幅增加到191億元，平均發(fā)行期限繼續(xù)提高到13.5年，但低于當(dāng)年全國(guó)新增專項(xiàng)債14.6年的平均發(fā)行期限，平均發(fā)行利率下降到了3.44%，與當(dāng)年全國(guó)新增專項(xiàng)債的平均發(fā)行利率基本持平。2021年新增地方高校政府專項(xiàng)債略微回落到137億元，平均發(fā)行期限繼續(xù)提高到了15.87年，平均發(fā)行利率反彈到3.48%，分別高于當(dāng)年全國(guó)新增專項(xiàng)債14.2年的平均發(fā)行期限和3.41%的平均發(fā)行利率。整體而言，雖然地方高校政府專項(xiàng)債的年度發(fā)行規(guī)模從57億元快速增長(zhǎng)到137億元，但是占當(dāng)年全國(guó)新增專項(xiàng)債的比例非常低；平均發(fā)行期限提高了2.2倍，地方高校能夠獲得更長(zhǎng)的發(fā)行期限；平均發(fā)行利率雖然從4.71%下降到3.48%，但都高于同期國(guó)債平均收益率和全國(guó)專項(xiàng)債平均發(fā)行利率水平，并不存在地方債發(fā)行利率異象，表明以往地方高校在信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性方面的不良記錄仍然在影響當(dāng)前政府專項(xiàng)債的發(fā)行。

2.分地區(qū)發(fā)行情況。本文以每年全國(guó)新增專項(xiàng)債的平均發(fā)行期限和平均發(fā)行利率為臨界值，將每年的地方政府發(fā)行期限和發(fā)行利率圖分為四個(gè)象限：右上角（長(zhǎng)期限，高利率）為第一象限，左上角（長(zhǎng)期限，低利率）為第二象限，左下角（短期限，低利率）為第三象限，右下角（短期限，高利率）為第四象限。其中：第二象限還款期限較長(zhǎng)且利率不高，這樣的債券償還壓力小，風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較小；與之相反，第四象限的短期償債壓力則非常大，因此對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也比較大；而一、三象限的發(fā)行期限和發(fā)行利率并非同向匹配，所以風(fēng)險(xiǎn)不確定。

如圖1所示，2018年，廣東省落在第二象限，其發(fā)行的地方高校政府專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)比較低，河北省由于在第四象限而具有相對(duì)較高的短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2019年，廣東省、江蘇省和福建省三個(gè)地區(qū)落在第二象限，它們發(fā)行的地方高校政府專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，而當(dāng)年沒(méi)有地區(qū)落在風(fēng)險(xiǎn)比較高的第四象限。2020年，廣西壯族自治區(qū)和廣東省落在了第四象限，表明它們發(fā)行的地方高校政府專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，當(dāng)年沒(méi)有地區(qū)落在風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的第二象限，第一次發(fā)行地方高校政府專項(xiàng)債的重慶市將發(fā)行期限設(shè)置為最高的30年，發(fā)行利率也為同期最高。2021年，第一次發(fā)行地方高校政府專項(xiàng)債的山東省落在風(fēng)險(xiǎn)比較高的第四象限，當(dāng)年仍然沒(méi)有地區(qū)落在風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的第二象限。由上可知，不同地區(qū)的高校專項(xiàng)債發(fā)行期限和發(fā)行利率也不盡相同，體現(xiàn)了一定的地區(qū)分化。

