部門整體預算績效評價體系構(gòu)建
——基于“機構(gòu)”整體評價視角

●徐曉陽 方 婭 汪愛武

一、引言

20 世紀 70 年代， 績效管理理念在“新公共管理改革”運動中被引入到政府管理中， 形成了政府績效（Government Performance）概念，并逐漸成為提高政府績效、推動政府治理能力提升的有力工具。 20 世紀90 年代， 政府績效管理理念開始進入我國， 并演化出多種政府績效管理形式。 其中，預算績效管理是一種以支出結(jié)果為導向、 以成本效益為原則，根據(jù)評判標準進行績效評價和結(jié)果應用的預算管理模式。

部門整體預算績效評價是全面實施預算績效管理的重要內(nèi)容。 自2011 年財政部修訂《財政支出績效評價管理暫行辦法》 以來， 特別是自2018 年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）（以下簡稱《意見》）出臺后，中央及地方財政和預算部門對部門整體預算績效評價進行了一些有益嘗試，但與評價模式已較為成熟的項目支出績效評價相比，部門整體預算績效評價尚處于起步探索階段。 從實踐來看，多數(shù)已開展的部門整體預算績效評價參照的是項目全生命周期的“決策-管理-產(chǎn)出-效果”的評價思路與模式， 未形成符合部門整體“機構(gòu)”特征的評價思路與體系，部門整體預算績效評價工作中指標體系的科學性、評價過程的操作性以及評價結(jié)果的實用性等方面都還面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。 本文結(jié)合工作實踐，將企業(yè)績效管理中的 “平衡記分卡”理論引入部門整體預算績效評價中，探索構(gòu)建符合部門“機構(gòu)”特征的整體預算績效評價思路與體系。

二、 我國部門整體預算績效評價實踐與理論的探索歷程

（一）實踐歷程

1、初步探索階段。2011 年，財政部修訂 《財政支出績效評價管理暫行辦法》，正式提出部門整體支出績效評價的概念，明確“部門預算支出績效評價包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價”“有條件的地方可以對部門整體支出進行評價”。 2013 年，財政部制定了 《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53 號），設(shè)立了由部門投入、過程、產(chǎn)出和效果四方面組成的部門整體績效評價共性指標框架。 2014 年《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》進一步強調(diào)要 “強化支出責任和效率意識， 逐步將預算績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出擴展到部門整體支出”。

這一時期，很多部門和地方也開展了各具特色的探索。2014 年，水利部選取部分單位，探索開展單位整體支出績效評價；2015 年， 交通運輸部印發(fā)《整體支出績效評價管理辦法（試行）》，明確了下屬行政事業(yè)單位整體支出績效評價具體組織實施辦法；北京市在2011 年選擇科委、市衛(wèi)生局和市醫(yī)院管理局開展了部門整體支出績效評價；2016 年，北京市財政局印發(fā)《北京市市級部門預算管理綜合考核辦法》， 對北京市市級預算部門預算管理全過程開展綜合考核；浙江省努力推動預算績效和行政績效融合，探索形成“一個部門，一套指標”；廣東省廣州市于2016 年選擇市殘聯(lián)、市知識產(chǎn)權(quán)局試行部門整體全過程預算績效管理試點， 并于2017 年將該模式推廣至市發(fā)改委、市教育局等12 個部門。

2、進一步探索階段。 2017 年，黨的十九大提出“全面實施績效管理”，隨后出臺《意見》提出“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”， 標志著我國進入全面預算績效管理的新時代。同年，財政部選擇中國氣象局、國家測繪地理信息局作為中央部門試點單位，開展了部門整體支出績效評價，建立了包含部門決策、管理、產(chǎn)出和效果的指標體系。 2019 年財政部進一步將部門整體預算績效評價的試點范圍擴大到對國家糧食局、人社部、水利部、國家統(tǒng)計局等4 部門。 2021 年財政部對國家體育總局體育彩票管理中心、北京市福利彩票發(fā)行中心、國家知識產(chǎn)權(quán)局開展部門整體支出預算績效評價。 2022 年對交通運輸部、工業(yè)與信息化部、文化和旅游部、生態(tài)環(huán)境部等10 個部門和單位開展整體支出預算績效評價，部門整體支出預算績效評價范圍不斷拓展。

