第二輪土地延包30年政策下農村土地利用質量研究綜述

張 靜

（重慶工商大學長江上游經濟研究中心 重慶 400067）

1 引言

隨著中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的步伐加快，土地制度改革已經成為了農村和農民問題的核心。從1978年開始，中國人民以“大包干”為先河開始嘗試農村土地承包制度的改革。經過40 多年的改革探索，中國自下而上逐步建立起“以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”為特征的農村土地承包經營制度，并在市場經濟體制改革浪潮中逐漸從“兩權分離”演變?yōu)榧w所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”模式。目前農村土地利用的最大問題是：管理機制不完善、農業(yè)用地供需矛盾；農業(yè)比較效益不高；土地空間布局不恰當、生態(tài)環(huán)境污染過重，導致農村土地利用的相關問題逐漸顯露。

改革開放以來，新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速推進不可避免的會占用土地資源，但土地資源是有限的，因此我們需要有效率的進行土地利用。2020年10 月，中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，規(guī)劃提到生態(tài)文明需要新進步，國土空間開發(fā)保護格局需要優(yōu)化。土地是人類賴以生存的空間，應充分發(fā)掘出土地的生產能力，更重要的是有質量的被利用。因此土地是否得到有效率且高質量利用是促進農村可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展的關鍵。

本文結合國內外相關文獻，總結當前影響農村土地利用質量的因素和研究方法、研究內容，以期得出一些有意義的評估，為提高土地利用質量提供理論依據(jù)。

2 關于農村土地利用質量的相關研究

2.1 農村土地利用質量的內涵界定。學術上土地利用被定義為：人類為了獲得所需要的產品或服務而進行的土地資源利用活動，是人類對土地自然屬性的利用方式和目的意圖，是一種動態(tài)過程。

最開始，F(xiàn)AO 提出了土地質量的概念，認為土地質量是以一種區(qū)別于其他的方式影響某一特定土地利用適宜性的綜合屬性。但目前學術界并沒有對農村土地利用質量的內涵進行統(tǒng)一界定，專家們都從不同研究的角度去界定土地質量。大致從最終效果、計算表達以及分類三個方面進行研究。一是從最終效果上來看，Pieri[1]以及David[2]認為土地質量是土地在氣候、土壤、生物等多因素組合的能力而成且具有復雜屬性，是其能滿足某種利用需求的能力；是指保障植物健康、防止水土流失土壤退化、維持耕地產能和生態(tài)環(huán)境的能力[3]。二是從計算表達上來看，Bouma[4]等則指出土地質量可通過用耕地上糧食潛在生產力減去現(xiàn)實生產力間來表示。三是從分類上來看，土地質量又可分為農田自然質量、農田立地條件，前者是農田自然因素的綜合，而后者表現(xiàn)為社會經濟、生態(tài)等方面因素的綜合。申文金[5]等認為土地質量是土地相對于某種特定土地功能和用途表現(xiàn)(或可能表現(xiàn))出效果的優(yōu)良程度，按照不同土地利用類型可分為農用地質量、建設用地質量和未利用地質量。依據(jù)上述文獻，本文總結出農村土地利用質量的界定應該側重于土地的綜合生產能力，即土地具有的影響農作物的綜合屬性。

2.2 農村土地利用質量影響因素的研究。從現(xiàn)有研究來看，由于我國農村土地具有地域廣闊、資源豐富、地形復雜多樣、內部差異巨大、質量層次不齊、權屬問題復雜深刻、職能部門監(jiān)督不全、制度環(huán)境不規(guī)范等特性，因此農村土地利用質量的影響因素也是復雜多樣的，總結文獻得出主要影響因素大致分為自然、經濟、社會、生態(tài)四個方面。

2.2.1 自然方面。自然因素在一定范圍內決定著土地利用的廣度和深度，是影響土地利用功能演變的內在因素。雖其帶來的結果有滯后性，短時間內不易發(fā)生改變，但對土地利用演變的形成有著基礎性作用，是土地作為生產要素的先決條件之一。Bin Yang[6]等基于松弛產出的非期望產出測度模(SBM-Undesirable output)和地理探測器模型，得出農村土地利用質量受到自然地理條件以及發(fā)展條件的影響；氣溫、降水量以及植被覆蓋率等級均對土地利用變化有一定程度的影響[7]；耕地的土壤類型、地理位置、坡度以及降水量等存在差異，在不同時空中土地質量也會有差異性[8]。

