強化國家發(fā)展規(guī)劃實施的財政金融政策協(xié)同保障研究

唐聰聰

“十三五”時期，我國財稅體制建設(shè)成效顯著、金融改革有序進行，為優(yōu)化營商環(huán)境、引導市場資金結(jié)構(gòu)流向、支持國家發(fā)展戰(zhàn)略提供了有力保障。目前，我國正處于向第二個百年奮斗目標進軍的新征程，進一步總結(jié)財政、金融政策對發(fā)展規(guī)劃實施的支撐情況，研判政策協(xié)同問題，有力保障五年規(guī)劃（計劃）實施，對實現(xiàn)第二個百年奮斗目標具有重要意義。

一、財政金融政策對發(fā)展規(guī)劃實施的支撐情況

（一）財政政策支撐力度持續(xù)加碼

一是預算管理制度持續(xù)完善。各級預算決算草案按照程序報本級黨委和政府審議，各部門預算草案報本部門黨組或黨委審議，將落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署作為首要任務(wù)，增強對國家重大戰(zhàn)略任務(wù)、國家發(fā)展規(guī)劃的財力保障。實施項目全生命周期管理，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，未入庫項目一律不得安排預算。強化中期財政規(guī)劃對年度預算的約束，加強財政運行風險防控，加強重大政策、重大政府投資項目等財政承受能力評估[1]。

二是制度性減稅政策持續(xù)升級。繼續(xù)實施之前出臺的降低增值稅稅率、增值稅留抵退稅等制度性減稅降費政策，讓政策疊加效應持續(xù)釋放。適當延長小規(guī)模納稅人減征增值稅等政策的執(zhí)行期限，保持對經(jīng)濟恢復的必要支持力度。突出強化小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠，上調(diào)小規(guī)模納稅人增值稅的起征點，對小微企業(yè)和個體工商戶年應納稅所得額不到100萬元的部分，在現(xiàn)行優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，再減半征收所得稅。

三是制造業(yè)企業(yè)獲得持續(xù)支持。加大對制造業(yè)和科技創(chuàng)新的支持力度，延續(xù)執(zhí)行企業(yè)研發(fā)費用加計扣除75%政策，將制造業(yè)企業(yè)加計扣除的比例提高到100%，激勵企業(yè)加大研發(fā)投入。完善增值稅留抵退稅政策，所有先進制造業(yè)企業(yè)均可按月全額退還增值稅增量留抵稅額。改革研發(fā)費用核算清繳，允許企業(yè)自主選擇按照半年享受研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠[2]。

（二）金融政策調(diào)控體系更加完善

一是繼續(xù)實施穩(wěn)健的貨幣政策，搞好跨周期政策設(shè)計。持續(xù)釋放貸款市場報價利率（LPR）改革潛力，落實好優(yōu)化存款利率監(jiān)管要求，推動實際貸款利率進一步降低。跟蹤調(diào)研降費政策的效果以及市場影響，按照黨中央、國務(wù)院決策部署以及支付行業(yè)的發(fā)展情況，在實施過程中根據(jù)實際應用情況對政策措施作出相應的調(diào)整。

二是持續(xù)減稅降費，助力實體經(jīng)濟發(fā)展。在貸款方面，改革貸款市場報價利率，擬實行“兩軌合一軌”的改革方法。在存款方面，加強存款利率的監(jiān)管舉措，引導存款期限結(jié)構(gòu)合理化，降低銀行負債成本。央行推出“支小再貸款”這一專門支持金融機構(gòu)發(fā)放小微企業(yè)貸款的貨幣政策工具，采取“先貸后借”模式以優(yōu)惠利率發(fā)放給符合條件的地方法人銀行，支持其增加小微企業(yè)和個體工商戶貸款，控制貸款平均利率，有效調(diào)動了地方法人銀行的積極性，小微企業(yè)融資呈現(xiàn)“量增、面擴、價降”的態(tài)勢[3]。

