推進(jìn)政府購買服務(wù)績效評價與績效管理的思考
——以J 市為例

●楊 玲

政府購買服務(wù)是指政府部門將屬于自身的部分職責(zé)事項(xiàng)， 按照規(guī)定程序向符合條件的社會力量購買， 依據(jù)服務(wù)合同約定支付費(fèi)用的行為。 作為創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、 引導(dǎo)有效需求的重要途徑， 政府購買服務(wù)應(yīng)以效益管理為導(dǎo)向，加強(qiáng)事前、事中、事后全過程績效監(jiān)管，提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)改革目標(biāo)。 筆者受當(dāng)?shù)刎?cái)政部門委托，參與了J 市政府購買服務(wù)績效評價， 結(jié)合工作實(shí)際就此展開探討。

一、開展政府購買服務(wù)績效評價的主要內(nèi)容

政府購買服務(wù)績效評價主要解答“四性”問題，即進(jìn)行政府購買服務(wù)是否必要和可行（必要性），政府購買服務(wù)程序是否規(guī)范（合規(guī)性），政府購買服務(wù)后公共服務(wù)質(zhì)量和效率是否提高 （效益性）， 政府購買服務(wù)改革工作是否完成、群眾是否滿意、效益產(chǎn)生是否長遠(yuǎn)（可持續(xù)性）。 為了回答“四性”問題，筆者從“項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施、服務(wù)產(chǎn)出，服務(wù)效果”四個方面進(jìn)行闡述。

（一）項(xiàng)目決策評價內(nèi)容

1、立項(xiàng)依據(jù)。立項(xiàng)依據(jù)主要是評價項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性。 評價購買的服務(wù)是否在公共服務(wù)范疇內(nèi)， 購買主體或承接主體是否符合政府購買服務(wù)管理辦法規(guī)定。

2、立項(xiàng)程序。立項(xiàng)程序主要是評價項(xiàng)目申報、 設(shè)立過程是否符合相關(guān)要求，立項(xiàng)程序是否規(guī)范。 重點(diǎn)關(guān)注政府購買服務(wù)事前是否經(jīng)過必要的可行性研究、專家論證、績效評估、集體決策。此外， 財(cái)政部門委托績效評價時還需關(guān)注購買主體是否按照相關(guān)規(guī)定程序申報，是否征得同級財(cái)政部門同意。

3、績效目標(biāo)。績效目標(biāo)主要是用以反映和考核項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)定與項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容是否相符， 項(xiàng)目績效目標(biāo)的明細(xì)化情況。

（二）項(xiàng)目實(shí)施評價內(nèi)容

1、項(xiàng)目投入。項(xiàng)目投入主要關(guān)注預(yù)算保障、政府采購、合同規(guī)范、資金撥付程序等方面。 預(yù)算保障是評價預(yù)算資金對項(xiàng)目實(shí)施的總體保障程度； 檢查購買主體是否按《政府采購法》等相關(guān)規(guī)定要求，遵循預(yù)算約束、公開擇優(yōu)原則確定承接主體和購買方式；所購買服務(wù)的具體范圍、標(biāo)的金額、數(shù)量、質(zhì)量要求，以及項(xiàng)目績效目標(biāo)等內(nèi)容是否在合同中予以明確；資金申請撥付程序是否齊備，審批手續(xù)是否到位，項(xiàng)目預(yù)算批復(fù)是否與合同約定一致。

2、項(xiàng)目過程監(jiān)管。項(xiàng)目過程監(jiān)管應(yīng)著重關(guān)注合同履約、日常監(jiān)管、協(xié)調(diào)機(jī)制。 具體包括購買主體是否建立了服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督管理體系， 在項(xiàng)目實(shí)施過程中是否對項(xiàng)目績效目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行雙監(jiān)控； 實(shí)施完畢后， 購買主體是否對服務(wù)成果對照合同約定進(jìn)行檢查驗(yàn)收；驗(yàn)收完后是否進(jìn)行綜合評價，購買主體和項(xiàng)目受益人對購買服務(wù)的效果和資金使用是否開展績效自評工作， 關(guān)系民生或政府購買服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目財(cái)政部門是否委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價； 購買主體是否將績效評價結(jié)果及時向社會公開。

