基于國家試點(diǎn)學(xué)院改革情況分析的高校二級學(xué)院治理路徑研究*

唐娟 （徐州醫(yī)科大學(xué)）

2010 年7 月,《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出要深化教育體制改革，開展現(xiàn)代大學(xué)制度改革試點(diǎn)。[1]2014 年，黨的十八屆三中全會吹響了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的號角，2019年十九屆四中全會對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，做出重大戰(zhàn)略部署，將我國高等教育綜合改革推進(jìn)到新的縱深階段。二級學(xué)院治理的反思與重構(gòu)是推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要突破口，[2]建立和完善我國高校二級學(xué)院治理結(jié)構(gòu)，有效提升二級學(xué)院治理水平，是逐步推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的現(xiàn)實需要和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、國家試點(diǎn)學(xué)院改革經(jīng)驗分析

2011 年，教育部選取清華大學(xué)理學(xué)院等17 個試點(diǎn)單位開展二級學(xué)院教育改革，并出臺了《關(guān)于推進(jìn)試點(diǎn)學(xué)院改革的指導(dǎo)意見》，指明改革方向。試點(diǎn)學(xué)院以24 項支持性指導(dǎo)政策為依托，在教育部的指導(dǎo)下開展實踐探索，試點(diǎn)改革初期取得了顯著的成效。

在改革學(xué)生招錄與選拔方式方面，各試點(diǎn)學(xué)院積極探索優(yōu)秀人才選拔招生辦法。例如，北京航空航天大學(xué)能源與動力工程學(xué)院探索全過程跟蹤的多元選拔機(jī)制；同濟(jì)大學(xué)土木工程學(xué)院通過鼓勵直博、招收國際學(xué)生等方式，快速提高生源質(zhì)量和國際化程度；北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院探索建立“分類考核、綜合評價、多元錄取”的自主招錄選拔模式；上海大學(xué)錢偉長學(xué)院試行專業(yè)分流、動態(tài)進(jìn)出機(jī)制等。[3]

在創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式方面，各試點(diǎn)學(xué)院結(jié)合專業(yè)和學(xué)科優(yōu)勢，全面激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)積極性和主動性。例如，黑龍江大學(xué)中俄學(xué)院借助俄羅斯優(yōu)質(zhì)教育資源，構(gòu)建“專業(yè)+俄語”課程體系；南開大學(xué)泰達(dá)學(xué)院建成一批具有國際前沿水平的研究中心和工程技術(shù)孵化中心；華中科技大學(xué)電子科學(xué)與工程學(xué)院卓有成效開展“培養(yǎng)具有國際競爭力的應(yīng)用科學(xué)家和卓越工程師項目”等。

在建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的教師隊伍方面，各試點(diǎn)學(xué)院積極推進(jìn)教師遴選、考核與評價制度改革，創(chuàng)新教師管理模式和優(yōu)化教育投入機(jī)制，引導(dǎo)教師把主要精力用于教書育人。例如，蘇州大學(xué)納米科技學(xué)院建立人才第三方評價、“按水平定薪”制度，全球公開招聘高水平人才；四川大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院實施引進(jìn)人才聘期制、PI 制、年薪制；北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院實施可并軌AB 軌年薪制；浙江大學(xué)基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)院推行師資分類管理、綜合考核。[4]

在完善學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，各學(xué)院積極爭取教學(xué)、科研、管理等方面的自主權(quán)，建立科學(xué)民主決策體制機(jī)制。例如，北京師范大學(xué)教育學(xué)部試行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，大力推進(jìn)教授治學(xué)，建立社會支持和監(jiān)督的長效機(jī)制；北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院探索開展將學(xué)科發(fā)展與學(xué)院發(fā)展有效結(jié)合的學(xué)科建設(shè)新模式，有效增強(qiáng)學(xué)院辦學(xué)活力，激發(fā)教師參與學(xué)院民主管理的熱情。[5]

