檔案與國家治理關(guān)系的歷史考察和現(xiàn)實反思

楊文

（1.中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院，北京，100872； 2.中國人民大學(xué)檔案事業(yè)發(fā)展研究中心，北京,100872）

1 引言

檔案與國家治理關(guān)系密切，從其產(chǎn)生至今，縱橫千年，橫跨百業(yè)，主要基于檔案工作一直在不同歷史時期和不同社會形態(tài)中發(fā)揮著重要作用，不僅過去是我國古代歷朝歷代治國理政的重要工具和基礎(chǔ)，而且當(dāng)下也已廣泛參與到國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展各個層面，對國家治理的支撐作用日益凸顯，成為國家治理的重要基礎(chǔ)。尤其是檔案與政治建設(shè)、國家記憶構(gòu)建、文化強(qiáng)國建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、法治社會建設(shè)、國際合作與交流、公共危機(jī)治理、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興、民生服務(wù)、誠信社會等締結(jié)的一系列新關(guān)系表明，檔案已經(jīng)深嵌于國家治理，大到國家建設(shè)和社會運轉(zhuǎn)，小到家庭和個人發(fā)展，檔案不斷被賦予新角色、新功能和新使命，對國家治理的價值與作用更加顯著，甚至已經(jīng)達(dá)到了“我們無法想象一個沒有檔案的社會、國家，將會是怎樣的社會、怎樣的國家”[1]的地步。那么，如何看待檔案與國家治理的這種密切關(guān)聯(lián)？回顧歷史，自檔案誕生以來，二者的關(guān)系經(jīng)歷了怎樣的演變？在此過程中，檔案何以在國家治理中發(fā)揮價值與作用？面向未來，又該如何認(rèn)識二者的關(guān)系，使檔案更好地服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？回答好這些問題，不僅有利于更好地了解二者關(guān)系的演進(jìn)歷史、基本邏輯、發(fā)展前景，幫助人們認(rèn)識檔案作用于國家治理的價值與規(guī)律，同時也有利于革新社會對檔案的認(rèn)知，拓展檔案服務(wù)國家治理的空間，實現(xiàn)檔案賦能國家中心大局。

2 檔案與國家治理關(guān)系的研究回顧

在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統(tǒng)中，國家治理主要是在中國特色社會主義道路既定方向上的治國理政[2]，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家，以解決公共問題、處理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)作為邏輯起點，“實現(xiàn)公共事務(wù)有效治理、公共利益全面增進(jìn)的活動與過程”[3]，根本目的是最大程度增進(jìn)公共利益和維護(hù)公共秩序，繼而實現(xiàn)“善治”追求[4]。自黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以來，國家治理從理論走向?qū)嵺`，并擔(dān)負(fù)起了以人民為中心，適應(yīng)我國社會主要矛盾變化，統(tǒng)攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想，戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，不斷滿足人民對美好生活新期待的重大使命[5]?！皺n案作為黨和國家各項工作和人民群眾各方面情況的真實記錄，是促進(jìn)我國各項事業(yè)科學(xué)發(fā)展、維護(hù)黨和國家及人民群眾根本利益的重要依據(jù)”[6]，對國家治理具有十分重要的價值和作用，正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)：“檔案工作是一項非常重要的工作，因為檔案工作是一項基礎(chǔ)性工作，經(jīng)驗得以總結(jié)，規(guī)律得以認(rèn)識，歷史得以延續(xù)，各項事業(yè)得以發(fā)展，都離不開檔案?！盵7]這一重要論述深刻道明了檔案工作在國家工作中的定位，闡明了檔案對國家各項事業(yè)發(fā)展的積極影響。2020年6月20日，我國新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）明確規(guī)定：“檔案，是指過去和現(xiàn)在的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個人從事經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事、科技等方面活動直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。”并把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、服務(wù)社會主義事業(yè)作為其立法意向。由此可見，檔案全面記錄著國家治理的各方面情況，是歷史的真實記錄和歷史的可信材料[8]，已經(jīng)深深嵌入國家治理，成為國家治理不可或缺的重要基礎(chǔ)性力量[9]。如今，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，國家治理實踐的復(fù)雜性、系統(tǒng)性、豐富性、多樣性、創(chuàng)新性、動態(tài)性，使得國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展對檔案的利用需求不斷增加。2021年7月9日，習(xí)近平總書記對檔案工作作出重要批示：檔案工作存史資政育人，是一項利國利民、惠及千秋萬代的崇高事業(yè)，要推動檔案事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，更好地服務(wù)黨和國家工作大局、服務(wù)人民群眾[10]。習(xí)近平總書記的重要論述把對檔案工作重要地位與作用的認(rèn)識提升到了前所未有的高度，為更好地利用檔案服務(wù)和支撐國家治理指明了方向，提供了行動指南，迫切要求人們通過對檔案與國家治理的研究，提升檔案對國家治理的貢獻(xiàn)力。