三是出臺細化舉措，保證政策落實到位。第一，出臺一個規(guī)范，規(guī)范支付手續(xù)費的收費行為。要求銀行和支付機構(gòu)對收費情況進行自查和清理，不得采取先升后降、轉(zhuǎn)嫁成本的方式變相提高支付手續(xù)費。第二，建立兩套機制，確保政策精準傳導。建立“小微企業(yè)動態(tài)識別機制”，合理界定小微企業(yè)身份，對于無法準確界定小微企業(yè)身份的情形，秉持“應降盡降”原則，最大化惠企利民；針對誤收費等情況，健全“費用退還機制”，簡化退費辦理的手續(xù)和流程，確保降費政策應享盡享。第三，協(xié)同加強三個方面，推動政策紅利直達實體。加強政策解讀和宣傳引導，確保政策發(fā)揮實效；加強窗口指導，發(fā)揮國有大行、清算機構(gòu)的示范帶頭作用，在支付行業(yè)形成了減費讓利的良好氛圍；加強監(jiān)督管理，中國人民銀行、銀保監(jiān)會、發(fā)展改革委和市場監(jiān)管總局按照職責分工，對支付手續(xù)費收費行為進行監(jiān)督檢查，對政策執(zhí)行不到位的機構(gòu)加強督導[4]。

二、財政金融政策在支撐發(fā)展規(guī)劃實施方面存在的問題

國家發(fā)展規(guī)劃的實施需要多個部門協(xié)同發(fā)力，但是在規(guī)劃實施過程中仍然存在部門各自領(lǐng)任務(wù)、單打獨斗的現(xiàn)象，同時也存在部門規(guī)劃與國家級規(guī)劃不協(xié)同的問題。

（一）部門層面對發(fā)展規(guī)劃的支撐政策尚不協(xié)同

一是財政政策與發(fā)展規(guī)劃的不協(xié)同。在目前預算體系執(zhí)行上，是由財政部門擬定預算計劃并報全國人大審議，不需要經(jīng)過發(fā)改部門，而發(fā)展規(guī)劃中的重大項目、重大工程投資是由發(fā)改部門推動，囿于兩部門之間職能約束，發(fā)展規(guī)劃中項目實施與項目資金的匹配不能較好協(xié)同。

二是金融政策與發(fā)展規(guī)劃的不協(xié)同。金融體系仍然存在融資方式單一、期限結(jié)構(gòu)不匹配等結(jié)構(gòu)性問題，制約金融政策充分發(fā)揮對發(fā)展規(guī)劃的支撐作用。在融資結(jié)構(gòu)方面，發(fā)展規(guī)劃項目的資金來源渠道相對單一，主要來自銀行信貸和財政資金，市場化資金來源相對不足，民間資本活躍度不高。在配置領(lǐng)域方面，發(fā)展規(guī)劃確定的重大項目具有前期投入規(guī)模大、項目建設(shè)周期和回收期較長的特點，長期資金尤其是股權(quán)投資應當作為主要資金來源，但近年來存在短期負債占比不斷提升的趨勢。

三是財政政策與金融政策的不協(xié)同。在促進經(jīng)濟運行，比如支持制造業(yè)、減稅降費、中小企業(yè)融資等，財政和金融政策協(xié)同度有所提升，但在公共服務(wù)領(lǐng)域仍存在著一些供需不匹配的問題，亟待財政和金融兩大體系協(xié)同發(fā)力解決。另外，除了宏觀領(lǐng)域的“項目等錢”或者“錢等項目”問題仍然存在之外，在微觀領(lǐng)域，服務(wù)民營經(jīng)濟，實現(xiàn)普惠金融、綠色金融和服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動等方面的金融政策仍然缺乏財政的有效配合。

（二）部門之間在推動發(fā)展規(guī)劃實施的日常工作協(xié)同機制尚不健全

目前，雖然不同部門之間的協(xié)商機制不斷建立，如國家發(fā)展改革委、中國人民銀行、財政部已經(jīng)建立三個月一次的會商機制，但是部門之間在推進發(fā)展規(guī)劃實施過程中仍然存在溝通機制形式少和覆蓋面窄的問題。比如，財政政策和金融政策在支撐發(fā)展規(guī)劃中應該在目標和內(nèi)容上高度協(xié)同，但是目前二者之間的日常工作溝通形式有限，高層會議、共同調(diào)研活動、日常討論等溝通形式次數(shù)較少，難以有效提升政策效率。此外，在重大政策、重大工程項目中缺乏與工程項目建設(shè)周期相匹配的部門會商機制。