（三）服務(wù)產(chǎn)出評價內(nèi)容

服務(wù)產(chǎn)出評價內(nèi)容主要包括服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)時效和服務(wù)成本。服務(wù)數(shù)量反映承接主體提供的公共服務(wù)情況， 評價政府購買服務(wù)數(shù)量是否均按合同約定完成。 服務(wù)質(zhì)量反映提供的公共服務(wù)達(dá)標(biāo)情況， 評價公共服務(wù)是否達(dá)到合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)規(guī)范的要求，可以通過投訴狀況、服務(wù)差錯等來反映，也可以根據(jù)使用主體對于服務(wù)結(jié)果的質(zhì)量評價。 對服務(wù)時效的考察， 是評價提供服務(wù)時間節(jié)點(diǎn)是否與合同約定一致， 滿足社會公眾或特定群體的要求。服務(wù)成本是評價項(xiàng)目成本指標(biāo)完成情況。

（四）服務(wù)效果評價內(nèi)容

服務(wù)效果評價主要考核政府購買服務(wù)是否完成預(yù)算申報時制定的績效目標(biāo)， 反映社會組織供給的公共服務(wù)水平高低， 以及對后期效果實(shí)現(xiàn)的保障程度，主要包括項(xiàng)目效益和滿意度。

1、項(xiàng)目效益。項(xiàng)目效益分為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。 需根據(jù)具體項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)施進(jìn)程來進(jìn)行評價，不同的項(xiàng)目產(chǎn)生的效果不同，有的項(xiàng)目可能只有社會效益而沒有經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，有的項(xiàng)目短期內(nèi)可能只有經(jīng)濟(jì)效益，社會效益和生態(tài)效益需要連續(xù)投入才能體現(xiàn)出來。評價時不僅僅關(guān)注當(dāng)期績效目標(biāo)完成情況，還需關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施對規(guī)劃完成貢獻(xiàn)度， 當(dāng)期績效對實(shí)現(xiàn)總體績效目標(biāo)保障程度， 項(xiàng)目政策和實(shí)施是否具有可持續(xù)性， 從長遠(yuǎn)角度考慮建立實(shí)施與管理長效協(xié)調(diào)機(jī)制。

2、滿意度。滿意度指標(biāo)反映購買主體、社會大眾、特定群體對購買公共服務(wù)的認(rèn)可度。社會組織提供公共服務(wù)實(shí)質(zhì)是在替代政府部門履行職責(zé)， 服務(wù)對象的評價和滿意度在政府購買服務(wù)績效評價體系中極為重要，需特別關(guān)注。可采取發(fā)放問卷調(diào)查、組織訪談等形式，除了解服務(wù)對象對項(xiàng)目滿意度之外， 還要了解服務(wù)對象對項(xiàng)目實(shí)施不滿意的地方。 幫助績效評價人員找出存在的問題并進(jìn)行原因分析， 以便提出合理化建議供政府部門參考。

二、政府購買服務(wù)績效評價及指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

政府購買服務(wù)作為一項(xiàng)公共政策， 涉及政府、社會組織和社會公眾等多個參與主體，較為復(fù)雜。 購買主體與承接主體的權(quán)利義務(wù)主要通過服務(wù)購買合同約定、 執(zhí)行、 完成和終止來實(shí)現(xiàn)，因此，政府購買服務(wù)績效評價與一般財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價相比有其特殊性， 可通過服務(wù)合同執(zhí)行情況這一主線來開展。

政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)流程包含政府采購項(xiàng)目啟動（前期論證調(diào)查），項(xiàng)目計(jì)劃（項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算申報），項(xiàng)目實(shí)施（政府采購、簽訂服務(wù)合同、資金投入），項(xiàng)目控制（監(jiān)督管理、履約、事中績效監(jiān)控），項(xiàng)目收尾（驗(yàn)收、結(jié)果或效果、預(yù)期影響、事后評價）等五大流程。 基于業(yè)務(wù)流程梳理出政府購買服務(wù)績效評價應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注前期立項(xiàng)論證、項(xiàng)目實(shí)施、過程監(jiān)控、產(chǎn)出成效、滿意度及預(yù)期效益六個方面。