事實上，鑒于檔案與國家治理的不可分割性，這一問題較早就得到學(xué)者們的關(guān)注，研究集中在檔案對國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)等方面的價值與作用研究，為人們科學(xué)認(rèn)識檔案價值、審視檔案與國家治理的各種關(guān)系提供了理論工具，對開發(fā)利用檔案資源服務(wù)國家治理具有指導(dǎo)作用。從現(xiàn)有研究來看，學(xué)者們普遍認(rèn)同檔案對國家治理的重要價值和意義，認(rèn)為檔案其本身天然的憑證屬性、信息屬性、文化屬性等，為“檔案不僅是社會存續(xù)和發(fā)展的重要證據(jù)保障體系，而且是人類社會經(jīng)驗和智慧的主要承載體”[11]1地位的確立提供了基礎(chǔ)，使得檔案既可以在國家與社會治理中發(fā)揮其柔性作用[12]，主要包括支持文化建設(shè)[13]、文獻(xiàn)遺產(chǎn)保護(hù)與傳承[14]、國家記憶構(gòu)建[15]、國家軟權(quán)力構(gòu)建[16-17]、突發(fā)事件應(yīng)對[18]、智慧城市建設(shè)[19]，也可以在國家應(yīng)對外部危機(jī)、開展國際合作[20]、捍衛(wèi)國家主權(quán)[21]等方面發(fā)揮信息支撐作用；此外，學(xué)者們還從檔案支撐和服務(wù)國家工作的視角，提出了檔案文化論[22]、檔案價值論[23]、檔案信息論[24]、檔案法治論[25]、檔案控制論[26]、檔案資產(chǎn)論[11]105-125、檔案記憶論[27]、檔案藝術(shù)論[28]、檔案治理論[29]等觀點，深刻闡釋了檔案對于國家治理[30]、社會治理[31]、政府治理[32]、基層治理[33]、部門治理[34]的價值、意義與作用空間。以上研究，主要基于橫向視角，從檔案的價值與作用層面回答了現(xiàn)代意義上“檔案”概念產(chǎn)生以后，有關(guān)何為檔案、檔案為何、檔案何為等三個問題，為人們厘清檔案與國家治理的關(guān)系提供了重要基礎(chǔ)，幫助人們認(rèn)識檔案在國家治理中的價值規(guī)律及其具體作用方式。然而，美中不足的是，既有成果缺少從縱向視角研究不同社會歷史時期“檔案”的形態(tài)變化，及其與國家治理關(guān)系和對國家治理影響，對這種研究的缺失和認(rèn)識的不足，不僅不利于相關(guān)理論的完善，而且容易給當(dāng)前檔案服務(wù)國家治理實踐造成困惑。為此，本文期冀在前人研究的基礎(chǔ)上，從歷史視角出發(fā)，結(jié)合不同時期檔案的形態(tài)變化，及其在不同歷史時期國家治理中的價值發(fā)揮與作用呈現(xiàn)，來系統(tǒng)研究檔案與國家治理的關(guān)系，分析二者關(guān)系的演變，并在此基礎(chǔ)上提出檔案與國家治理的關(guān)系反思。

3 檔案與國家治理關(guān)系的歷史考察

檔案與國家治理具有深厚的歷史淵源。作為人類社會實踐活動和歷史發(fā)展的產(chǎn)物，檔案是一種自人類進(jìn)入文明社會以來就具有普遍性特點的社會現(xiàn)象[35]，與中華文明史一樣可以上溯數(shù)千年[36]，“將人類社會構(gòu)成一個動態(tài)的發(fā)展過程”[37]，使人類社會的時空統(tǒng)一性及其整體連續(xù)性得以很好的維系和實現(xiàn)[38]。參考自古以來檔案所處時代的社會性質(zhì)、社會需求層次、社會認(rèn)識水平等要素，并根據(jù)檔案形態(tài)變化及其在不同歷史時期的國家治理中所體現(xiàn)的價值和發(fā)揮的作用，可以將檔案與國家治理關(guān)系的演進(jìn)軌跡劃分為三個階段。