《意見》出臺后，中央部門和各地按照《意見》相關(guān)要求開展了進一步探索實踐。在財政部的推動下，水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、交通部、教育部等部分中央部門積極探索部門整體績效評價。 2019 年，教育部印發(fā)了《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（教財 〔2019〕6 號）， 提出“在年度績效自評的基礎(chǔ)上， 原則上每5 年為一周期開展單位整體績效評價”。 2022 年財政部要求中央部門遴選部分下屬單位開展整體預算績效評價試點。 北京、廣東、上海、浙江等地也紛紛在教育、科技、環(huán)保、交通、水利等領(lǐng)域進行了部門整體支出績效評價的有益探索。 上海市印發(fā)了《上海市市級預算部門（單位）整體支出績效管理辦法（試行）》，提出圍繞部門（單位）為履職所分配、使用、管理的財政資金預期產(chǎn)出和效果設(shè)置投入管理、產(chǎn)出、效果、滿意度等指標。 貴州省財政廳印發(fā)《貴州省省級部門預算支出績效評價實施辦法》，提出了“投入、過程、產(chǎn)出、效益”組成的部門整體支出預算績效評價體系。

3、總結(jié)。 在《意見》出臺之前，預算績效管理作為政府績效管理的一部分， 在財政部的推動下，中央部門及很多地方圍繞部門整體支出預算績效評價開展了一些探索。2013 年財政部印發(fā)的《部門整體支出績效評價共性指標體系框架》提出的投入、過程、產(chǎn)出、效果四個方面構(gòu)成指標體系成為應用較為廣泛的指標體系框架。 還有一些地方探索中， 為了避免和政府行政績效交叉重復， 預算績效評價更多集中在對部門預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等全過程管理的評價考核，對部門履職產(chǎn)出和效益關(guān)注不夠。 2018 年《意見》出臺后，部門整體支出預算績效評價中，很多部門和地方沿用了投入、過程、產(chǎn)出、效果四個方面組成的指標體系，但財政部等部門也開始探索運用邏輯模型和平衡記分卡模型和理論，構(gòu)建具有一定部門整體特色的評價指標體系。

（二）理論探索

近年來，眾多專家學者圍繞部門整體預算績效評價進行了一些具有前瞻性的思考和研究。 劉國永等（2014）指出部門支出績效評價不同于項目支出評價，是對某一個政府部門職能實現(xiàn)程度進行評估，部門整體對考察范圍的界定以及評價所使用指標的全面程度和細化程度均提出很高的要求。 劉敏和王萌（2015）通過比較6 種部門整體支出評價指標體系的設(shè)計角度和差異，提出投入-產(chǎn)出-效果-可持續(xù)影響的部門整體支出評價指標體系。 夏和飛（2016）從部門決策、部門管理、部門績效方面設(shè)計部門整體支出績效指標體系。 關(guān)欣、汪學怡、倪城玲（2016）在綜合分析不同領(lǐng)域部門整體支出績效評價工作實例的基礎(chǔ)上，分析部門整體支出績效評價特點，梳理評價的重點與難點。 童偉（2018）對部門整體支出事前評估的基本概念、評估范圍、評估主體、評估內(nèi)容等進行界定， 并對部門整體支出事前評估過程中可能會遇到的重點及難點問題進行系統(tǒng)探討。 曹堂哲等（2019）提出部門整體績效評價標準的設(shè)定要綜合體現(xiàn)結(jié)果導向和預算主線。趙早早等（2019）通過梳理績效預算理論發(fā)展脈絡(luò)， 提出一個多層次制度主義績效預算的理論框架。

總而言之， 我國在部門整體支出預算績效評價的實踐和理論方面都進行了一些探索，但有關(guān)成果仍未能脫離項目績效評價的思路和模式，很多沿用了基于項目全生命周期的“決策-管理-產(chǎn)出-效果”的評價思路和體系，與部門整體作為一個“機構(gòu)”的特征并不契合，導致評價指標體系科學性、 評價過程操作性以及評價結(jié)果實用性等方面都面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。

三、構(gòu)建部門整體預算績效評價體系的相關(guān)理論基礎(chǔ)