（二）地方高校專項(xiàng)債屬性特征

1.發(fā)行方式及類別特征。專項(xiàng)債的發(fā)行方式有單一發(fā)行和集合發(fā)行兩種，由于限額的緣故，地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行額度相對(duì)較小，因此多采用集合發(fā)行模式。按照專項(xiàng)債發(fā)行目的不同又可以把集合發(fā)行的專項(xiàng)債進(jìn)行分類：對(duì)應(yīng)特定項(xiàng)目的專項(xiàng)債稱為項(xiàng)目收益專項(xiàng)債，如土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債以及高校專項(xiàng)債等，這類專項(xiàng)債一般都配套有符合項(xiàng)目規(guī)律的具體管理辦法，比如財(cái)政部與國(guó)土資源部2017年聯(lián)合發(fā)布的《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法》，但高校專項(xiàng)債目前暫時(shí)沒(méi)有相關(guān)規(guī)定；不對(duì)應(yīng)特定項(xiàng)目的專項(xiàng)債則被稱為普通專項(xiàng)債，這類專項(xiàng)債一般按照地方政府專項(xiàng)債普適性的規(guī)章制度進(jìn)行發(fā)行和管理。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，地方高校政府專項(xiàng)債類別既有項(xiàng)目收益專項(xiàng)債也有普通專項(xiàng)債，其中，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債377.27億元，普通專項(xiàng)債98.67億元。本文以債券命名為依據(jù)對(duì)項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的發(fā)行目的進(jìn)行判斷，細(xì)化為六類，并重點(diǎn)對(duì)其中五類進(jìn)行分析。

一是建設(shè)發(fā)展類（138.28億元），包括江蘇省的城鄉(xiāng)建設(shè)專項(xiàng)債和城鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)債、安徽省的基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)債和長(zhǎng)三角一體化發(fā)展專項(xiàng)債、河北省和江西省的高質(zhì)量發(fā)展專項(xiàng)債、黑龍江省城鄉(xiāng)發(fā)展專項(xiàng)債、湖北省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)債、山東省的交通水利及市政產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展專項(xiàng)債和交通能源市政產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施及民生社會(huì)事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)債、天津市京津冀協(xié)同發(fā)展專項(xiàng)債。二是社會(huì)民生類（130.91億元），包括福建省等7個(gè)地區(qū)發(fā)行的社會(huì)事業(yè)專項(xiàng)債、廣西壯族自治區(qū)社會(huì)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債、廣東省民生服務(wù)專項(xiàng)債、河北省民生事業(yè)專項(xiàng)債、江西省惠民生工程建設(shè)專項(xiàng)債。三是高等教育類（71.49億元），包括廣西壯族自治區(qū)高等學(xué)校專項(xiàng)債、青海省和云南省的公辦高等學(xué)校專項(xiàng)債、陜西省公立高校專項(xiàng)債、河南省公辦高校專項(xiàng)債、吉林省公辦高校校區(qū)建設(shè)專項(xiàng)債。四是教育類（35.79億元），包括陜西省和云南省的教育類專項(xiàng)債、黑龍江省教育專項(xiàng)債、河北省教育培訓(xùn)專項(xiàng)債、福建省教育文化專項(xiàng)債、甘肅省教育收費(fèi)專項(xiàng)債。五是由寧波市發(fā)行的其他項(xiàng)目收益專項(xiàng)債（0.8億元）。由上可以發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是地方高校政府專項(xiàng)債的重要投向，而以高校為專項(xiàng)債特定服務(wù)目標(biāo)的債券規(guī)模所占比例并不高；第二，社會(huì)事業(yè)專項(xiàng)債是使用地區(qū)最多的高校專項(xiàng)債，說(shuō)明從地方政府視角，其傾向于對(duì)高等教育按照社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)律進(jìn)行管理；第三，普通專項(xiàng)債規(guī)模相對(duì)過(guò)大，不利于對(duì)地方高校政府專項(xiàng)債這類典型的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債進(jìn)行針對(duì)性的監(jiān)督和管理。

本文對(duì)高等教育類的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債進(jìn)一步分析，按年發(fā)行情況如下：2018年廣西壯族自治區(qū)、吉林省、青海省、云南省等4個(gè)地區(qū)共發(fā)行26億元，占當(dāng)年發(fā)行規(guī)模的46%；2019年廣西壯族自治區(qū)、河南省、吉林省、陜西省等4個(gè)地區(qū)共發(fā)行27億元，占當(dāng)年發(fā)行規(guī)模的30%；2020年只有廣西壯族自治區(qū)發(fā)行了19億元，占當(dāng)年發(fā)行規(guī)模的10%；2021年則沒(méi)有地區(qū)發(fā)行此類專項(xiàng)債?？梢?jiàn)，雖然地方高校對(duì)發(fā)行政府專項(xiàng)債的需求依然存在，但是高等教育類的地方高校政府專項(xiàng)債規(guī)模占比呈逐年遞減趨勢(shì)，地方政府越來(lái)越傾向于將地方高校的專項(xiàng)債放在其他類別的專項(xiàng)債中混合發(fā)行。