2.2.2 經濟方面。經濟因素在一定程度上決定著土地資源的有效可持續(xù)利用。Yuheng Li[9]等通過對2000～2010年環(huán)渤海地區(qū)土地非農化問題進行實證分析，認為土地利用質量與社會經濟水平、城鄉(xiāng)轉型強度因素有關。另外也有學者從制度出發(fā)，認為農民的土地利用行為會受到土地產權制度是否穩(wěn)定清晰以及社會保障制度是否健全完善的影響[10]；趙志[11]等在分析土地所應承載的使用價值和法律價值的基礎上，提出土地管理法制制度是否完善也是土地利用質量的影響因素之一；再加上鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，農村面臨著更多的社會主體、社會資金的進駐、產業(yè)的振興以及宅基地功能轉型，這些均會驅動農村土地利用產生變化。

2.2.3 社會方面。學者根據(jù)數(shù)學分析，認為政治因素以及地價因素之類的也會對高質量土地利用產生影響；政府單方面制定的征地政策也會使農村土地利用產生變動，引發(fā)社會問題。另外也有學者從微觀角度出發(fā)，認為人口(勞動力)轉移是土地集約利用的條件，但不是充分條件；農民工個人及家庭之間的特征差異化、農戶兼業(yè)程度、家庭收入結構以及農戶生計選擇也是影響土地利用差異的重要因素。

2.2.4 生態(tài)方面。相較于前面三種因素，目前較少學者從生態(tài)方面去研究土地利用質量的影響因素。“十四五”以生態(tài)文明建設為新主題，因此應將水生態(tài)、土壤生態(tài)、農村生態(tài)條件等不同生態(tài)系統(tǒng)元素作為一個有機整體進行系統(tǒng)性保護治理。任君[12]等較為全面的將影響土地利用的生態(tài)因素分為資源供給以及生態(tài)維持，前者主要是人均草地面積、耕地面積、水資源量；后者主要是化肥使用量、人均林地面積、草場退化面積。李婭[13]等將自然生態(tài)因素合并納入研究，在前人的指標中添加了水域這一生態(tài)因素討論土地利用問題。李勤志[14]、李梅芳[15]等分別從生態(tài)環(huán)境服務、生態(tài)系統(tǒng)沖突的角度去研究土地利用。

2.3 農村土地利用質量研究方法和研究數(shù)據(jù)確定的研究。對于研究農村土地承包期第二輪再延長30年對農村土地利用質量的影響，最關鍵的問題之一是研究方法和研究數(shù)據(jù)的確定，方法和數(shù)據(jù)合理，研究才能順利。學者們的研究方法種類較多，但目前研究土地利用質量最常用的是綜合評價方法。經過梳理和總結發(fā)現(xiàn)，評價方法主要包括量化與表征兩種類型，具體有全排列多邊形綜合圖示法、綜合評價法、五形向量空間結構評價方法、功能核算模型、改進的突變級數(shù)法、土地利用綜合功能模型、AHP 法、改進TOPSIS法、多尺度融合數(shù)學模型、結構方程法、InVEST 法、統(tǒng)計數(shù)據(jù)空間化方法、三角模型、縮編評價法等，其中仍以綜合評價法為主。

2016年9 月1 日，國家國土資源部發(fā)布了《土地質量地球化學評價規(guī)范》，對研究區(qū)土壤養(yǎng)分元素、土壤環(huán)境因素、農作物等指標進行綜合評價，為地貌復雜的縣域范圍內開展土地質量地球化學評價工作提供示范和指導。Yanbo Qu[16]采用生命周期評價法(LCA)及土壤質量指標土壤有機碳(SOC)，對1996～2016年中國土地利用引起的生態(tài)系統(tǒng)服務中的土壤質量變化進行定量研究。韋俊敏[17]等采用改進TOPSIS法和障礙度模型，選取2011年廣西4 個農場的截面數(shù)據(jù)，評價其土地整治合理度并診斷障礙因子，以期探索節(jié)約、集約、高效、合理的土地利用模式；利用因子分析和聚類分析法，貢璐[18]等指出土壤質量的差別會受土地利用方式的影響，并根據(jù)結果劃分了土地質量等級；閔婕[19]、王曉妍[20]等用縮編質量評價法對土地利用從數(shù)目、結構、語義和空間自相關上進行質量評價；劉霈珈[21]等運用因素整合分析法，將耕地劃分為5 個相對同質的監(jiān)測類型來比較耕地綜合質量變化特征；蘆艷艷[22]等成立項目標準上的耕地質量等別評價指標體系，測算項目區(qū)整治先后耕地質量等指數(shù)。