由于部門投入包括基本支出和項目支出等多種類型， 承擔著行業(yè)監(jiān)督管理或者提供公共服務(wù)等職能，業(yè)務(wù)內(nèi)容繁雜多樣，資金的使用與業(yè)務(wù)對應關(guān)系復雜， 履職產(chǎn)出與效果之間的對應關(guān)系也不能完全清晰劃分等， 特別是具有行業(yè)宏觀管理職能的部門，很難運用“投入-過程-產(chǎn)出-效果”的“線性”思路來系統(tǒng)評價部門整體預算績效情況。 因此，將部門作為一個整體“機構(gòu)”，從其自身運行、對外履職等特點出發(fā)，才能形成科學合理的部門整體預算績效評價思路和體系。

（一）系統(tǒng)論

將部門作為一個整體“機構(gòu)”，對其認識和評價首先要遵循系統(tǒng)論相關(guān)理論。 系統(tǒng)論是管理學的基礎(chǔ)理論， 由貝塔朗菲創(chuàng)立。 根據(jù)系統(tǒng)論， 系統(tǒng)是由若干要素構(gòu)成的具有某種功能的有機整體，各個要素相互聯(lián)系、相互作用。 系統(tǒng)分析是把研究對象作為系統(tǒng)， 考察系統(tǒng)要素及其相互作用、整體與部分、結(jié)構(gòu)與功能等相互關(guān)系。 部門整體預算績效評價也應該遵循系統(tǒng)論思想，以部門整體這一系統(tǒng)為研究對象，關(guān)注其內(nèi)部人財物等要素資源投入及要素間匹配關(guān)系、組織架構(gòu)與職能分工、履職過程與產(chǎn)出等效能， 以達到系統(tǒng)評價部門整體預算績效實現(xiàn)情況的目的。

（二）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論是公共經(jīng)濟學的基本理論，是政府提供產(chǎn)品的理論基礎(chǔ)， 強調(diào)政府能夠調(diào)整和補充市場經(jīng)濟運行及缺陷。 其基本理論觀點為：社會上的產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品不同于私人產(chǎn)品，具有非競爭性、非排他性以及不可分割性等特征。 在市場經(jīng)濟條件下，為了給市場失靈“補位”、避免公共利益受損，由政府提供公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品通常是政府通過向公眾征稅來免費提供， 因此稅收也就是公共產(chǎn)品的價格。

根據(jù)公共產(chǎn)品理論， 政府與企業(yè)具有一定的相似性：一是企業(yè)提供私人產(chǎn)品和服務(wù)，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)； 二是消費私人產(chǎn)品和服務(wù)，需要付出“價格對應的代價”，享受公共產(chǎn)品和服務(wù)則需要納稅。因此，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府部門的績效評價， 同提供私人產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)的績效評價具有一定的相似性， 企業(yè)績效評價中較為成熟的平衡計分卡理論等也可為部門整體支出預算績效評價提供思路， 為我們提供一種系統(tǒng)的評價視角。

（三）平衡計分卡理論

平衡計分卡理論是Robert Kaplan 與David Norton 在對企業(yè)的績效評價和管理研究中提出的，通過財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營、學習與成長四個角度，對企業(yè)績效進行全面系統(tǒng)的評價。財務(wù)方面，從財務(wù)維度對企業(yè)的經(jīng)營成果進行評價，并可以判斷企業(yè)的戰(zhàn)略及其實施和執(zhí)行是否有助于企業(yè)盈利；客戶方面，企業(yè)通過客戶維度了解市場上目標客戶的需求， 推動企業(yè)制定合理的市場戰(zhàn)略，逐步提高客戶的忠誠度與滿意度，擴大市場占有率；內(nèi)部運營方面，內(nèi)部流程維度主要是解決如何使企業(yè)各項的業(yè)務(wù)流程更加規(guī)范流暢，以便提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)；學習與成長方面，確立企業(yè)要創(chuàng)造長期的成長和改善必須建立的基礎(chǔ)框架，識別未來成功的關(guān)鍵因素。 平衡計分卡理論將企業(yè)作為一個整體“機構(gòu)”，從不同角度對企業(yè)進行全方位評價和審視，為企業(yè)優(yōu)化管理、提升效率提供了較好的支撐。