2.發(fā)行期限結(jié)構(gòu)特征。從發(fā)行期限來(lái)看，2018～2021年發(fā)行的地方高校政府專項(xiàng)債共有5年、7年、10年、15年、20年和30年6類期限標(biāo)準(zhǔn)。由表2可知，地方高校政府專項(xiàng)債的發(fā)行期限主要集中在10～15年間，這一區(qū)間的發(fā)行數(shù)量為274項(xiàng)，占53%，發(fā)行規(guī)模為2763394萬(wàn)元，規(guī)模占比也達(dá)到了58%，從數(shù)量和規(guī)模上都超過(guò)了目前所發(fā)行地方高校政府專項(xiàng)債的一半。另外，15年以上的發(fā)行期限對(duì)應(yīng)的平均利率分別為3.63%、3.63%和3.88%，均高于總體平均利率3.52%，較高的發(fā)行利率一定程度上抵消了放開(kāi)發(fā)行期限限制政策產(chǎn)生的紅利。

表2 地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行期限結(jié)構(gòu)

3.發(fā)行利率結(jié)構(gòu)特征。從發(fā)行利率來(lái)看，由于我國(guó)目前尚沒(méi)有相關(guān)制度對(duì)專項(xiàng)債券的發(fā)行利率做出具體規(guī)定，因此，地方高校政府專項(xiàng)債的發(fā)行利率都是在招標(biāo)發(fā)行的過(guò)程中確定的。本文通過(guò)對(duì)發(fā)行的521項(xiàng)地方高校政府專項(xiàng)債的利率結(jié)構(gòu)（見(jiàn)表3）進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：最大發(fā)行利率為4.12%，分別是2018年陜西省發(fā)行的教育類專項(xiàng)債以及2019年新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)行的普通專項(xiàng)債，對(duì)應(yīng)的發(fā)行期限分別為7年和30年，顯然陜西省所發(fā)行的地方高校政府專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高；最小發(fā)行利率為2.44%，為2020年黑龍江省發(fā)行的城鄉(xiāng)發(fā)展專項(xiàng)債，對(duì)應(yīng)的期限也是最低的5年；大多數(shù)地方高校政府專項(xiàng)債的發(fā)行利率集中在3.2%～3.8%之間，數(shù)量為366項(xiàng)，占比高達(dá)70%，規(guī)模為3078867萬(wàn)元，占比為65%?？梢?jiàn)，地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行利率的高低與發(fā)行期限的長(zhǎng)短之間無(wú)明顯匹配規(guī)律，但較長(zhǎng)的發(fā)行期限主要出現(xiàn)在較高的發(fā)行利率區(qū)間。

表3 地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行利率結(jié)構(gòu)

4.高校辦學(xué)層次對(duì)發(fā)行特征的影響。為了研究需要，本文還根據(jù)2021軟科中國(guó)大學(xué)排名，把位列前100名的地方高校設(shè)定為高等層次大學(xué)，位于101～500名之間的設(shè)定為中等層次大學(xué)，位列500名之外的定位為普通層次大學(xué)。不同層次高校的發(fā)行規(guī)模、發(fā)行期限、發(fā)行利率如表4所示。另外，為了更好地體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)差異，本文以每年全國(guó)地方高校政府專項(xiàng)債的平均發(fā)行期限和平均發(fā)行利率為臨界值，將不同層次高校的發(fā)行期限和發(fā)行利率分為四個(gè)象限來(lái)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，如圖2所示。由表4和圖2可知，高等層次大學(xué)以最低3.41%的發(fā)行利率能夠獲得平均3.6億元的發(fā)行規(guī)模，雖然位于第三象限，但平均發(fā)行期限接近于全國(guó)平均水平，對(duì)于這類具有一定“造血”能力的高校而言，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小；中等層次大學(xué)數(shù)量最多，代表了中國(guó)高校發(fā)展的中堅(jiān)力量，但卻是以最高3.55%的發(fā)行利率和最短12.93年的發(fā)行期限發(fā)行政府專項(xiàng)債，位于風(fēng)險(xiǎn)程度較高的第四象限；另外43所普通層次大學(xué)發(fā)行期限最長(zhǎng)，為13.95年，雖然位于風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的第二象限，但是其平均發(fā)行規(guī)模卻是最低的1.5億元。

