淺析開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融、商業(yè)性金融的內(nèi)涵、功能與邊界

明隆

金融是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。為深化金融業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在金融機(jī)構(gòu)方面，構(gòu)建商業(yè)性金融、開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補(bǔ)充的金融機(jī)構(gòu)體系，尤為重要。本文討論了開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融與商業(yè)性金融的內(nèi)涵、功能與邊界，期望在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中不斷調(diào)整優(yōu)化三者的業(yè)務(wù)界定，促進(jìn)最終形成分工合理、相互補(bǔ)充、有效協(xié)作的金融體系。

一、開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融、商業(yè)性金融的內(nèi)涵和功能

（一）內(nèi)涵

開(kāi)發(fā)性金融，既是金融工作的方法，也是一種金融制度。它是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略而發(fā)展出來(lái)的一系列金融方法，其基本特征區(qū)別于財(cái)政性撥款、減讓性融資支持，是完全用市場(chǎng)的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略[1]。有學(xué)者結(jié)合開(kāi)發(fā)性金融的實(shí)踐提出，我國(guó)開(kāi)發(fā)性金融是由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)創(chuàng)的介于政策性金融與商業(yè)性金融之間的金融制度[2]。它的核心特點(diǎn)是用商業(yè)銀行的市場(chǎng)手段完成傳統(tǒng)政策性金融的目標(biāo)，并將這一模式擴(kuò)展到更為廣泛的公共支出領(lǐng)域。

政策性金融，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，在政府的支持下，運(yùn)用豐富的、特殊的融資方式及手段，按照法律法規(guī)嚴(yán)格限定其業(yè)務(wù)范疇以及經(jīng)營(yíng)對(duì)象[3]，以優(yōu)惠性存貸款利率，為貫徹、密切配合特定的國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等發(fā)展政策，而進(jìn)行的一種特別的資金融通行為[4]。政策性金融具有以下特征：一是政策性，是政府為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)而實(shí)施的措施和手段；二是金融性，是一種在給定期限內(nèi)以讓渡資金的使用權(quán)為特征的資金融通行為[5]；三是優(yōu)惠性，是在利率、貸款期限、信用結(jié)構(gòu)等方面比商業(yè)金融的貸款條件更加優(yōu)惠的行為。

商業(yè)性金融，是指在國(guó)家相關(guān)部門(mén)的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃下，運(yùn)用市場(chǎng)化的方式，引導(dǎo)各類資源合理有效配置、貨幣資金合理流動(dòng)等而產(chǎn)生的相關(guān)貨幣商業(yè)性金融活動(dòng)的總和。商業(yè)性金融具有以下特征：一是決策主體是商業(yè)銀行而非政府；二是追逐利潤(rùn)最大化；三是在國(guó)家有關(guān)部門(mén)的產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下，通過(guò)自身決策來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)；四是充當(dāng)信用中介，以貸款有償借還作為基本原則；五是以資金的盈利性、安全性和流動(dòng)性為經(jīng)營(yíng)原則。

（二）功能

開(kāi)發(fā)性金融是政策性金融和商業(yè)性金融的有機(jī)融合。商業(yè)性金融以安全性、流動(dòng)性、效益性為經(jīng)營(yíng)原則，從根本上決定了其順周期性和行為短期化，加劇了經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)，在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域難以發(fā)揮積極作用。為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈、燙平經(jīng)濟(jì)周期、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展，政府必須進(jìn)行政策調(diào)控，政策性金融作為宏觀調(diào)控重要工具之一便應(yīng)運(yùn)而生。政策性金融機(jī)構(gòu)一般由政府創(chuàng)立、貫徹政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，不以營(yíng)利為目的，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期需要而商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿意提供資金的領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。在政策性金融發(fā)展的過(guò)程中，商業(yè)性金融不愿意介入的特定領(lǐng)域又出現(xiàn)了細(xì)化，一種是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期需要且持續(xù)盈利水平較低的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域需要政策性金融發(fā)揮作用，政府對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和虧損補(bǔ)貼；另一種是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期需要、短期內(nèi)難以盈利，但長(zhǎng)期能實(shí)現(xiàn)綜合盈利的領(lǐng)域，為更好地服務(wù)這一細(xì)分領(lǐng)域融資需要、提高國(guó)家金融配置效率，開(kāi)發(fā)性金融成為良好的選擇。開(kāi)發(fā)性金融的主要特征是服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、依托信用支持、市場(chǎng)運(yùn)作、保本微利。服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、依托信用支持有利于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期需要領(lǐng)域的資金支持；市場(chǎng)運(yùn)作、保本微利契合了短期內(nèi)難以盈利、長(zhǎng)期能實(shí)現(xiàn)綜合盈利的項(xiàng)目融資需要，體現(xiàn)了商業(yè)性金融經(jīng)營(yíng)理念，有利于提高國(guó)家資金配置效率。可見(jiàn)，開(kāi)發(fā)性金融兼顧了政策性金融和商業(yè)性金融的主要特征，是政策性金融和商業(yè)性金融的有機(jī)融合。