二、基于國家試點(diǎn)學(xué)院改革困境的反思

受改革試點(diǎn)策略選擇中的消極因素影響，加之教育部工作重心轉(zhuǎn)移和人事變動帶來的政策執(zhí)行阻滯，自2014 年后，國家對試點(diǎn)學(xué)院的指導(dǎo)檢查、交流推廣等工作基本停止，試點(diǎn)學(xué)院改革被悄無聲息擱置了。[6]有專家認(rèn)為，試點(diǎn)改革學(xué)院發(fā)展運(yùn)行的機(jī)制體制共性問題沒有得到破解，試點(diǎn)經(jīng)驗未轉(zhuǎn)化落實成具有普遍可推廣意義的改革制度，國家試點(diǎn)學(xué)院改革沒有達(dá)到預(yù)期以點(diǎn)帶面撬動高校管理體制機(jī)制創(chuàng)新的初衷。[7]但不可否認(rèn)，國家試點(diǎn)學(xué)院改革較好激發(fā)了二級學(xué)院的辦學(xué)活力，也為其所屬高校的整體改革發(fā)展注入了新動力，是對我國高等教育管理與運(yùn)行機(jī)制改革的大膽探索，是提高二級學(xué)院辦學(xué)效能，推廣學(xué)院改革經(jīng)驗的必經(jīng)階段。分析試點(diǎn)學(xué)院改革情況，反思我國高校二級學(xué)院治理存在的問題主要有：

（一）外部治理權(quán)力有限，學(xué)院主體地位不足

二級學(xué)院治理外部受到政府和高校的雙重壓力。受傳統(tǒng)行政管理模式和高校屬地管理的性質(zhì)制約，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向、政府企業(yè)主導(dǎo)的合作需求等都深刻影響高校決策，高校管理行政化色彩明顯，辦學(xué)重心下移艱難。學(xué)院作為高校二級管理單位，承擔(dān)具體的教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)工作，同樣依賴地方政府的政策導(dǎo)向和財政支持，外部治理權(quán)限不明確，積極的校外辦學(xué)因素（政府、合作單位、業(yè)內(nèi)專家、校友等）的作用也未能得到充分發(fā)揮。

院校關(guān)系方面的不足主要表現(xiàn)在學(xué)校治理重心的“有限下移”和學(xué)院的“接管乏力”。在高校推進(jìn)治理中心下移的過程中，明確的目標(biāo)任務(wù)和細(xì)碎日常工作，由職能部門通過學(xué)校-學(xué)院-系（教研室/實驗中心）的垂直組織架構(gòu)下達(dá)。二級學(xué)院可以根據(jù)發(fā)展實際，在專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)方案、教學(xué)管理等方面進(jìn)行一定權(quán)限的調(diào)整，但財務(wù)撥用、人才引進(jìn)、職稱評聘、人事任免及薪酬分配等關(guān)鍵事項的決策權(quán)仍在學(xué)校層面。院系在“事權(quán)下移”中獲得有限的辦學(xué)自主權(quán)，而責(zé)任任務(wù)卻劇增，責(zé)權(quán)利的失衡，影響甚至制約著二級學(xué)院辦學(xué)的積極性，部分學(xué)院尚未完全打破“等、靠、要”的思維慣式，自主治理能力有待提高，出現(xiàn)學(xué)校治理重心“有限下移”與院系“接管乏力”的問題。[8]

（二）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，民主管理流于形式

首先，學(xué)術(shù)治理薄弱。二級學(xué)院的學(xué)術(shù)屬性突顯不足，學(xué)院的行政管理體系和學(xué)術(shù)管理體系界限不清。一些高校二級學(xué)院雖已設(shè)立教授委員會、學(xué)術(shù)委員會等相關(guān)機(jī)構(gòu)，但由于缺乏明確的職責(zé)，教授治學(xué)有名無實，對關(guān)乎學(xué)院發(fā)展的重大事項發(fā)揮不了決策指導(dǎo)作用。學(xué)術(shù)治理一定程度上被行政化的管理所取代，教授治學(xué)的理念未能很好地落實到學(xué)院的專業(yè)和學(xué)科建設(shè)中。

第二，權(quán)利配置不科學(xué)。學(xué)院內(nèi)部同時存在政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力，各種權(quán)力的合理配置和科學(xué)運(yùn)用是保障學(xué)院高效優(yōu)質(zhì)運(yùn)行的重要條件。在實然層面，由于權(quán)力運(yùn)行的程序、機(jī)制不完善，四種權(quán)力界限模糊，涉及的人員權(quán)責(zé)交織，政治權(quán)利虛化、行政權(quán)力泛化、學(xué)術(shù)權(quán)力弱化、民主權(quán)力淡化的現(xiàn)象比較普遍。

第三，民主決策流于形式。充分的民主決策是實現(xiàn)學(xué)術(shù)自由的有力保障，學(xué)院群團(tuán)組織和教職工代表大會是學(xué)院民主管理的主要組織形式，學(xué)院哪些事項必須要經(jīng)由二級教代會審議通過，學(xué)生會、研究生會在學(xué)院發(fā)展中的作用，師生的合法權(quán)利和訴求應(yīng)通過什么渠道反映和解決等事項并未明確。學(xué)院治理過程中往往是學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)層面拍板決策，師生知情權(quán)、參與度不高，參與二級學(xué)院的治理渠道較少。