3.1 檔案在國家治理中作為一種記錄方式：以記事和治事為中心

任何一種新事物的出現(xiàn)，都有其自身的淵源和發(fā)端。檔案亦是如此。檔案是什么時候產(chǎn)生的和為什么產(chǎn)生？關(guān)于這個問題的回答曾是中華人民共和國（以下簡稱新中國）成立后相當(dāng)長一段時間里檔案學(xué)界檔案史研究的焦點，但追本窮源，最終仍然是以“結(jié)繩”和“刻契”為淵源的，即檔案最早就是記憶的工具[39]。結(jié)繩有記錄數(shù)字、記日、記事、記錄賬目、契約、記錄債務(wù)等作用[40]，是遠(yuǎn)古時期較為普遍的一種記事方式。在文字產(chǎn)生以前，“結(jié)繩記事雖是檔案事物發(fā)展中的一種初級形態(tài)，卻是人類在當(dāng)時的生產(chǎn)力條件下檔案愿望的有效實現(xiàn)”[41]44，開啟了人們有意識保存和傳承自己活動記錄的記憶之門，為檔案產(chǎn)生提供了基礎(chǔ)。在原始社會后期，隨著生產(chǎn)力的進(jìn)步，結(jié)繩進(jìn)一步演化形成了刻契、圖畫，并最終發(fā)展成文字。文字記錄形式檔案的出現(xiàn)為國家治理提供了記事與治事的工具，如《世界文明史》的作者菲利普 · 李 · 拉爾夫（Philip Lee Ralph）等人所說：“顯然中國人在當(dāng)時已認(rèn)識到文字記錄在處理公務(wù)或私人事務(wù)中都是必不可少的。他們有時把重要的交易用長銘文記錄在青銅器上，但是，更多是用毛筆寫在木簡或絲帛上。……周代的貴族精通文獻(xiàn)，而且保存了有關(guān)他們的財產(chǎn)、隸屬，有時甚至是個人活動的全部記錄。除君王外，每個封建國家的諸侯都保存檔案，把家族的光榮傳統(tǒng)繼承下去，也用來幫助解決與對立諸侯之間的爭端”[42]。

伴隨著原始社會向奴隸社會過渡，階級和國家逐漸形成，檔案逐漸開始從一種記憶方式向社會控制方式過渡，并在這一歷史時期的國家治理中實現(xiàn)了記事與治事的統(tǒng)一。首先，作為一種記錄方式，人們逐漸認(rèn)識到檔案具有重要參考價值，是一種認(rèn)識工具，對國家治理具有重要支撐作用。譬如《論語 · 八佾》中記載，子曰：“夏禮吾能言之，杞不足征也；殷禮吾能言之，宋不足征也。文獻(xiàn)不足故也，足則吾能征之矣?！薄妒酚?·蕭相國世家》中也有記載：“漢王所以具知天下隘塞，戶口多少，強(qiáng)弱之處，民所疾苦者，以何具得秦圖書也?！边@里所提到的“文獻(xiàn)”“圖書”主要是指以檔案為主要內(nèi)容的歷史記錄。其次，作為一種記錄方式，檔案具有控制社會的功能，在封建社會的國家治理中發(fā)揮記憶控制、文化控制和思想控制等作用。檔案作為封建社會時期國家權(quán)力的重要象征，對檔案的一切操控、重組與利用均體現(xiàn)出封建社會統(tǒng)治階級的意志[43]。一方面，從我國古代歷朝歷代對檔案的重視程度來看，商朝的王室宗廟，周朝的天府，漢代的東觀、蘭臺、石渠閣，隋唐時期的史館，宋元時期的架閣庫，明清時期的皇史宬、黃冊庫、內(nèi)閣大庫等，都是統(tǒng)治者保管檔案的地方，并且作為統(tǒng)治階級政權(quán)機(jī)構(gòu)的重要組成部分，發(fā)揮著保管檔案的職能，直接為統(tǒng)治階級服務(wù)；另一方面，封建統(tǒng)治者為了實現(xiàn)控制和維護(hù)國家政權(quán)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)階級矛盾、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)、開展軍事和外交活動等需要，運用檔案來支撐國家系統(tǒng)平穩(wěn)有序運行，以此實現(xiàn)有效統(tǒng)治。早在殷商時期，人們就強(qiáng)調(diào)遵循、效法“先王之遺典”所謂“述而不作，信而好古”，通過記錄先王言行，以此傳承并影響后世。漢唐以后，隨著儒學(xué)地位的確立與發(fā)揚，以古為尚、以史為鑒成為治國理政的傳統(tǒng)，使關(guān)于社會、歷史、典制、禮儀、習(xí)俗被記載下來，并通過官修史的方式，總結(jié)歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)，傳承為臣為民教化之道，如從孔子編“六經(jīng)”到歷朝歷代的“實錄”“玉牒”“圣訓(xùn)”“諭旨”“詔令”“法典”“奏議”，乃至國史的編纂，都是在傳誦各種統(tǒng)治意識和統(tǒng)治倫理。綜上，從結(jié)繩記事到文字形成和具有檔案性質(zhì)的文字記錄的產(chǎn)生，這一時期的檔案（指具有檔案性質(zhì)的文字記錄，包括文獻(xiàn)、圖書等）在國家治理中扮演的角色在很大程度上是記錄的工具，其主要功能是記事和治事，用以確保這種記錄得以傳承，并被整個國家和社會所接受與遵從。