開(kāi)發(fā)性金融與政策性金融的功能互補(bǔ)。一是在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略上，政策性金融著重關(guān)注社會(huì)效益強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益（短期和長(zhǎng)期）相對(duì)較差的領(lǐng)域；開(kāi)發(fā)性金融著重于社會(huì)效益強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益長(zhǎng)期可平衡和盈利的領(lǐng)域。二是在金融效率上，政策性金融機(jī)構(gòu)依靠自身的財(cái)務(wù)長(zhǎng)期很難可持續(xù)，主要依靠政府補(bǔ)貼支持，金融效率相對(duì)較低；開(kāi)發(fā)性金融更加注重風(fēng)險(xiǎn)防范和整體財(cái)務(wù)可持續(xù)，主動(dòng)性更強(qiáng)，金融效率相對(duì)較高。三是在國(guó)際業(yè)務(wù)交往中，政策性金融受政府指令較多，行政色彩濃厚；開(kāi)發(fā)性金融市場(chǎng)化運(yùn)作程度更高，與國(guó)際性開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)如國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、亞投行等具有更高的對(duì)接度，更利于國(guó)際金融合作和服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

開(kāi)發(fā)性金融與商業(yè)性金融的功能互補(bǔ)。一是在服務(wù)層次上，商業(yè)性金融更注重自身盈利性和服務(wù)微觀客戶，具有深挖微觀主體需求的不竭動(dòng)力；開(kāi)發(fā)性金融更注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，服務(wù)領(lǐng)域更具戰(zhàn)略性、宏觀性。二是在市場(chǎng)角色上，商業(yè)性金融傾向于追求短期經(jīng)濟(jì)效益，一般在行業(yè)發(fā)展較好或客戶盈利性較強(qiáng)階段介入，常常作為市場(chǎng)跟隨者出現(xiàn)；開(kāi)發(fā)性金融著眼于長(zhǎng)期整體可盈利性，一般在行業(yè)或企業(yè)短期經(jīng)營(yíng)困難階段介入，具有培育市場(chǎng)、雪中送炭的特點(diǎn)，常常充當(dāng)市場(chǎng)引領(lǐng)者、拓荒者的角色。

二、開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融、商業(yè)性金融的邊界

開(kāi)發(fā)性金融是政策性金融的深化與發(fā)展，開(kāi)發(fā)性金融與商業(yè)性金融的邊界主要在于開(kāi)發(fā)性金融能夠依托國(guó)家信用，在缺乏市場(chǎng)的地方創(chuàng)造并建設(shè)市場(chǎng)[6]，在有市場(chǎng)的地方充分利用和完善市場(chǎng)。在運(yùn)行中，開(kāi)發(fā)性金融不直接進(jìn)入已經(jīng)高度成熟的商業(yè)化領(lǐng)域，而是從不成熟的市場(chǎng)逐步做起。近年來(lái)，它與商業(yè)性金融有越來(lái)越多的業(yè)務(wù)摩擦、業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，主要是由于經(jīng)濟(jì)生活中的金融活動(dòng)是相互關(guān)聯(lián)、動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化的[7]，市場(chǎng)培育過(guò)程中一些領(lǐng)域由無(wú)利可圖轉(zhuǎn)變?yōu)橛欣蓤D是漸進(jìn)的，因此，厘清開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融與商業(yè)性金融的邊界，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中不斷調(diào)整三者的業(yè)務(wù)界定，最終促成分工合理、相互補(bǔ)充、有效協(xié)作的局面尤為重要。