（三）部門之間對發(fā)展規(guī)劃實施的常態(tài)化監(jiān)測評估尚不完善

目前對于發(fā)展規(guī)劃實施情況的評估仍然以中期評估和年度評估為主，但是在常態(tài)化的監(jiān)測評估方面相關(guān)部門仍有缺位，其主要表現(xiàn)在三個方面。一是評估監(jiān)測主體不完整。發(fā)展規(guī)劃實施涉及方方面面，需要多個部門、多方力量協(xié)同推進，因此對發(fā)展規(guī)劃實施效果的全面評估需要多個部門協(xié)同參與，但是目前評估監(jiān)測的主體比較單一，難以準確全面反映實施情況，無法體現(xiàn)其他參與部門政策的支撐情況。二是評估監(jiān)測機制不健全。雖然關(guān)于規(guī)劃實施評估的方法和機制相關(guān)研究不斷深入、機制建立不斷推進，如2017年建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制，但是目前仍沒有對發(fā)展規(guī)劃的完整監(jiān)測評估機制，包括評估監(jiān)測方法、評估監(jiān)測時間、評估監(jiān)測部門等。三是評估監(jiān)測內(nèi)容不全面。目前對發(fā)展規(guī)劃評估仍然聚焦于顯性評估，如對重大工程和重大項目等這種顯性易見的且實操性較強的評估，或者對規(guī)劃的具體指標進行評估監(jiān)測，而對規(guī)劃實施推進過程中一些苗頭性、傾向性、潛在性、風險性問題等隱性評估仍不足，對財政金融等政策的貢獻度評估分析仍然缺乏。

三、進一步推動財政金融政策與發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)配合的關(guān)鍵方面

強化政策協(xié)同保障，要堅持規(guī)劃定方向、財政作保障、金融為支撐、其他政策相協(xié)調(diào)，著力構(gòu)建規(guī)劃與宏觀政策協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。

（一）推進計劃協(xié)同

推進發(fā)展規(guī)劃與各類政策年度計劃協(xié)同，綜合考慮財政預算約束和發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容，制定有利于發(fā)展規(guī)劃順利實施的中期財政規(guī)劃和年度預算。統(tǒng)籌考慮發(fā)展規(guī)劃中涉及的產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)保等各個方面的重點內(nèi)容，按照有序推進、比例協(xié)調(diào)的原則，在各項之間分配資金，保證中央財政性資金優(yōu)先投向發(fā)展規(guī)劃確定的重大任務(wù)和重大工程項目，形成合理的資金分配規(guī)劃和預算，確保實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理的發(fā)展目標。

（二）推動政策協(xié)同

推動財政、金融政策與發(fā)展規(guī)劃中土地、產(chǎn)業(yè)、人才等政策的協(xié)同，形成各種政策方案組合。深入挖潛土地資源，加大閑置低效土地、零星用地整合力度，推進節(jié)約集約用地，最大限度盤活存量用地，對納入發(fā)展規(guī)劃的重大工程項目，優(yōu)先保障規(guī)劃重點任務(wù)和重大工程項目的選址和土地供應，并給予土地稅收優(yōu)惠等，協(xié)助優(yōu)化財政支出。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)升級的有效促進作用，針對發(fā)展規(guī)劃中選擇的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)給予低稅率、補貼、低貸款利率等一系列優(yōu)惠政策。做好制造業(yè)、三農(nóng)、民營及綠色金融，使金融政策更好地服務(wù)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展，推動經(jīng)濟體系優(yōu)化升級。實施更具活力的人才政策，培育發(fā)展規(guī)劃重點領(lǐng)域和重大項目急需緊缺的專項人才、科研人才，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用引導各類資本向人才集聚。

■水天一色｜ 朱靜/攝

（三）促進改革協(xié)同

推進財政政策和金融政策的改革協(xié)同，形成改革方案的組合。一方面，在重新調(diào)整中央地方財權(quán)事權(quán)分配的基礎(chǔ)上，逐漸改變現(xiàn)有地方政府融資模式，開辟地方政府新財源，建立地方獨立稅種，增強地方政府對發(fā)展規(guī)劃的支撐能力。另一方面，通過利率市場化減少對金融體系和金融市場具體運作的過度行政干預。同時，逐步放寬資本管制，促進金融體系內(nèi)的競爭，向市場放權(quán)，培育高效和多樣化的金融市場體系，對發(fā)展規(guī)劃實施提供多元化的金融支撐。