表4 高校辦學(xué)層次與專項(xiàng)債發(fā)行關(guān)系

圖2 高校層次與專項(xiàng)債發(fā)行期限及利率關(guān)系

三、地方高校政府專項(xiàng)債債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

通過(guò)對(duì)地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行現(xiàn)狀的分析，對(duì)比上一次高校債務(wù)危機(jī)，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的地方高校政府專項(xiàng)債的整體風(fēng)險(xiǎn)雖有所下降，但潛在風(fēng)險(xiǎn)仍不容忽視。

風(fēng)險(xiǎn)下降主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)明顯變化：一是風(fēng)險(xiǎn)控制前移，在上一次高校債務(wù)危機(jī)中，由于國(guó)家在政策上支持高校擴(kuò)招，銀行認(rèn)為政府必然兜底，因此都主動(dòng)與高校合作，不顧高校的還貸能力向高校發(fā)放巨額貸款，從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)失控。而地方高校使用的政府專項(xiàng)債由地方政府發(fā)行，地方政府在發(fā)行端已提前介入對(duì)高校的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，從以往的“事后幫助者”角色轉(zhuǎn)換為“直接參與者”角色，因此可以更好地權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)與收益，進(jìn)而有效降低債務(wù)違約發(fā)生的概率。二是地方政府發(fā)行專項(xiàng)債的期限大幅延長(zhǎng)，銀行給高校的貸款期限一般都非常短，少則3～6個(gè)月，最多的也只有5年左右，這樣的短期貸款導(dǎo)致交易成本增加，高校還貸壓力很大，而如前所述，地方高校政府專項(xiàng)債的加權(quán)平均發(fā)行期限在2021年就達(dá)到了15.87年，并且還有繼續(xù)延長(zhǎng)的趨勢(shì)，在一定程度上降低了高校違約風(fēng)險(xiǎn)。

政府專項(xiàng)債正式實(shí)施的時(shí)間并不長(zhǎng)，雖然財(cái)政部門一直強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制，但在磨合過(guò)程中難免有考慮不周之處，對(duì)于地方高校政府專項(xiàng)債而言，其潛在風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)錯(cuò)配上，分別是：發(fā)行者角度的規(guī)模與管理錯(cuò)配、投資者角度的評(píng)級(jí)與風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配、使用者角度的內(nèi)涵與投向錯(cuò)配。

（一）規(guī)模與管理錯(cuò)配

地方政府作為地方高校專項(xiàng)債的發(fā)行主體，發(fā)審流程更加規(guī)范，規(guī)?？刂聘訃?yán)格，因此高校的發(fā)行規(guī)模普遍較小，相較于上一次高校債務(wù)危機(jī)中一個(gè)個(gè)令人瞠目結(jié)舌的貸款規(guī)模，地方政府通過(guò)限額發(fā)行基本做到了從源頭上控制潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。然而，發(fā)行規(guī)模并不是控制風(fēng)險(xiǎn)的唯一要素，無(wú)論額度大小，如果存續(xù)期限過(guò)短或者利率過(guò)高，都可能導(dǎo)致短期的償債壓力，因此，必須同時(shí)考慮發(fā)行期限和發(fā)行利率與風(fēng)險(xiǎn)的匹配程度才能達(dá)到管控風(fēng)險(xiǎn)的效果。