運(yùn)用藍(lán)海戰(zhàn)略理論對(duì)開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融、商業(yè)性金融的市場(chǎng)進(jìn)行劃分。藍(lán)海戰(zhàn)略理論認(rèn)為，任何市場(chǎng)都可以分為紅海市場(chǎng)和藍(lán)海市場(chǎng)[8]。紅海市場(chǎng)是指已經(jīng)存在的、市場(chǎng)化程度較高、競(jìng)爭(zhēng)比較激烈的市場(chǎng)；藍(lán)海市場(chǎng)是指目前不存在的，需要開(kāi)發(fā)和培育或者市場(chǎng)化程度較低且無(wú)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。在金融市場(chǎng)中，最基本的一個(gè)測(cè)量維度是風(fēng)險(xiǎn)與收益，風(fēng)險(xiǎn)越高收益越大。因此，可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)與收益兩個(gè)維度將金融市場(chǎng)劃分為四部分：第一部分為現(xiàn)階段風(fēng)險(xiǎn)高、長(zhǎng)期收益也較高的藍(lán)海市場(chǎng)，即開(kāi)發(fā)性金融市場(chǎng)，這個(gè)市場(chǎng)往往不是現(xiàn)存的，需要開(kāi)發(fā)性金融進(jìn)行開(kāi)發(fā)與培育，過(guò)程伴隨較高風(fēng)險(xiǎn)，只有通過(guò)強(qiáng)有力的開(kāi)發(fā)與風(fēng)險(xiǎn)管理才能獲得合理回報(bào)；第二部分為現(xiàn)階段收益低、風(fēng)險(xiǎn)高的政策性金融市場(chǎng)，特點(diǎn)為收益低，具有明顯的外部性，理性的商業(yè)性金融不會(huì)自愿進(jìn)入該市場(chǎng)領(lǐng)域；第三部分為現(xiàn)階段風(fēng)險(xiǎn)低、收益低的紅海市場(chǎng)，即商業(yè)性金融市場(chǎng)，該市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)低、收益低，競(jìng)爭(zhēng)比較激烈，也是傳統(tǒng)的商業(yè)性金融的主戰(zhàn)場(chǎng)；第四部分為收益高、風(fēng)險(xiǎn)低的藍(lán)海向紅海過(guò)渡市場(chǎng)，即開(kāi)發(fā)性金融與商業(yè)性金融相互競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生摩擦的領(lǐng)域，該市場(chǎng)在經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)性金融開(kāi)發(fā)與培育之后，風(fēng)險(xiǎn)逐步降低，但進(jìn)入該領(lǐng)域的金融機(jī)構(gòu)還不多，可獲得相對(duì)較高的收益。該市場(chǎng)開(kāi)發(fā)性金融與商業(yè)性金融共存。

通過(guò)分工合理、相互補(bǔ)充、有效協(xié)作的發(fā)展思路，動(dòng)態(tài)地界定開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融與商業(yè)性金融的邊界。一是明確基本邊界，以開(kāi)發(fā)性金融與政策性金融補(bǔ)充商業(yè)性金融的不足和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，同業(yè)之間在金融方法、金融制度上相互借鑒、取長(zhǎng)補(bǔ)短。二是完善擴(kuò)展邊界，隨著我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制和金融體系的逐漸完善，開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融的行為邊界也隨之變化和擴(kuò)展，會(huì)從基本的補(bǔ)充作用擴(kuò)展到與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的有限競(jìng)爭(zhēng)。三是建立協(xié)作邊界，開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融和商業(yè)性金融作為金融體系中相互補(bǔ)充的三種金融形態(tài)，相互之間的基本關(guān)系是互補(bǔ)的。開(kāi)發(fā)性金融對(duì)期限長(zhǎng)、長(zhǎng)期可能存在收益、風(fēng)險(xiǎn)較大的領(lǐng)域具有比較優(yōu)勢(shì)，商業(yè)性金融在期限短、資金量小、風(fēng)險(xiǎn)較小的領(lǐng)域具有比較優(yōu)勢(shì)?；A(chǔ)設(shè)施基金、專項(xiàng)建設(shè)基金以及棚改等政策性業(yè)務(wù)主要由政策性金融開(kāi)展。四是嘗試進(jìn)行邊界動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化，如對(duì)于涉及開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融的領(lǐng)域，如果市場(chǎng)建設(shè)逐漸成熟，可以轉(zhuǎn)化為商業(yè)性金融服務(wù)領(lǐng)域[9]；商業(yè)性金融服務(wù)領(lǐng)域可能隨著發(fā)展階段變化、國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需要轉(zhuǎn)化為開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融領(lǐng)域，最終形成分工合理、相互補(bǔ)充、有效協(xié)作的金融體系。

■一望無(wú)垠｜曹丕業(yè)/攝