第四，監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢。二級學(xué)院的常規(guī)工作運(yùn)轉(zhuǎn)和各項議事程序應(yīng)以制度的形式確定下來。學(xué)院缺乏科學(xué)規(guī)范、相互制約的監(jiān)督制度保障，必然導(dǎo)致“人治”多、“法治”少。主要體現(xiàn)在二級學(xué)院內(nèi)部監(jiān)督主體存在缺陷、內(nèi)部監(jiān)督環(huán)境和權(quán)力制衡總體上偏弱、監(jiān)督體系不夠完善、學(xué)院內(nèi)部監(jiān)督制度分配不合理和約束力缺乏等幾個層面。[9]

三、推進(jìn)高校二級學(xué)院治理體系完善和治理能力提升的應(yīng)然機(jī)制分析

（一）堅持依法治校理念，建立科學(xué)系統(tǒng)的學(xué)院制度體系

運(yùn)用法治思維和法治方法解決發(fā)展中的問題，是推進(jìn)高等教育系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要途徑。大學(xué)章程以條文形式對大學(xué)的重大事項做出全面規(guī)定，它奠定了依法治校的基石，是大學(xué)存在和運(yùn)行的制度性根基。二級學(xué)院作為大學(xué)組織的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)在學(xué)校章程的框架內(nèi)，根據(jù)自身發(fā)展實際制定相應(yīng)的學(xué)院章程，并作為學(xué)院各項工作的基本依據(jù)和最高遵循。同時，在充分尊重教育規(guī)律和學(xué)術(shù)運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全二級學(xué)院的制度體系，確保學(xué)院各項權(quán)力運(yùn)行、各項決策部署有法可依、有章可循。提高領(lǐng)導(dǎo)班子運(yùn)用法治思維、法治方式，解決學(xué)院發(fā)展問題、協(xié)調(diào)各方利益、做出科學(xué)決策的能力，確保學(xué)院治理有序、高效、長治久安?？茖W(xué)規(guī)范的制度體系主要包括：

權(quán)力下沉的組織機(jī)制。確保辦學(xué)自主權(quán)從學(xué)校下沉到二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子、教研室、分學(xué)術(shù)委員會、分教代會、分學(xué)生會等每個相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，直至每個教職員工和學(xué)生個體，強(qiáng)化師生的主體意識，充分激發(fā)二級學(xué)院辦學(xué)的熱情，凝聚學(xué)院發(fā)展的強(qiáng)大合力。

權(quán)責(zé)對等的運(yùn)行機(jī)制?！皺?quán)責(zé)對等”是指學(xué)校賦予二級學(xué)院實體充分的權(quán)利與對應(yīng)的責(zé)任，探索實施學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子目標(biāo)責(zé)任制，確保每項事務(wù)的承擔(dān)者都能獲得履行職責(zé)必須的權(quán)力、資源與服務(wù)支持，同時也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。[10]

科學(xué)民主的決策機(jī)制。制度設(shè)計要求高校二級學(xué)院層面做出的決策，必須充分、廣泛征求群眾意見，做到盡可能全面覆蓋到學(xué)院絕大多數(shù)人員的價值立場，最大可能滿足群眾合理的利益訴求，[11]充分發(fā)揮集體智慧，提高決策的科學(xué)性與可行性。

執(zhí)行有力的監(jiān)督機(jī)制。充分發(fā)揮二級學(xué)院的教代會、紀(jì)檢委員、群團(tuán)組織的監(jiān)督作用，通過定期向?qū)W院教代會匯報工作進(jìn)展和財務(wù)收支情況，學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子每年述職述廉等形式，接受師生評議監(jiān)督。

（二）厘清院系權(quán)責(zé)邊界，積極營造良好學(xué)院外部發(fā)展環(huán)境

1.厘清與政府、高校的關(guān)系，進(jìn)一步落實院系治學(xué)主體地位

厘清與高校、政府、社會間的發(fā)展關(guān)系是推進(jìn)實質(zhì)性學(xué)院制建設(shè)的前提。首先，政府及相關(guān)教育部門應(yīng)按照國家“放、管、服”的要求，引導(dǎo)高校進(jìn)一步將辦學(xué)自主權(quán)下放至二級學(xué)院，支持和幫助二級學(xué)院對接校外專家、校友、用人單位、政府職能部門等，為學(xué)校和院系發(fā)展提供高層次的建議與指導(dǎo)。