3 第二輪土地承包到期后再延長30年的必要性研究

在對農村土地利用質量的內涵界定、影響因素、研究方法和數(shù)據(jù)進行總結以后，有必要對第二輪土地承包到期后再延長30年的意義以及重要性進行梳理。

首先，大多數(shù)研究都是針對土地利用對環(huán)境的影響，但其實土地利用對社會經濟也會產生重要效益；農村農田、耕地、林地等土地在總占地的比例是影響土地利用擴展的一大因素；研究土地利用質量可以為決策者和規(guī)劃者設計可行和連貫的土地管理策略。

其次，農村土地政策要“穩(wěn)”，才能激發(fā)出農民的生產力。土地長期不變的政策有利于激發(fā)農民群眾發(fā)展農業(yè)的積極性，有利于促進適度規(guī)模經營，有利于提高農民群眾的土地收益，有利于減少短期流轉產生的矛盾，有利于土地可持續(xù)發(fā)展；但怎樣保持農村土地承包政策的效力以及平等，不但對進一步修繕我國土地承包政策具有重要現(xiàn)實意義，并且對于深入農村改革工作具有一定的理論意義。

另外，國內學者也有從“為什么是延長30年，延長期間不能太短也不能太長”的角度出發(fā)：若土地承包期限太短，則對土地承包經營權的穩(wěn)定和農業(yè)的發(fā)展有負面影響；若期限太長，則對調整土地利用的方式以及協(xié)調相關利益的工作造成阻礙。新一輪承包期到期，大致是實現(xiàn)我國第二個百年奮斗目標之際，那時的鄉(xiāng)村人口結構、農民收入結構、農民就業(yè)結構都將發(fā)生巨大的改變。選擇延長30年即達到穩(wěn)定土地承包關系的作用，也為未來農村土地改革提供進一步完善的空間。也有學者從“以什么樣的方式再延長30年農民承包的土地”的角度出發(fā)，探討了當前農村土地改革的優(yōu)勢以及不足之處，分析了我國農村土地不搞私有化的質疑，總結出我國以農民承包土地第二輪到期后再順延30年為主要方式實現(xiàn)對穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變的堅持，不僅有其理論和思想淵源，而且也有實踐啟示。

4 小結與展望

通過以上對國內外學者的文獻進行梳理，農村土地需要高質量利用的必要性是得到各學者充分肯定的。實行農村土地第二輪承包期再延長30年是歷史發(fā)展的選擇，是能夠充分利用農村土地資源、保證國家糧食安全、提高農民收入、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興以及農村綠色可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

從已有研究來看，國內外學者對于農村土地利用的研究文獻數(shù)量龐大，但針對土地利用質量的研究較土地利用效率偏少。對土地利用的研究領域既涉及到影響因素也涉及各學者的研究方法以及研究數(shù)據(jù)，還包括制度設計和對策；分析視角由農戶個人特征和需求等微觀層面上升到財政和地方政府等中觀制度以及土地制度和法規(guī)等宏觀環(huán)境層面。但是，從國內外文獻梳理而得，首先，當前的研究在數(shù)量上仍偏重對于農村土地利用效率的研究，大多數(shù)學者只是探討農村土地是否被有效利用，而較少的去研究農村土地是否被高質量利用，對農村土地利用質量的內涵也沒有形成統(tǒng)一。其次，在研究數(shù)量上偏向于簡單的問題描述與表層的對策，在結合時代背景并兼顧社會、法律、政治、經濟等各方面情況的理論仍然不足，并且較少看到對政策建議可操作性進行論證，還不能滿足實踐的需要，特別對農村土地利用質量的實現(xiàn)機制研究更是遠遠落后于實踐，這為未來的研究留下了空間。

鑒于此，本文認為應針對農村土地利用質量的理論和實踐兩個方面進行加強。首先應加大對農村土地利用的深層次研究，既要注重效率也要注重質量；其次目前研究還不能滿足實踐的需要，特別對農村土地利用質量的實現(xiàn)機制理論研究更是遠遠落后于實踐，這為未來的研究留下了空間，應在國家政策和農戶個人兩個層次進行土地質量的強調，加大相關宣傳力度，增加該方面技術人才，針對每個地方土地質量所出現(xiàn)的問題尋求可靠的解決方法。