1.期限要素。如前所述，地方高校政府專項(xiàng)債的發(fā)行期限已經(jīng)大幅延長(zhǎng)，較長(zhǎng)的存續(xù)期限有助于減輕高校的短期償債壓力。對(duì)于其他類別政府專項(xiàng)債而言，其存續(xù)期限應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目運(yùn)行周期密切相關(guān)，通常項(xiàng)目完工后即可產(chǎn)生收益，并用收益來(lái)償還債務(wù)。但是對(duì)高校的投入很難在短期內(nèi)見(jiàn)到經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)應(yīng)的發(fā)行期限也應(yīng)當(dāng)保持較長(zhǎng)的年限。有研究指出，國(guó)外對(duì)高校的貸款期限一般都比較長(zhǎng)，有的甚至可以達(dá)到50年[2]。由表2可知，我國(guó)目前發(fā)行期限15年以下的地方高校政府專項(xiàng)債數(shù)量超過(guò)80%，顯然在期限設(shè)計(jì)和管理上還有較大提升空間。

2.利率要素。當(dāng)前政府專項(xiàng)債的發(fā)行利率一般參照同期國(guó)債收益率，而且政府專項(xiàng)債的首要任務(wù)是公益而非營(yíng)利[2]，尤其對(duì)于高校這種公益二類事業(yè)單位，償債資金主要依靠相對(duì)穩(wěn)定的學(xué)費(fèi)等事業(yè)收入，違約風(fēng)險(xiǎn)較小，對(duì)應(yīng)的利率水平也應(yīng)當(dāng)略低。但地方高校政府專項(xiàng)債的發(fā)行利率不但每年都高于全國(guó)專項(xiàng)債的平均水平，而且如圖1所示，發(fā)行利率還呈現(xiàn)出隨著發(fā)行期限的增加而提高的弱相關(guān)趨勢(shì)，表明期限要素仍然在影響利率的確定，債券定價(jià)過(guò)程并未充分考慮高等教育實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平。

（二）評(píng)級(jí)與風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配

從投資者角度，隨著國(guó)家對(duì)高等教育的重視程度不斷提升，投資者投資高校專項(xiàng)債的積極性也隨之提高。但由于各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市在債券市場(chǎng)上的信用評(píng)級(jí)均為AAA級(jí)，同期發(fā)行的各地方專項(xiàng)債的定價(jià)難以真正反映不同地區(qū)、不同債券項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)差異，從而為二級(jí)市場(chǎng)合理定價(jià)與交易埋下了隱患。投資者總是抱有與政府相關(guān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終由政府買單的幻想，但事實(shí)并非如此。

2020年底，永煤集團(tuán)的意外違約轟動(dòng)一時(shí)，因其打破了投資者對(duì)于依托于政府支持的“國(guó)企信仰”，讓投資者開(kāi)始重新審慎評(píng)估政府支持意愿這一“信仰靠山”，理性區(qū)分政府支持意愿的高低。雖然違約的“20永煤SCP003”屬于城投債，但和政府專項(xiàng)債一樣，其信用分析體系中的核心要素是政府支持。地方高校政府專項(xiàng)債是為高校發(fā)展籌集建設(shè)資金所發(fā)行的，而地方政府在代為發(fā)行專項(xiàng)債時(shí)，盡管也披露了特定項(xiàng)目的具體信息，但仍是以各地方政府的信用作為保證。雖然財(cái)政部于2021年3月開(kāi)始施行《地方政府債券信用評(píng)級(jí)管理暫行辦法》，但是地方政府在社會(huì)信用生態(tài)環(huán)境建設(shè)、政府信息披露制度、本土評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)培育等方面都還有較大的改進(jìn)空間。因此，債券信用評(píng)級(jí)同質(zhì)化不能充分體現(xiàn)發(fā)債高校的資質(zhì)差別和風(fēng)險(xiǎn)水平，從而可能給不熟悉高等教育的投資者帶來(lái)?yè)p失。