以J 市2019 年政府購買服務(wù)項(xiàng)目為例，參照“項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)體系框架”的模式，設(shè)置“項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施、服務(wù)產(chǎn)出、服務(wù)效果”四個一級指標(biāo)，一級指標(biāo)之下設(shè)立若干二級或三級指標(biāo)， 根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和具體運(yùn)作情況設(shè)計(jì)了36 套相適應(yīng)的產(chǎn)出及效果指標(biāo)，對各子項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評價。分值設(shè)置上，決策15 分、過程20 分、產(chǎn)出30 分、效益 35 分，其中產(chǎn)出效果分值占65%， 結(jié)合項(xiàng)目性質(zhì)按重要性程度合理設(shè)置三級指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建出“房屋安全鑒定與白蟻防治”項(xiàng)目指標(biāo)體系如表1 所示。

表1 “房屋安全鑒定與白蟻防治”項(xiàng)目指標(biāo)體系

經(jīng)過績效分析和逐項(xiàng)打分，J 市2019 年政府購買服務(wù)專項(xiàng)加權(quán)平均得分78.5 分，評價等級為“及格”，其中：評價等級“優(yōu)秀”項(xiàng)目10 個，涉及項(xiàng)目資金 788.4275 萬元， 占評價金額21.15%；評價等級“良好”項(xiàng)目8 個，涉及項(xiàng)目資金1305.1 萬元，占評價金額35.01%；評價等級“及格”項(xiàng)目9 個，涉及項(xiàng)目資金1153.81 萬元，占評價金額30.95%；評價等級“差”項(xiàng)目4 個，涉及項(xiàng)目資金 480.28 萬元， 占評價金額12.89%，詳細(xì)得分情況見表2。

表2 J 市政府購買服務(wù)績效評價得分情況表

三、 當(dāng)前政府購買服務(wù)績效管理中存在的問題

（一）項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)不充分

一些部門前期調(diào)查不深入，存在走過場的現(xiàn)象，測算依據(jù)不細(xì)化不準(zhǔn)確，將不需要發(fā)生的成本費(fèi)用列入預(yù)算，致使項(xiàng)目未實(shí)施，項(xiàng)目執(zhí)行率低，未充分考慮項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性。

（二）購買主體或承接主體不符合規(guī)定

政府購買服務(wù)的購買主體強(qiáng)調(diào)其國家機(jī)關(guān)屬性， 公益一類事業(yè)單位不屬于國家機(jī)關(guān)，其功能定位是負(fù)責(zé)直接提供特定領(lǐng)域公益服務(wù)的主體， 不宜作為政府購買服務(wù)的購買主體。 在實(shí)際工作中，部分公益一類事業(yè)單位和行政類單位對政府購買服務(wù)政策理解不足，單純認(rèn)為通過政府購買服務(wù)可以解決單位經(jīng)費(fèi)不足，并以此作為增加財(cái)政經(jīng)費(fèi)的理由。

（三）“超范圍”列支現(xiàn)象普遍，部分事業(yè)單位改革推進(jìn)不力

存在以政府購買服務(wù)名義變相支付聘用人員工資、勞務(wù)派遣費(fèi)用、單位工作經(jīng)費(fèi)等支出，少數(shù)部門將自己可以完成的本職工作外包給社會力量，當(dāng)“甩手掌柜”。 部分單位無法理解政府購買服務(wù)改革，認(rèn)為其打破飯碗，影響個人利益，并未形成“以錢養(yǎng)事”的改革效果；部分單位并未與主管部門簽訂購買服務(wù)合同，財(cái)政對該單位基本工資和公用經(jīng)費(fèi)予以了一定保障，但還有部分問題無法解決，影響了工作的正常開展， 未達(dá)到轉(zhuǎn)變政府職能的目的，加大了財(cái)政資金支出成本，與政府購買服務(wù)改革目標(biāo)嚴(yán)重背離。