3.2 檔案在國家治理中作為一種政治工具：以統(tǒng)治和教化為中心

從歷史上看，“檔案最早就是作為社會管理活動的產(chǎn)物和工具而存在的”[44]，一直充當(dāng)統(tǒng)治階級治國理政的工具，古今中外，概莫能外。正如米歇爾 · ?？?、阿萊達(dá) · 阿斯曼、雅克 · 德里達(dá)等人所說，因為檔案作為統(tǒng)治階級的一個高壓工具，它是規(guī)定能說什么的法則和控制言說的系統(tǒng)[45]，會對思想和表達(dá)的范圍進(jìn)行限制[46]，因此“沒有一種政治勢力不對檔案加以控制”[47]。在中國古代，檔案與文書，不僅名稱同源，而且合為一體[41]51，這是我國古代檔案工作的特點。因此，中國古代檔案與國家治理的關(guān)系主要體現(xiàn)為文書與國家治理的關(guān)系。

從文書的起源及其發(fā)展與演變來看，文書是中國古代社會施行“文治”的必然結(jié)果。文書始于由秦代建立的“書同文”制度和開辟的“公文行政”。作為古代帝王治國理政的重要記錄，自秦代起，皇帝、宰相、百官和各級官府之間的各種政務(wù)往還，以及官府與百姓之間的各種信息傳遞，都需要通過文書實現(xiàn)，內(nèi)容包括王命、臣言、契約、盟書、會要、紀(jì)略等，在中國古代社會發(fā)揮著上傳下達(dá)作用，鉗制著普天之下官民與社會諸事，是“以文書御天下”的真實寫照。中國歷朝歷代之所以書寫、記錄和保存這些文書，主要是因為這些文書對國家治理具有不可或缺的重要性。以清代檔案文書為例，清代圍繞皇帝的活動形成的文書文種多達(dá)100多種，涵蓋了清代治國理政的一切重要歷史記錄，不僅記錄了清代政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、對外關(guān)系等各方面的政策、制度以及實行情況，還包括了清朝時期山脈河流、天文氣象和自然災(zāi)害的情況，以及上至宮廷下至民間的生活狀態(tài)。這些文書為中國古代國家治理提供了信息來源。

從文書對我國古代國家治理的作用來看，文書本身作為政治權(quán)力的一種權(quán)威性化身，不僅是統(tǒng)治者治國理念和意志的重要表達(dá)方式，而且是國家政權(quán)運行的重要保障。一方面，古代文書是當(dāng)時國家運行的基礎(chǔ)和決斷事務(wù)的依據(jù)。作為行政信息載體的文書在很大程度上必須得到傳遞、移送，而帝王權(quán)力意志在空間上的伸張，正是憑借文書傳送網(wǎng)絡(luò)得以確保，文書作為聯(lián)結(jié)中央與地方、核心與邊緣的紐帶，文書行政的外延不限于以簡牘文書為載體的下達(dá)指令與上報政情的傳遞、回饋和執(zhí)行，而且覆蓋了吏民移動的控制和廩食分配管理等?！墩摵?· 別通》中記載：“蕭何入秦，收拾文書，漢所以能制九州者，文書之力也。以文書御天下，天下之富孰與家人之財？”《書斷》中也有記載：“書契者，決斷萬事也?！边@些言說體現(xiàn)了文書對君主專制制度和中央集權(quán)制度而言，是政府集權(quán)體系建構(gòu)和運行中的決定性力量之一，充當(dāng)了架構(gòu)權(quán)力和實施統(tǒng)治的基本載體。另一方面，古代中國統(tǒng)治者長期治國理政積累下來的文書，是統(tǒng)治者對國民和后世進(jìn)行文化統(tǒng)治和思想教化的工具，用作教化天下，為傳承倫理美德和文化知識服務(wù)。古代“以文書御天下”的另一種形式就是文書匯編，形成典籍制度，供天下學(xué)習(xí)和影響天下，據(jù)此維持社會運行，即所謂“聚古今之精英，實治亂之龜鑒”。譬如，司馬遷就把“通古今之變，究天人之際”“原始察終，見盛觀衰”“稽其成敗興壞之理”“述往事，思來者”作為撰寫《史記》的主要目的。朱元璋曾經(jīng)說過：“古人為文章，或以明道德，或以通當(dāng)世之務(wù)”。章學(xué)誠曾指出：“六經(jīng)皆史也。古人不著書，古人未嘗離事而言理，六經(jīng)皆先王之政典也?！庇纱瞬浑y看出，我國古代歷朝歷代利用文書編史著書，主要是以皇帝為中心宣揚其文治武功和治事之道，宣揚“為臣事君之道”、傳承文化知識等。