四、部門整體評價思路與指標體系

（一）基于平衡計分卡理論的“機構(gòu)”式評價思路

在部門整體預算績效評價中，將部門作為一個整體“機構(gòu)”，參照企業(yè)績效評價平衡計分卡理論，結(jié)合我國政府部門特點，可建立“機構(gòu)” 式部門整體預算績效評價思路與框架，并設(shè)計出符合政府部門特點的預算績效評價體系。 政府部門作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，很多還具有行業(yè)管理等職能，因此財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營、學習與成長四個角度組成的企業(yè)績效管理中的平衡計分卡理論框架并不能直接應用于政府部門整體預算績效管理中，需要基于兩者關(guān)注內(nèi)容的實質(zhì)進行適當?shù)霓D(zhuǎn)換和調(diào)整。

具體來看，平衡計分卡的財務(wù)部分關(guān)注的是企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)和企業(yè)經(jīng)營效益，對應于政府部門整體預算績效管理中的預算管理和履職帶來的產(chǎn)出與效果。內(nèi)部運營部分關(guān)注企業(yè)內(nèi)部管理與生產(chǎn)流程（產(chǎn)量、質(zhì)量和成本），對應到部門整體預算績效評價則是公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)與供應，涉及政府部門內(nèi)部管理以及對外行政管理等部門履職過程。由于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府部門的核心職能，也是部門預算績效評價的關(guān)注重點， 因此有必要將部門內(nèi)部管理與部門履職相關(guān)的業(yè)務(wù)管理加以區(qū)分，單獨考核評價。 平衡計分卡的客戶部分關(guān)注客戶以及服務(wù)對象相關(guān)的內(nèi)容， 對應于部門整體預算績效管理中的服務(wù)對象和公眾滿意度；平衡計分卡的“學習與成長”部分關(guān)注企業(yè)能力提升，對應于部門整體預算績效管理中政府為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展能力。 因此，部門整體預算績效評價體系應包含部門內(nèi)部管理、 部門履職、履職帶來的產(chǎn)出與效應、可持續(xù)發(fā)展等要素（見圖 1）。

圖1 平衡計分卡與部門整體預算績效評價對應內(nèi)容

（二）“機構(gòu)”式評估指標體系

基于平衡記分卡理論， 構(gòu)建由內(nèi)部管理、部門履職、產(chǎn)出與效應、可持續(xù)發(fā)展等要素構(gòu)成的“機構(gòu)”式部門整體預算績效評價框架，如圖2 所示。 其中，機構(gòu)內(nèi)部人財物管理相關(guān)的預算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、成本控制等方面內(nèi)容，可在內(nèi)部管理維度重點關(guān)注；政府部門作為公共產(chǎn)品、服務(wù)的提供者，履行行業(yè)領(lǐng)域管理、 提供公共產(chǎn)品與服務(wù)等方面的內(nèi)容，包括部門目標管理、預算等資源配置、業(yè)務(wù)開展等履職管理內(nèi)容， 納入部門履職維度評價；核心業(yè)務(wù)（公共產(chǎn)品與服務(wù)）履職產(chǎn)出情況，帶來的經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面效益，以及社會公眾的滿意度，納入產(chǎn)出與效應維度評價；部門在內(nèi)部體制機制、人才隊伍建設(shè)、業(yè)務(wù)能力提升等方面則納入可持續(xù)發(fā)展維度評價。

圖2 “機構(gòu)”式評價體系邏輯關(guān)系示意圖

（三）具體指標評價內(nèi)容

基于平衡計分卡理論的部門整體績效評價思路，由內(nèi)部管理、部門履職、產(chǎn)出與效應、可持續(xù)發(fā)展能力4 個維度組成的“機構(gòu)”部門整體預算績效評價體系，可較為全面系統(tǒng)、科學客觀地反映部門整體預算績效實現(xiàn)情況。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合《意見》提出的相關(guān)要求，可初步構(gòu)建適合當前我國預算績效管理要求的部門整體預算績效評價指標體系（見表1）。 其中，一級指標來源于評價體系框架，內(nèi)部管理、部門履職、產(chǎn)出與效應、可持續(xù)發(fā)展能力4 個維度；二級指標對一級指標進一步分解細化， 二級指標下還包括若干內(nèi)容， 具體實踐中可根據(jù)需要進一步拆分為三級指標。