學(xué)校和學(xué)院的職責(zé)可以歸結(jié)為學(xué)校治教和學(xué)院治學(xué)。高校的職責(zé)是對全校性的重大事務(wù)和戰(zhàn)略性發(fā)展做出宏觀決策，做好學(xué)校層面的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)對學(xué)院指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督。高校應(yīng)明確各職能部門權(quán)力下放的形式及內(nèi)容清單，科學(xué)論證權(quán)力下放的合理性、可行性和有效性，規(guī)范權(quán)力承接程序，加強(qiáng)權(quán)力下放后的跟蹤監(jiān)督工作。[12]將相關(guān)權(quán)力、資源和責(zé)任一同下放給學(xué)院，通過方向引領(lǐng)和政策指導(dǎo)，確保學(xué)院的社會主義辦學(xué)方向；通過調(diào)控資源配置方式，有效支持院系的特色發(fā)展；通過給學(xué)院配備強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子，實施任期績效考核和人才培養(yǎng)過程監(jiān)督等方式規(guī)范院系的辦學(xué)行為，確保權(quán)力下放的實效性。

2.提升學(xué)院權(quán)力承接能力，進(jìn)一步激發(fā)自主辦學(xué)活力

高校自主辦學(xué)權(quán)下放是一個上下聯(lián)動的系統(tǒng)性過程，權(quán)力承接得住，使用得好，學(xué)校才能放心地下放。二級學(xué)院不能純粹機(jī)械地執(zhí)行學(xué)校各項決策，應(yīng)在積極主動遵循高校宏觀指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確自身辦學(xué)的主體地位，根據(jù)學(xué)院發(fā)展實際，探索富有特色的專業(yè)和學(xué)科建設(shè)，同時做好學(xué)校下放的人、財、物各項權(quán)力的合理配置和運(yùn)用。積極利用自主管理和決策的空間，不斷優(yōu)化對接機(jī)制，提升承接治理改革能力，把下放的權(quán)利充分用好，為自身發(fā)展?fàn)幦「嗟馁Y源加持和發(fā)展空間，注重加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，聚焦全院集體智慧，盤活資源，主動發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展。

總之，推進(jìn)高校治理權(quán)利下沉，不能簡單地將高校職能部門和二級學(xué)院的責(zé)、權(quán)進(jìn)行加減運(yùn)算，必須建立起良好的權(quán)力承接聯(lián)動機(jī)制。政府和學(xué)校做到宏觀把控、真放真管真服務(wù)，二級學(xué)院主體負(fù)責(zé)，做到規(guī)范、理性、主動作為，形成齊抓共管的工作合力。

3.構(gòu)建協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)學(xué)院內(nèi)生動力凝聚發(fā)展合力

建立和完善二級學(xué)院內(nèi)部黨政共同負(fù)責(zé)，專家治學(xué)，支部保障，民主監(jiān)督、管理規(guī)范的協(xié)同治理體系，確保權(quán)責(zé)清晰、目標(biāo)明確、制度規(guī)范，打造充滿活力、富有效率、特色鮮明、科學(xué)發(fā)展的學(xué)院發(fā)展愿景。

黨政共同負(fù)責(zé)。首先，二級學(xué)院實行黨政共同負(fù)責(zé)制的集體領(lǐng)導(dǎo)體制，黨組織與行政明確職責(zé)，協(xié)調(diào)合作，共同決策學(xué)院發(fā)展的重要事項，共同負(fù)責(zé)落實本學(xué)院各項工作，同步接受工作考核，協(xié)同推進(jìn)事業(yè)發(fā)展。學(xué)院黨委的領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)在于把握教學(xué)科研管理等重大事項中的政治原則和方向，在干部隊伍和教師隊伍建設(shè)中把好政治關(guān)；學(xué)院行政堅持社會主義辦學(xué)方向，全面落實立德樹人根本任務(wù)，開展科學(xué)研究、社會服務(wù)、國際交流合作等具體工作。第二，建立和落實好二級學(xué)院黨組織會和黨政聯(lián)席會的議事規(guī)則，發(fā)揮好黨委會和黨政聯(lián)席會作為學(xué)院各項事務(wù)最高決策機(jī)構(gòu)的作用。第三，不斷加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子自身建設(shè)，學(xué)院導(dǎo)班子不能做政策的“二傳手”，要做學(xué)院發(fā)展的“領(lǐng)航員”，不斷增強(qiáng)辦學(xué)的“內(nèi)功”，提升自主治理能力，凝聚學(xué)院全部智慧，想干事，干成事。