3.3 檔案在國家治理中作為一種信息資源：以管理和服務(wù)為中心

檔案在國家治理中被視為一種信息資源始于新中國成立以后。新中國成立伊始，黨和國家就意識到檔案工作的重要性，并將其納入國民經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，建立了具有中國特色的社會主義檔案事業(yè)體系，制定了一系列法規(guī)政策推動檔案服務(wù)中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)。黨和國家建立檔案工作體系最根本的原因是黨和國家事業(yè)需要這樣一項工作來為她服務(wù)。這一時期，在“以利用工作為綱”的檔案工作方針指導(dǎo)下，檔案在國家治理中主要發(fā)揮為政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、歷史研究、科學(xué)研究服務(wù)的作用。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，隨著黨和國家工作重心向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的轉(zhuǎn)移，開發(fā)檔案信息資源服務(wù)各方面建設(shè)成為一種趨勢。從1987年起，《檔案法》《開發(fā)利用科學(xué)技術(shù)檔案信息資源暫行辦法》《各級國家檔案館開放檔案辦法》等法規(guī)政策相繼發(fā)布，為開發(fā)檔案信息資源服務(wù)國家建設(shè)提供了重要依據(jù)。在此階段，檔案作為一種信息資源從開放到開發(fā)利用，契合了國家各項事業(yè)建設(shè)、改革與發(fā)展的需要，由過去主要為黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)服務(wù)，發(fā)展成為中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)的各個方面服務(wù)，為人民群眾服務(wù)。此后，從國家檔案事業(yè)“七五”規(guī)劃把開發(fā)檔案資源為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)有效服務(wù)，促進(jìn)檔案與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展結(jié)合，以及多形式、多渠道開發(fā)檔案信息資源等納入建設(shè)目標(biāo)至今，我國越來越重視檔案作為一種信息資源在國家各項工作中的作用，檔案部門開始由一般的保管和查閱檔案，逐漸向信息生產(chǎn)、知識生產(chǎn)、檔案再加工等檔案服務(wù)方式轉(zhuǎn)變，檔案提供利用和服務(wù)工作向深層次地研究檔案內(nèi)容、開發(fā)檔案信息資源，以及多項目、多途徑、多渠道、多方式地提供檔案信息服務(wù)轉(zhuǎn)變。

21世紀(jì)以來，隨著信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，檔案在國家治理中發(fā)揮著前所未有的重要作用。尤其是在全域性數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化和數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化成為常態(tài)，檔案越來越以數(shù)據(jù)化的形式生成，不僅全面記錄了國家治理活動，而且已經(jīng)滲透到國家治理的各個領(lǐng)域和各個方面，對優(yōu)化黨和政府決策、提高行政效率、促進(jìn)社會運行、助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)國家安全等具有支撐作用。2005年，國家檔案局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)檔案信息資源開發(fā)利用工作的意見》，要求通過開發(fā)利用和共享檔案信息資源為社會主義各方面建設(shè)服務(wù)；2014年，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》，提出圍繞黨委、政府、本單位和其他單位及人民群眾的需要，全方位為社會提供檔案信息服務(wù)，為各級黨委和政府決策、管理提供各種參考。如今，在數(shù)字時代，紙質(zhì)檔案增量正在日益減少，管理海量檔案數(shù)據(jù)，實現(xiàn)檔案信息化、智能化操作和檔案資源聯(lián)網(wǎng)共享正在變成現(xiàn)實，這種變化直接影響檔案服務(wù)國家治理的方式和方法，尤其是檔案數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)的粘性增強(qiáng)，檔案日益成為國家治理的戰(zhàn)略性信息資源、基礎(chǔ)性文化資源、支撐性知識資源、特殊性經(jīng)濟(jì)資源、工具性治理資源，檔案對國家治理的服務(wù)與支撐作用更加凸顯。2020年新修訂的《檔案法》提出要“推進(jìn)檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)，推動檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用”；2021年發(fā)布的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出要滿足人民群眾的檔案信息需求，推進(jìn)檔案信息資源共享平臺建設(shè)，實現(xiàn)全國檔案信息共享利用“一網(wǎng)通辦”。這些規(guī)定體現(xiàn)了檔案工作已經(jīng)成為助力國家治理的重要環(huán)節(jié)和重要組成部分。以電子檔案支撐數(shù)字政府建設(shè)為例，近年來我國加快推進(jìn)電子證照擴(kuò)大應(yīng)用領(lǐng)域和全國互通互認(rèn)，逐步實現(xiàn)了電子證照跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的交互共享，對深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項辦理減環(huán)節(jié)、減材料、減時限、減費用等發(fā)揮了重要服務(wù)作用。