（四）“重預(yù)算、輕績效”現(xiàn)象仍然存在

許多部門重視預(yù)算金額，忽視預(yù)算績效目標(biāo)， 預(yù)算編制內(nèi)容與政府購買服務(wù)相關(guān)性不大，不設(shè)定績效目標(biāo)或設(shè)定的績效指標(biāo)不科學(xué)不細(xì)化問題比較嚴(yán)重。

（五）政府購買服務(wù)組織實(shí)施管理不到位

政府購買服務(wù)重點(diǎn)體現(xiàn)契約管理，在實(shí)際工作中，未簽訂政府購買服務(wù)合同現(xiàn)象較為普遍，少數(shù)單位在政府服務(wù)專項(xiàng)資金中列支日常工作經(jīng)費(fèi)，與預(yù)算批復(fù)內(nèi)容不一致，偏離績效目標(biāo)。 大部分單位監(jiān)督、檢查、績效管理制度不健全，購買主體未對服務(wù)成果進(jìn)行檢查驗(yàn)收和績效評價，不按照合同約定結(jié)算費(fèi)用，組織實(shí)施不規(guī)范、監(jiān)管不力。

（六）政府購買服務(wù)績效不高

政府各級部門及工作人員對政府購買公共服務(wù)還不能完全理解透徹，認(rèn)知度不高，未能認(rèn)清政府購買公共服務(wù)這一模式的優(yōu)越性，沒有足夠的動力去推動這項(xiàng)工作的開展，導(dǎo)致政府購買服務(wù)績效不高。 如：筆者所在的J 市 2019 年政府購買服務(wù)支出專項(xiàng)年初預(yù)算4000 萬元，實(shí)際支出 3902.75 萬元，包含 36 個子項(xiàng)，績效評價結(jié)果加權(quán)平均得分78.5 分，評價等級為“及格”，評價等級“差”子項(xiàng)目4 個，涉及項(xiàng)目資金 480.28 萬元， 占評價金額12.89%。

四、 第三方機(jī)構(gòu)參與政府購買服務(wù)績效評價工作難點(diǎn)

開展政府購買服務(wù)第三方評價，可以提高評價的客觀性，評價結(jié)果與部門自評報告相比更具真實(shí)性和公信力，但第三方機(jī)構(gòu)參與政府購買服務(wù)績效評價工作中也存在一些難點(diǎn)。

（一）評價指標(biāo)體系缺乏統(tǒng)一性

由于部門預(yù)算申報時填報的績效評價指標(biāo)體系比較寬泛， 評價指標(biāo)以定性描述為主，定量指標(biāo)較少， 評分標(biāo)準(zhǔn)不明確。實(shí)際工作中， 評價工作人員往往需根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和具體情況， 結(jié)合自己理解對評價指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)重新設(shè)定，導(dǎo)致第三方的自由裁量權(quán)較大。 不同的第三方對同一項(xiàng)政府購買服務(wù)評出的結(jié)果差異較大。

（二）服務(wù)成本無標(biāo)準(zhǔn)定額

由于各行業(yè)項(xiàng)目特點(diǎn)差異較大，部分公共服務(wù)專業(yè)性較強(qiáng)，對第三方評價機(jī)構(gòu)提出了較高的要求，但由于政府購買服務(wù)尚處于起步摸索階段，在實(shí)際的評價工作中，某些專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域第三方機(jī)構(gòu)缺少相應(yīng)的專業(yè)人才，無法形成科學(xué)合理的服務(wù)定額標(biāo)準(zhǔn)。

（三）評價證據(jù)獲取途徑難

在對政府購買服務(wù)產(chǎn)生效果及預(yù)期效益方面評價需要許多數(shù)據(jù)、事實(shí)與證據(jù)，但作為第三方機(jī)構(gòu)在評價證據(jù)可得性和質(zhì)量方面受到許多限制，對部門提交的效果資料和數(shù)據(jù)無法核實(shí)，在很大程度上影響評價質(zhì)量。