（三）內(nèi)涵與投向錯(cuò)配

當(dāng)前地方政府為地方高校發(fā)行專項(xiàng)債的直接原因是“雙一流”建設(shè)引發(fā)的高質(zhì)量發(fā)展競(jìng)賽，重點(diǎn)是內(nèi)涵建設(shè)，但是從前述地方高校政府專項(xiàng)債類別可以看出，高校使用的政府專項(xiàng)債的投向重點(diǎn)依然是基礎(chǔ)設(shè)施等外延建設(shè)，目前并不能直接用于科學(xué)研究、學(xué)科發(fā)展和人才隊(duì)伍等內(nèi)涵建設(shè)領(lǐng)域。與地方高校形成鮮明對(duì)比的是，很多“雙一流”高校已經(jīng)通過(guò)基金會(huì)或校友會(huì)建立起了強(qiáng)大的社會(huì)資源籌措機(jī)制，并且諸如校友捐贈(zèng)這類增量經(jīng)費(fèi)的使用也更加靈活，可以讓高校真正圍繞五大基本職能進(jìn)行投入，實(shí)現(xiàn)資源配置與高校內(nèi)涵發(fā)展的融合，這也是鮮有“雙一流”高校使用地方政府專項(xiàng)債的原因所在。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，內(nèi)涵建設(shè)得不到有效支持，會(huì)使地方高校在未來(lái)的生源爭(zhēng)奪、競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)爭(zhēng)取、社會(huì)資本吸引等方面困難重重。當(dāng)前通過(guò)專項(xiàng)債帶來(lái)的規(guī)模擴(kuò)張由于得不到高質(zhì)量發(fā)展的有效支撐，有可能產(chǎn)生以下后果：一方面，背離高等教育發(fā)展規(guī)律，用大樓取代大師，只能帶來(lái)資源無(wú)謂的浪費(fèi)；另一方面，低質(zhì)量發(fā)展無(wú)法從根本上改變高校的創(chuàng)收能力，因此還本付息的資金仍然過(guò)度依賴事業(yè)收入，這樣勢(shì)必影響高校在還貸期內(nèi)的正常運(yùn)行，甚至有可能在還貸高峰期內(nèi)產(chǎn)生壓縮教學(xué)科研投入、降低教職工待遇等情形，再次重蹈覆轍。

四、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

在教育部2021年高等院校名單中共有地方高校842所，其中已經(jīng)發(fā)行專項(xiàng)債的高校只有256所，因此地方高校發(fā)行專項(xiàng)債的空間非常大，如何借鑒已發(fā)債務(wù)經(jīng)驗(yàn)用以降低后續(xù)發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。地方高校政府專項(xiàng)債為地方高校應(yīng)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展道路上的挑戰(zhàn)提供了新的籌資渠道，但要避免在新形勢(shì)下“穿新鞋走老路”。在上述識(shí)別并分析地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行者、投資者、使用者風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上探討防范化解風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)方法，分類分層管控風(fēng)險(xiǎn)，以期提升地方政府對(duì)地方高校債務(wù)的管控能力，從而降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)地方高校的可持續(xù)發(fā)展。

1.規(guī)范債務(wù)發(fā)行管理，加強(qiáng)頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)。一是減少普通專項(xiàng)債的發(fā)行，由于項(xiàng)目收益專項(xiàng)債與普通專項(xiàng)債相比具有更強(qiáng)的預(yù)算約束和市場(chǎng)監(jiān)督要求，因此地方高校以項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的形式發(fā)行可以提高監(jiān)管強(qiáng)度。二是在項(xiàng)目發(fā)行類別上要高度重視高等教育的特殊性，規(guī)模較大的可以采用單一發(fā)行，規(guī)模較小的可以匯總為同類集中發(fā)行，但需要確保與其他類別的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債涇渭分明，避免不規(guī)范的范圍界定和復(fù)雜分類給地方高校政府專項(xiàng)債的管理帶來(lái)困惑，從而減少由于“片面化”或“一刀切”可能帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。三是根據(jù)地方財(cái)力調(diào)整發(fā)行期限與發(fā)行利率，提高匹配度。由于地方高校還本付息的資金來(lái)源雖然有限但是比較穩(wěn)定，因此發(fā)行期限越長(zhǎng)、發(fā)行利率越低，地方高校在統(tǒng)籌資源上的空間才能越大，進(jìn)而越容易實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債項(xiàng)目自求平衡與高校高質(zhì)量發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。四是專項(xiàng)債的發(fā)行需要多部門共同監(jiān)管，在管理上對(duì)不同的主體要量體裁衣。因此，財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同教育部門，針對(duì)高校發(fā)展的特點(diǎn)，盡快出臺(tái)高校政府專項(xiàng)債券管理辦法，從額度管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與決算、監(jiān)督管理和職責(zé)分工等方面對(duì)高校政府專項(xiàng)債進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范。