4 檔案與國家治理關(guān)系的現(xiàn)實反思

關(guān)系一般是指對事物之間相互作用、相互影響狀態(tài)的描述，因為關(guān)系本身的復(fù)雜性和多樣性，使得人們對檔案與國家治理關(guān)系的認(rèn)定也呈現(xiàn)多種類型。但是，無論哪種關(guān)系界定，都必須承認(rèn)一個重要前提，即檔案既來源于國家治理，又反作用于國家治理，受國家治理的影響和制約。基于這個前提，人們不僅需要正視國家治理對檔案的影響，直面檔案之于國家治理的現(xiàn)實問題，而且需要探索檔案賦能國家治理的實現(xiàn)路徑，促進(jìn)檔案與國家治理良性互動，實現(xiàn)共同發(fā)展。

4.1 正視國家治理對檔案的多元影響

國家治理有效統(tǒng)攝國家、政府、市場、社會等各個領(lǐng)域的改革[48]，意味著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[49]，其對檔案的影響主要體現(xiàn)在三個方面。

第一，國家治理對檔案服務(wù)國家中心大局提出新目標(biāo)和新要求。國家治理在很大程度上拓展了公共事務(wù)管理的范疇，相應(yīng)地也擴(kuò)大了檔案服務(wù)和支撐國家治理的范圍、幅度和多樣性，迫切需要創(chuàng)新檔案工作理念，優(yōu)化檔案工作體系，拓展檔案服務(wù)場景，不僅要解決好種類越來多、類型和結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜、來源越來越廣泛的檔案的收集，而且還要滿足國家治理對檔案提出的越來越多元的服務(wù)需求，尤其是這種需求會隨著二者匹配程度的提高而不斷發(fā)展演變，繼而直接導(dǎo)致供應(yīng)主體單一與多元需求之間的矛盾[50]，給檔案服務(wù)國家治理帶來極大壓力與挑戰(zhàn)。與此同時，我國檔案部門對檔案的開發(fā)范圍比較狹窄、挖掘利用缺乏深度、服務(wù)質(zhì)量不高、社會參與度有限、治理規(guī)則不完善，導(dǎo)致檔案在國家治理中的服務(wù)作用發(fā)揮受限，主要表現(xiàn)為檔案資源存量巨大，但在檔案服務(wù)質(zhì)量上并沒有與其存量形成正相關(guān)關(guān)系，檔案服務(wù)需求與檔案服務(wù)供給的矛盾還比較突出。例如，檔案在促進(jìn)國際交流與合作、推進(jìn)“人類命運共同體”構(gòu)建、助力“一帶一路”倡議實施、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中的作用還有待進(jìn)一步加強(qiáng)；檔案在更大層面助力推進(jìn)“放管服”改革、提升公共服務(wù)水平還有較大增長空間，檔案民生服務(wù)能力還有待加強(qiáng)；開發(fā)利用檔案支撐“四個自信”和持續(xù)滿足人們?nèi)找嬖鲩L的文化需求還不夠有力，挖掘檔案中治國理政的經(jīng)驗、用檔案講好中國故事、“讓歷史說話，用史實發(fā)言”的檔案工作體系還有待進(jìn)一步加強(qiáng)等。

第二，國家治理為檔案價值實現(xiàn)提供了條件和基礎(chǔ)。從歷史上看，不同時代檔案作用發(fā)揮程度和價值實現(xiàn)空間總是存在差異，這是因為國家發(fā)展需要不僅決定著檔案在國家治理中所扮演的角色與地位，同時也直接影響著檔案在國家治理中的價值發(fā)揮。正如吳寶康教授所說：“客觀社會的需要不僅對檔案工作的產(chǎn)生、存在和發(fā)展來說是必要的客觀條件，而且對于檔案工作中的許多原則、制度、辦法和方式方法都具有很大的影響”[51]。當(dāng)前，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的縱深推進(jìn)，國家各項事業(yè)建設(shè)越來越需要檔案工作從業(yè)務(wù)后端走向前端，發(fā)揮更大的作用。為此，黨和國家在《檔案法》《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等法規(guī)政策中明確強(qiáng)調(diào)了檔案對國家治理的重要地位與獨特作用，并通過一系列規(guī)定為檔案更好地支撐和服務(wù)國家治理提供了法理依據(jù)，如堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)、堅持人民立場、把檔案事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力、建立健全突發(fā)事件應(yīng)對活動的檔案收集和利用機(jī)制、鼓勵檔案館開展文化教育服務(wù)、深入推進(jìn)檔案利用體系建設(shè)和充分實現(xiàn)檔案對國家和社會的價值等，這些規(guī)定為檔案價值的實現(xiàn)提供了良好的政策遵循，確保國家各項工作發(fā)展到哪里，檔案工作就覆蓋到哪里，檔案服務(wù)就能跟進(jìn)到哪里，并發(fā)揮檔案資政襄政、記錄歷史、傳承文明、服務(wù)社會、造福人民的作用，全面融入國家治理生態(tài)，參與國際交流合作、政治文明建設(shè)、國家記憶構(gòu)建、文化強(qiáng)國建設(shè)、法治社會建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、“放管服”改革、誠信社會建設(shè)、公共危機(jī)治理等，為之提供必要的真實證據(jù)、歷史經(jīng)驗、記憶媒介、文化源泉、信息支撐。