五、 政府購買服務(wù)績效管理和績效評價相關(guān)建議

（一）加強(qiáng)預(yù)算審核，立項(xiàng)依據(jù)不充分不安排預(yù)算

購買主體申報預(yù)算時財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)， 建議按購買服務(wù)的內(nèi)容及工作量安排預(yù)算，對購買主體或承接主體不符合規(guī)定、實(shí)施內(nèi)容不在政府購買服務(wù)目錄范圍內(nèi)的項(xiàng)目，不予安排預(yù)算，規(guī)范政府購買服務(wù)資金使用范圍和用途。

（二）強(qiáng)化目標(biāo)管理，將績效管理關(guān)口前移

對關(guān)系民生和資金投入大的重點(diǎn)政府購買服務(wù)項(xiàng)目建立事前績效評估機(jī)制，立項(xiàng)時就購買服務(wù)事項(xiàng)召集項(xiàng)目相關(guān)的社會公眾參加聽證會， 社會組織提供服務(wù)是否可以提高效率組織專家進(jìn)行論證分析， 防止政府部門推卸職責(zé)。 在預(yù)算編制時制定明確具體的項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和評價標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)績效目標(biāo)，制定中期驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，保證年度績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）以服務(wù)合同為切入點(diǎn)，實(shí)施績效監(jiān)控全過程管理

與承接主體簽訂政府購買服務(wù)的采購合同時，將績效目標(biāo)、評價指標(biāo)和服務(wù)范圍、數(shù)量、 質(zhì)量及履約進(jìn)度等基本內(nèi)容要求在合同中予以明確， 以雙方簽訂的服務(wù)合同內(nèi)容為依據(jù)， 通過定期或不定期檢查項(xiàng)目實(shí)施是否符合合同規(guī)定， 將預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度結(jié)合起來，實(shí)行“事中雙監(jiān)控績效管理”，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，多渠道了解公眾滿意度，確保財(cái)政資金使用安全高效。

（四）拓展評價方式，優(yōu)化評價指標(biāo)體系和程序

擴(kuò)大第三方評價范圍， 除積極委托第三方機(jī)構(gòu)參與政府購買服務(wù)績效評價外， 還應(yīng)重視人大代表、政協(xié)委員調(diào)研結(jié)果，廣泛收集社會公眾意見，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。規(guī)范政府購買服務(wù)績效評價指標(biāo)體系及標(biāo)準(zhǔn)， 財(cái)政和政府主管部門建立各領(lǐng)域組成的專家?guī)欤?根據(jù)政策要求和地方實(shí)際情況制定統(tǒng)一的評價指標(biāo)體系，便于量化評價， 有效解決第三方中介機(jī)構(gòu)評價內(nèi)涵不清晰、評價方式差異大、評價方法不統(tǒng)一等問題。同時，第三方機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)隊(duì)伍能力建設(shè)和行業(yè)管理，進(jìn)一步提高整體評價水平。

（五）建立標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)規(guī)范，有效控制服務(wù)成本

購買主體及相關(guān)單位，需根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和服務(wù)內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量等方面的目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)匚飪r、工資水平，發(fā)揮行業(yè)主管部門優(yōu)勢，制定各項(xiàng)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)定額，做到“以財(cái)養(yǎng)事，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，降低政府支出成本，提高資金使用效率。

（六）加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果向社會公開，提高政府購買服務(wù)績效管理水平

一方面， 將績效評價結(jié)果作為購買主體下一年度預(yù)算編制的重要參考， 根據(jù)績效評價結(jié)果安排預(yù)算資金， 對績效評價中提出的問題落實(shí)整改；同時，加強(qiáng)信息公開，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督和社會監(jiān)督作用，保證績效評價的客觀公允。另一方面，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制，主管部門年終對部門和干部履職政績考核時， 將績效評價結(jié)果納入考核內(nèi)容，推動政府購買服務(wù)規(guī)范發(fā)展。