（四）加強工作協(xié)同

促進政策協(xié)調(diào)支撐發(fā)展規(guī)劃，主要靠工作層面的協(xié)同。一是發(fā)揮更高層面部門協(xié)調(diào)機制的統(tǒng)籌作用，增強部門間的政策協(xié)同性。在發(fā)展規(guī)劃編制階段和規(guī)劃中期階段，可加強部門橫向聯(lián)席會商，圍繞規(guī)劃政策協(xié)調(diào)、資源配置等進行溝通協(xié)調(diào)，在更高層面達成基本共識。二是建立更多類型的工作協(xié)同機制，保證部門間的操作聯(lián)動性。在發(fā)展規(guī)劃具體實施階段，可建立多類型的日常工作協(xié)商機制，如圍繞規(guī)劃具體推進過程中發(fā)現(xiàn)的問題共同進行調(diào)研，舉辦內(nèi)部研討會預判發(fā)展規(guī)劃實施中潛在的問題，實行現(xiàn)場聯(lián)動辦公及時解決出現(xiàn)的問題[5]。

四、完善財政金融政策協(xié)同保障發(fā)展規(guī)劃實施的對策建議

（一）推動發(fā)展規(guī)劃立法，明確相關(guān)政策關(guān)系

推動發(fā)展規(guī)劃立法，賦予法律地位。目前，發(fā)展規(guī)劃作為國家最重要的公共政策，沒有專門針對發(fā)展規(guī)劃的法律，其地位沒有法律依據(jù)和支撐，難以協(xié)同各類政策。在依法治國背景下，發(fā)展規(guī)劃走上法制化軌道有著必要性。應盡快出臺專門針對發(fā)展規(guī)劃編制和執(zhí)行的法律，明確相關(guān)政策的分工與作用，使得相關(guān)部門出臺支撐發(fā)展規(guī)劃的政策時有法理依據(jù)，從法律上保障發(fā)展規(guī)劃能夠獲得政策支撐和資源配置。

（二）增加財稅政策政績考核，健全規(guī)劃實施的年度和中期監(jiān)測評估體系

推動健全規(guī)劃實施監(jiān)測評估體系。建立“動態(tài)監(jiān)測—中期評估—績效考評”為主要環(huán)節(jié)的評估體系，對規(guī)劃中的重大工程項目實施動態(tài)監(jiān)測管理，及時發(fā)現(xiàn)和解決規(guī)劃執(zhí)行中出現(xiàn)的政策不協(xié)同問題。以重大工程項目為抓手，對規(guī)劃實施推進情況進行中期評估，完善退出機制或補充機制，推動各項目標任務(wù)落到實處。以財稅政策政績考核為導向，對各部門政策推進和協(xié)同情況進行年度和中期績效考評，實施責任部門末尾警告制，促進部門提升政策協(xié)同度和投入度，保證規(guī)劃順利實施[6]。

（三）推動政策和改革雙協(xié)同，共同加強重大風險防范

通過財政和金融在政策和改革兩方面進行協(xié)同，共同加強對重大風險防范的能力。一方面，財政的目標不僅是平衡財政收支，還有平衡財政風險和公共風險，為財政目標注入確定性。與此同時，對地方財政壟斷金融資源進行有效治理，提高對地方政府融資信貸的風險權(quán)重和撥備要求，全面調(diào)查和清理地方融資平臺。另一方面，金融部門要改變運作模式，強化后臺分析研究，防止經(jīng)濟體系中的資金鏈變異為風險鏈，穩(wěn)定資金流動性。鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，采用多種籌資方式為重大項目提供期限合理、穩(wěn)定、低成本的資金支持。通過政府與社會資本合作，提升資金使用效率，降低企業(yè)杠桿，推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）健康發(fā)展，避免持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施投資積累大量地方政府債務(wù)，緩解地方政府債務(wù)壓力，防范化解金融風險。支持實體經(jīng)濟，增強金融普惠性，不斷完善金融支持實體經(jīng)濟的體制機制[7]。