2.提高信息披露質(zhì)量，增強(qiáng)投資者信心。信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)當(dāng)前主要依據(jù)政府信用給出債券評(píng)級(jí)，這與現(xiàn)行《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》的實(shí)施效果不佳有一定關(guān)系，即評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)無(wú)法結(jié)合高校高質(zhì)量披露的信息進(jìn)行合理判斷，投資者對(duì)于千篇一律的債券評(píng)級(jí)似乎也無(wú)可奈何。長(zhǎng)期來(lái)看，這一頑疾隨著地方政府專項(xiàng)債市場(chǎng)化水平的不斷提高會(huì)得到有效解決。但短期來(lái)看，可以從以下方面為投資者提供更多高效的信息獲取渠道：一是高校主動(dòng)通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)、流程優(yōu)化等手段提升現(xiàn)有信息披露體系下的信息質(zhì)量，讓信息披露的內(nèi)容平易近“人”，這里的人指的是包括評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的利益相關(guān)者，即要讓利益相關(guān)者更容易得到和使用正確的信息[3]；二是由財(cái)政部門牽頭搭建政府債務(wù)信息公開(kāi)統(tǒng)一平臺(tái)，讓投資者能夠及時(shí)、全面、詳細(xì)地了解專項(xiàng)債及具體項(xiàng)目的進(jìn)展情況，從而驅(qū)動(dòng)投資者科學(xué)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)研判，提振投資信心。

3.合理擴(kuò)大使用范圍，提高績(jī)效評(píng)價(jià)效能。預(yù)防和化解地方高校政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，切實(shí)提高專項(xiàng)債資金的使用效益。雖然投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以在短期內(nèi)形成更多實(shí)物工作量，但由于地方高校政府專項(xiàng)債占全國(guó)新增專項(xiàng)債的比例非常低，因此對(duì)地方經(jīng)濟(jì)短期增長(zhǎng)的實(shí)際拉動(dòng)貢獻(xiàn)并不大。然而，投入到科研教學(xué)亟需的儀器設(shè)備、智慧校園等教育新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、吸引人才組建優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)等高質(zhì)量發(fā)展涉及的領(lǐng)域，卻能夠給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)足夠的長(zhǎng)期正外部性，即更高的社會(huì)聲譽(yù)、更穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)生源以及更廣闊的發(fā)展?jié)摿?。如果這些投入能夠助力高校在學(xué)科評(píng)估和學(xué)位點(diǎn)建設(shè)上有所突破，不僅能夠通過(guò)提高高校的“造血”功能有效降低專項(xiàng)債本身風(fēng)險(xiǎn)，形成良性的發(fā)行和償付閉環(huán)管理，而且還能貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，增強(qiáng)地方高等教育綜合實(shí)力，從而反哺地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。也許擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍有可能增加信用風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)等，但是這些風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行控制：一方面，在現(xiàn)行穿透式監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上構(gòu)建符合高校發(fā)展特征的全流程的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，確?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性，提高專項(xiàng)債資金的使用效益；另一方面，專項(xiàng)債的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在一定程度上也反映了地方高校的治理水平和地方政府的風(fēng)險(xiǎn)管控能力，這可以為投資者理性選擇投資項(xiàng)目提供有關(guān)信用的判斷依據(jù)，對(duì)債券定價(jià)產(chǎn)生一定影響，進(jìn)而倒逼地方政府主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)發(fā)行者、投資者、使用者三方良性互動(dòng)，促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。