調(diào)整思維 走出執(zhí)法協(xié)作困境

文 浮塵

成天一針見血，

自認快意恩仇。

苦心尋章摘句，

風雨中猶清醒。

所謂生民立命，

過眼便成浮塵。

文章若能濟世，

應(yīng)問懸壺之人。

協(xié)作內(nèi)容

前文通過力量對比差異分析了執(zhí)法部門在協(xié)作過程中遭遇的被動處境，隸屬改革遺留問題，它的消化需要時間，但執(zhí)法協(xié)作是以行業(yè)為主的改革方案急需解決的問題。因此，執(zhí)法協(xié)作必然在遺留問題的影響下進行。比如：你們需要的協(xié)作，具體內(nèi)容有哪些，能列個清單嗎？這是一位領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)作辦法討論時拋出的“靈魂拷問”。如果不知道，談什么協(xié)作？如果知道而思考不深，拿出來也是貽笑大方。這里試舉四方面內(nèi)容。

辦案協(xié)作

辦案過程中，雙方可圍繞嫌疑線索移交（核實）、軟件協(xié)作交互、行業(yè)信息通報、行政許可內(nèi)容及技術(shù)鑒定、設(shè)備調(diào)用、支撐證據(jù)等方面開展協(xié)作。在行政強制的查封、扣押、代履行等方面，也可在場所、機械、設(shè)施、設(shè)備、人力等方面開展協(xié)作。

檢查協(xié)作

分家前，行業(yè)檢查和執(zhí)法檢查本為一體，一次檢查結(jié)果可多渠道共享。改革后，執(zhí)法信息來源渠道依然包括行業(yè)檢查、通報等。因此，聯(lián)合檢查、行業(yè)檢查、數(shù)據(jù)分析成果共享均可作為執(zhí)法協(xié)作的重要組成部分。

普法協(xié)作

在一體化的法律設(shè)計中，行業(yè)部門與執(zhí)法機構(gòu)均有普法義務(wù)。充分利用行業(yè)宣傳體系相對健全、預(yù)算資金相對寬裕的優(yōu)勢，開展聯(lián)合普法，可有效提升普法集約化程度，提高普法覆蓋面，節(jié)約社會資源。

其他協(xié)作

包括行政許可過程、事中事后監(jiān)管、借用人員管理等。

總之，協(xié)作是全方位的系統(tǒng)工程，其中多數(shù)能實現(xiàn)互利共贏。當前，阻礙協(xié)作推進的主要原因，是雙方的精力更多用于零和博弈，很少朝協(xié)同共贏的方向去思考。以辦案協(xié)作為例，行業(yè)似乎付出較多，但執(zhí)法也幫忙凈化了環(huán)境，何況行業(yè)的這些付出，還可從許可協(xié)作和事中事后監(jiān)管中得到補償。再如檢查協(xié)作、普法協(xié)作，都是一舉兩得、雙方受益的事情，思維一轉(zhuǎn)換，爭議和計較就會減少很多。

談判籌碼

從共贏層面厘清問題，只是在談判思路上找到了突破，分家時帶來的“先天缺陷”，仍然沒有解決。要在談判中取得主動，必須分析“以小博大”的籌碼，盤點可以團結(jié)的對象，才可能爭取失衡補償。

首要籌碼 三定方案

合作博弈三條原則中，三定方案是基礎(chǔ)，需要實際工作與支撐匹配，裁判員不偏不倚。在強弱對比明顯的非對稱博弈中，事先確定的標準，是對改革思路的最佳體現(xiàn)，是實質(zhì)賦權(quán)的直接佐證，是合作談判的首要籌碼，也是必須堅守的基本底線。對此，應(yīng)對策略是團結(jié)人事部門一起鎖定三定方案，厘清改革主要思路，避免因混淆造成的一團漿糊，讓談判無據(jù)可依，被莫名帶入對方的知識語境成就被動。

次要籌碼 資源匹配

事權(quán)、財權(quán)、財力是行權(quán)的三要素。改革落地中的諸多困惑，主要集中在財力和事權(quán)不匹配。表現(xiàn)為上級要求越來越高，保障差距越拉越大，這可成為談判的第二籌碼。原因是外部補償不能到位時，“對內(nèi)挖潛”就名正言順。主要理由是資源分配不均，行業(yè)分家時的“多吃多占”應(yīng)在榮辱與共的集體語境中得到補償（例如，行業(yè)與執(zhí)法一體時，執(zhí)法經(jīng)費預(yù)算與行業(yè)預(yù)算一體，分家后，這部分費用并未隨職能的剝離而“財隨事走”，新成立的執(zhí)法單位面臨財政預(yù)算逐年壓縮的困惑）。這里，最關(guān)鍵是讓主管部門意識到，在法律一體化的語境中分離的改革，解決爭議是持久而漫長的過程，過渡期間，讓實力相對占優(yōu)的一方承擔更多，是最佳應(yīng)對策略。第二籌碼的團結(jié)對象是交通行政主管部門中的法規(guī)處（科、股），他們具有行業(yè)監(jiān)督指導(dǎo)責任，與執(zhí)法隊伍一榮俱榮。

第三籌碼 過程糾結(jié)