第三，國家治理為檔案作用發(fā)揮提供了動力和空間。從歷史長河來看，國家各項事業(yè)越興旺，檔案工作形勢就越好，檔案就越能發(fā)揮其價值，這體現(xiàn)了國家治理對檔案工作的帶動與輻射作用。一方面，國家治理過程需要被檔案完整地記錄，以備后續(xù)利用，這為檔案滲透到國家治理的各個領(lǐng)域和各個層面提供了機(jī)遇，賦予了檔案重要的地位；另一方面，國家治理的各種事務(wù)和問題，需要借助檔案來處理和解決，這是國家治理作用于檔案價值實現(xiàn)的最大助推力，檔案價值之所以得以提升和檔案工作之所以得以延續(xù)，就是因為檔案和檔案工作在滿足國家治理的需要中發(fā)揮了積極作用。所謂國家治理的需要，主要是指國家在治理活動中對檔案的不同需要和依賴度，豐富多樣的國家治理實踐活動決定著這種需要是多層次、多方面的，動態(tài)發(fā)展的國家治理需要會隨著社會變化而呈現(xiàn)不斷變化的趨勢，由此推動著檔案價值由低到高、由小到大。譬如，在面對“世界怎么了，我們怎么辦”的時代之問時，在文化和思想層面，人們迫切需要從檔案中總結(jié)歷史智慧與經(jīng)驗，汲取優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的思想資源，挖掘和傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的博大情懷，為構(gòu)建人類命運共同體提供思想資源；在深入學(xué)習(xí)“四史”的過程中，促使人們要加強(qiáng)對有關(guān)歷史檔案的深入挖掘和學(xué)習(xí)，有助于激活檔案的文化基因密碼；打造誠信社會和建設(shè)透明政府，要求生產(chǎn)經(jīng)營主體和政府治理主體保留相關(guān)檔案和記錄，并發(fā)揮檔案在記錄主體行為、監(jiān)管活動軌跡等方面的價值；公共危機(jī)治理，迫切需要借鑒歷史上重大危機(jī)事件應(yīng)對經(jīng)驗和教訓(xùn)；開展反腐敗斗爭，需要借助相關(guān)檔案資料進(jìn)行查證；開展考古工作，需要查閱檔案對關(guān)鍵問題進(jìn)行判斷與識別。

4.2 直面檔案之于國家治理的現(xiàn)實問題

直面檔案之于國家治理的現(xiàn)存問題，厘清檔案服務(wù)和支撐國家治理的主要障礙，是反思檔案與國家治理關(guān)系的重要構(gòu)成。當(dāng)前，從檔案工作實踐來看，檔案作用于國家治理存在三個較為突出的問題。

第一，檔案在國家治理中的地位有待提升。從實踐來看，我國檔案工作過去長期處于國家各項工作的邊緣或末端。一方面，我國檔案工作在各項業(yè)務(wù)工作環(huán)節(jié)上主要以“后端管理”為主，并且已經(jīng)圍繞“后端管理”建立了一整套相對成熟和穩(wěn)定的檔案理論和實踐體系，因此檔案工作“后端管理”已經(jīng)成為一種社會認(rèn)識和工作傳統(tǒng)，要突破這種僵化的檔案工作認(rèn)識和檔案工作傳統(tǒng)，實現(xiàn)從“后端管理”向“前端管理”的延伸，存在極大挑戰(zhàn)；另一方面，檔案工作“重保管輕利用”色彩濃厚，重視檔案收集管理當(dāng)前仍然是檔案工作最核心的任務(wù)，而檔案利用工作在國家各項工作中卻相對被動，檔案資源存量的增長與檔案開放和開發(fā)利用程度失衡，對滿足社會各界和各方面的發(fā)展需要比較有限，導(dǎo)致社會檔案意識不強(qiáng)，檔案難以在社會層面得到足夠重視。