專家為主治學(xué)。首先，大力倡導(dǎo)學(xué)術(shù)價值理念，落實教授治學(xué)的主導(dǎo)地位，明確教授治學(xué)的具體范圍，積極探索教授治學(xué)的有效途徑，做到凡是學(xué)院與學(xué)術(shù)有關(guān)的重大事務(wù)必須事先征求教授的意見，必須通過教授委員會審議和決定；切實保障教授在學(xué)術(shù)事務(wù)方面的決策權(quán)、非學(xué)術(shù)事務(wù)的參與權(quán)和建議權(quán)。第二，建立健全學(xué)院學(xué)術(shù)管理體系，充分發(fā)揮教授委員會、學(xué)術(shù)學(xué)委會在學(xué)院專業(yè)學(xué)科發(fā)展、學(xué)術(shù)資源配置、學(xué)術(shù)監(jiān)督評價和教風(fēng)學(xué)風(fēng)建設(shè)等事項上的重要作用。[13]第三，合理劃分學(xué)術(shù)與政治、行政、民主等權(quán)力的職責(zé)和邊界，嚴(yán)禁其他權(quán)力對學(xué)術(shù)事務(wù)的過度介入，切實有效地保障二級學(xué)院學(xué)術(shù)自治、學(xué)術(shù)自由，提升學(xué)院治學(xué)效果。同時，教授委員會和學(xué)術(shù)委員會在獨(dú)立行使學(xué)術(shù)權(quán)力時，必須依法依規(guī)，嚴(yán)格遵循學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律，自覺接受民主監(jiān)督，杜絕學(xué)術(shù)腐敗。

支部思想保證。進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)院黨組織領(lǐng)導(dǎo)和決策能力，充分發(fā)揮基層黨組織的政治核心和思想引領(lǐng)作用，確保社會主義辦學(xué)方向和落實立德樹人任務(wù)。首先，優(yōu)化學(xué)院黨支部的組織設(shè)置，將支部建在教研室、實驗室、課題組等教學(xué)科研基本單元組織上，注重黨支部對學(xué)生社團(tuán)組織的指導(dǎo)，促進(jìn)高校基層黨建與業(yè)務(wù)緊密融合、共同促進(jìn)。第二，大力加強(qiáng)對專業(yè)學(xué)科帶頭人、高層次引進(jìn)人才和海歸科技工作者的政治引導(dǎo)，為其更好了解國情、科研報國和向黨組織靠攏創(chuàng)造條件，為黨組織儲備優(yōu)質(zhì)新生力量。第三，大力實施高校教師黨支部書記“雙帶頭人”工程，把思想政治素質(zhì)好、黨務(wù)工作能力好、學(xué)術(shù)科研能力強(qiáng)的骨干教師選任為教師黨支部書記，分層分類對教師黨支部書記開展培訓(xùn)，使“雙帶頭人”明黨務(wù)、精業(yè)務(wù)，成為黨的教育事業(yè)的中間骨干力量，切實推動學(xué)院各項事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

民主管理監(jiān)督。首先，必須增強(qiáng)教職工和學(xué)生參與院系治理的認(rèn)同感。充分調(diào)動師生參與學(xué)院治理的積極性，依法保障師生參與民主治理的合法權(quán)益。集中民智辦大事，為民服務(wù)辦實事，充分發(fā)揮二級教代會對學(xué)院中長期發(fā)展規(guī)劃，規(guī)章制度的制定及修訂，師資隊伍建設(shè)、教育教學(xué)管理和勞資分配等重大事項的決策作用；加強(qiáng)對學(xué)生黨團(tuán)組織、學(xué)生會、研究生會和社團(tuán)組織工作的指導(dǎo)，廣泛征求學(xué)生群體對治院辦學(xué)的意見和建議，確保所有涉及師生切身利益的重大事項，必須經(jīng)由教職工代表大會、學(xué)生代表大會討論通過方可執(zhí)行。第二，進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)信息公開。構(gòu)建紀(jì)委監(jiān)管、制度約束、群眾監(jiān)督的多維監(jiān)督體系。學(xué)院紀(jì)委承擔(dān)主體的監(jiān)督職能，通過有效的信息公開、投訴信訪渠道、民主生活會、座談會等方式，推進(jìn)黨務(wù)公開、政務(wù)公開常態(tài)化。擴(kuò)大師生的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正知院情、參院政、督院務(wù)，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)，學(xué)院治理充分透明，確保學(xué)院治理權(quán)力在陽光下運(yùn)行。