拋開改革思路、方案的問題不談，改革后半篇的最大癥結(jié)在于：改革思路不能一以貫之，造成“穿新鞋走老路”，耽誤工作落地。按照改革設(shè)計最大限度維持行業(yè)完整性的方案，以行業(yè)為主的改革方案中，行政檢查更多地應(yīng)由行業(yè)以交通運輸主管部門的名義實施（實際上，執(zhí)法檢查也只是行政檢查的真子集），執(zhí)法案件以流轉(zhuǎn)型為主，執(zhí)法機構(gòu)僅負責案件辦理。第三籌碼的團結(jié)對象是行業(yè)主管部門中對應(yīng)的業(yè)務(wù)處室，因其身負“雙重角色”，最清楚改革后各方的承受能力和權(quán)力運作。

第四籌碼 團結(jié)對象

目前，執(zhí)法部門分擔了原屬于交通行政主管部門職責范圍的工作，這一點應(yīng)讓主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)盡快知悉。以省級執(zhí)法為例，按照“整合分散在行業(yè)部門中的執(zhí)法門類”的思路，本輪改革集中的是公路路政、水路運政、工程質(zhì)監(jiān)及水運領(lǐng)域執(zhí)法。而基本建設(shè)程序、市場信用和行政許可執(zhí)法，這類原來在省級交通運輸主管部門的執(zhí)法，未被劃入綜合執(zhí)法改革內(nèi)容。三定方案中，之所以要將“承擔省級執(zhí)法事項”的表述放在最后，實際上是以集中的四類執(zhí)法事項作為定語，構(gòu)建以剝離職能為中心的工作語境。這樣一來，省級執(zhí)法部門承擔的建設(shè)程序、市場信用和行政許可執(zhí)法，其實是在為行政權(quán)力集中后的省級主管部門分憂。

以上四種籌碼是外部分析的結(jié)果，靈活用于協(xié)作談判，可以排除額外干擾，聚焦最終目標，更好地爭取工作主動。當然，這需要談判智慧、工作制度和治理能力作為保障。

未來走勢

談判對象錯位

按照“行政權(quán)力向行業(yè)主管部門集中、行政處罰向執(zhí)法機構(gòu)集中”的制度設(shè)計，行政權(quán)力和執(zhí)法工作分家后，協(xié)作雙方應(yīng)為行政和執(zhí)法，怎么談協(xié)作的對象變成了行業(yè)和執(zhí)法呢？其實，這才是協(xié)作爭議的源頭——談判主體錯位。行政權(quán)力集中，行業(yè)主管部門需要重新適應(yīng)、歸位。傳統(tǒng)“以上級領(lǐng)導(dǎo)簽字代替履職，以任務(wù)分解代替管理”的工作思路，在行政權(quán)力集中到行業(yè)主管部門后，已不合時宜。上級部門用好時勢權(quán)力的基礎(chǔ)，是從根源上取得下級的同意權(quán)力。因此，適應(yīng)自上而下的改革，需要以上率下的切實行動。改變固定思維模式和既有工作方法，主動革自己的命，遇事多“下深水”，切實做大格局，才能在改革后以理服人，推動工作落地。

談判最終出路

從一體化制度設(shè)計中強行分離的行業(yè)和執(zhí)法，還在零和博弈的思路中斗法，其根源是主管部門喪失權(quán)威后未主動歸位。錯位的協(xié)作談判造成雙方聚焦于有限資源的零和博弈，“節(jié)流”的思路限制了“開源”的空間。要走出協(xié)作困境，除了需要兩部門力同心外，還需要行業(yè)主管部門適時轉(zhuǎn)換角色，主動參與，“下深水”示范。

例如，執(zhí)法保障，特別是新機構(gòu)資金保障的專項爭取問題；行權(quán)事項目錄、首次輕微違法承諾免罰范圍問題；盡職免責內(nèi)容落地和容錯機制建設(shè)，以及改革中一些職責的留白由誰承擔等問題，都不能停留在寫一篇調(diào)研報告了事的認識上。主管部門“下深水”，更重要的意義在于，可以深入催生執(zhí)法協(xié)作的內(nèi)生動力，促成協(xié)作從“節(jié)流”向“開源”轉(zhuǎn)變，從業(yè)內(nèi)零和博弈向業(yè)間資源匹配轉(zhuǎn)變，從而將隊伍帶向一個新的起點。

執(zhí)法當自強

特別需要說明的是，協(xié)作談判僅是權(quán)宜之計，執(zhí)法機構(gòu)必須向獨立履職的方向努力，這是執(zhí)法存在最為重要的價值，也是具備“獨立人格”的必經(jīng)之路。為此，縱橫向的調(diào)研與溝通協(xié)作必須盡快提上議事日程；一些地方客觀存在的、特定專業(yè)執(zhí)法“跛腳”的問題，也必須引起足夠重視；一些法定術(shù)語趨于寬泛、模糊的定義等，必須盡快明確；無論難度再大，開發(fā)全國統(tǒng)一的執(zhí)法系統(tǒng)，必須持續(xù)推進……簡而言之，執(zhí)法自強需要面對的還有很多，路還特別漫長。

在涉及非對稱態(tài)勢的零和博弈中，牽頭部門缺位時，“節(jié)流”“對抗”的思維占據(jù)了主導(dǎo)地位，錯位的談判雙方對“開源”“雙贏”的思考不夠，造成協(xié)作嫌隙。執(zhí)法協(xié)作在爭議中較量，其主觀原因是思維適應(yīng)不了新的改革定位；客觀原因是主管部門垂范不夠，未能及時發(fā)現(xiàn)并消除的“模糊地帶”，讓爭議有了發(fā)酵空間。這是職能型組織架構(gòu)的缺點被放大的典型案例，深入總結(jié)這一情況，有利于為后期改革提供借鑒，這個咱們下篇再談。