表1 “機構(gòu)”式部門整體預算績效評價指標體系框架

內(nèi)部管理可分為預算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、成本控制等方面內(nèi)容。預算管理指標評價部門預算執(zhí)行情況， 包括預算執(zhí)行、預算調(diào)整、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動等情況； 預算信息公開情況； 預算績效管理情況。 收支管理指標評價內(nèi)控管理制度體系、收入管理、資金使用、支出結(jié)構(gòu)、政府采購等情況。資產(chǎn)管理指標評價資產(chǎn)管理制度、資產(chǎn)配置與管理、資產(chǎn)使用與處置、 資產(chǎn)利用情況等。 成本控制指標評價部門行政運行成本控制情況，包括在職人員控制、臨聘人員控制、“三公” 經(jīng)費控制、“會議費” 控制等情況。

部門履職可分為目標管理、資源配置、業(yè)務(wù)開展方面內(nèi)容。 目標管理指標評價部門年度目標設(shè)定質(zhì)量， 部門目標管理工作機制情況。 資源配置指標評價部門預算配置決策程序規(guī)范有效性，年度預算編制依據(jù)充分性，在不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域間資源配置結(jié)構(gòu)合理性。 業(yè)務(wù)開展指標圍繞部門若干核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域評價部門各業(yè)務(wù)領(lǐng)域人財物資源配置，政策、制度及標準制定情況，部門推動政策、制度等落實與監(jiān)督管理等情況， 以及部門開展圍繞核心職能的各項事業(yè)發(fā)展情況。 如：業(yè)務(wù)領(lǐng)域改革有效性、領(lǐng)域系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)責劃分有效性、行業(yè)監(jiān)管、“放管服”改革落實情況等。

產(chǎn)出與效應可分為核心業(yè)務(wù)產(chǎn)出、 社會效益等方面內(nèi)容。同業(yè)務(wù)開展指標一樣，核心業(yè)務(wù)產(chǎn)出指標圍繞部門若干核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域， 分別評價部門在核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域的計劃工作完成情況。社會效益指標評價部門履職對生態(tài)環(huán)境、 社會與經(jīng)濟發(fā)展等方面帶來的直接或間接影響，以及相關(guān)服務(wù)對象和外部監(jiān)督部門等主體對部門服務(wù)的滿意度情況。

可持續(xù)發(fā)展能力方面主要關(guān)注部門履職相關(guān)能力建設(shè)情況。 能力建設(shè)指標評價內(nèi)部機制是否有利于調(diào)動人員積極性， 促進高效履職和事業(yè)發(fā)展等，以及部門在信息化建設(shè)與支撐、人才建設(shè)與支撐、 科技平臺與科技進步等方面的情況。

具體指標的選擇與評價， 要綜合考慮部門年初績效目標的實現(xiàn)情況、 部門所在行業(yè)特點等諸多因素， 從而建立全面考核評價部門基本支出、項目支出、重大政策的個性化部門整體性評價體系。

五、結(jié)語

政府的一項重要職能是向社會和公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)， 與企業(yè)生產(chǎn)和提供一般產(chǎn)品和服務(wù)之間有共同點， 都是為了一定的定位和目標把人、財、物進行合理配置的組織和機構(gòu)，因此本文借鑒企業(yè)績效管理中成熟的平衡計分卡理論，參照企業(yè)的財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營、學習與成長四個角度，構(gòu)建內(nèi)部管理、部門履職、產(chǎn)出與效應、 可持續(xù)發(fā)展能力4 個維度構(gòu)成的部門整體績效評價體系框架。 并結(jié)合《意見》等提出的部門整體績效評價相關(guān)要求， 初步構(gòu)建出符合當前我國全面預算績效管理相關(guān)要求的“機構(gòu)”式部門整體績效評價指標體系。 “機構(gòu)”式部門整體績效評價體系框架總體呈現(xiàn)幾方面特點：一是評價思路更加符合部門作為“機構(gòu)”的特點； 二是更加關(guān)注部門行業(yè)管理的功能發(fā)揮和行業(yè)自身特點； 三是更加關(guān)注中央與地方關(guān)系、政府與市場管理等行業(yè)發(fā)展的宏觀問題；四是更加注重評價數(shù)據(jù)與信息搜集的操作性和評價結(jié)果應用的便捷性。 總體來看，“機構(gòu)”評價模式能夠較為系統(tǒng)全面、 科學客觀地評價部門整體預算績效情況，是對落實《意見》提出的部門整體預算績效評價相關(guān)要求的有益探索，為未來形成一套可示范推廣的成熟評價模式和普遍適用的共性評價指標體系及評價標準提供了思路。