第二，檔案對國家治理支撐作用有待加強(qiáng)。新時代背景下，檔案工作隨著國家治理實踐場景的日益豐富，其需求越來越多樣、內(nèi)容越來越多、任務(wù)越來越重、創(chuàng)新要求越來越高。但是，當(dāng)前檔案部門的服務(wù)能力與水平還難以高度契合國家重大戰(zhàn)略部署的實施和檔案事業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的需要。例如，對數(shù)字時代新型檔案資源的認(rèn)識不夠并且管理乏力，這不僅導(dǎo)致檔案開發(fā)利用主要停留在傳統(tǒng)檔案資源的編纂層面，而且致使檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型困難，不利于嵌入數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)、數(shù)字社會建設(shè)、數(shù)字政府建設(shè)，難以滿足國家治理對檔案所提出的證據(jù)、文化、信息、知識、情報等各種高層次、高品質(zhì)、高效率需要。與此同時，檔案與國家治理中所涉及的各項實踐工作的理念融合、戰(zhàn)略融合、管理融合、業(yè)務(wù)融合較為有限，目前還難以對國家各項事業(yè)發(fā)展實現(xiàn)全方位的服務(wù)，難以滿足國家治理對檔案提出的各種需求，檔案服務(wù)和支撐國家治理“臨渴掘井，斗而鑄錐”的現(xiàn)象儼然存在。

第三，檔案融入國家治理的機(jī)制比較欠缺。檔案融入國家治理不是簡單的“檔案+國家治理”“檔案服務(wù)滿足+檔案利用需求”，這背后實際涉及一系列深層次的工作體制、機(jī)制和制度問題，而且在國家治理不同層面，檔案融入其中還可能存在著其他新的問題，只有徹底解決好這些問題，并從根本上理順相關(guān)管理機(jī)制，檔案才能更好地對接國家治理需要，并在其中發(fā)揮更大作用?？梢哉f，檔案融入國家治理生態(tài)，其背后反映的是檔案工作機(jī)制與國家治理機(jī)制的契合。然而，從現(xiàn)實來看，這種契合關(guān)系并未建立起來，主要表現(xiàn)為：當(dāng)前檔案工作全方位、多層次參與國家治理的制度設(shè)計還不夠完善，檔案工作參與國家治理活動的方式還比較模糊，基于多元主體的協(xié)同治理機(jī)制還不夠成熟，檔案部門與其他部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚待建立，檔案工作與其他工作同規(guī)劃、同部署、同落實仍未全面落實，檔案工作列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃亦未完全實現(xiàn)，檔案部門對各類檔案業(yè)務(wù)的監(jiān)督指導(dǎo)職能發(fā)揮受到一定限制，國家治理的大多數(shù)工作并未將檔案工作納入其中?？偟膩砜矗瑱n案工作仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，這在很大程度上阻礙了檔案在國家治理各項工作中的作用發(fā)揮。

4.3 構(gòu)建檔案賦能國家治理的新路徑

從檔案與國家治理的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實需要、未來發(fā)展來看，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，國家治理實踐對檔案的各種利用需求逐漸呈現(xiàn)出高層次、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高效率、高精度等特點。因此，亟需創(chuàng)新檔案服務(wù)國家治理的方式方法，破解檔案與國家治理的關(guān)系認(rèn)知困惑和現(xiàn)實供需難題，推進(jìn)檔案賦能國家治理，滿足國家治理實踐日益增長和日漸變化對檔案的多層次和多樣化需求。

第一，加強(qiáng)檔案信息傳播，提升社會檔案意識。檔案信息傳播是對檔案利用、編研、宣傳與公布的整合。當(dāng)前，人民群眾對信息的定位及選擇日益呈現(xiàn)出多樣性、個性化等特點，尤其是對檔案信息的需求及其層級變化，已成為推動檔案信息傳播的重要力量。數(shù)字時代，網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字媒介的高度發(fā)達(dá)，為檔案信息傳播提供了更為便捷和豐富的手段，增強(qiáng)了信息傳受雙方的互動交流。在此環(huán)境下，綜合運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，充分利用現(xiàn)有媒介環(huán)境下的各種傳統(tǒng)或現(xiàn)代方式開展檔案信息傳播活動，構(gòu)建基于公共理念的檔案信息傳播體系，帶動檔案信息的公共傳播和實現(xiàn)檔案信息服務(wù)的最大化，已成為滿足人民群眾檔案信息需求的基本特征。為此，可以通過以下四種方式促進(jìn)檔案信息傳播，擴(kuò)大檔案和檔案工作的社會影響力。一是借助移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立檔案信息傳播的驅(qū)動機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制及反饋機(jī)制，實現(xiàn)檔案信息傳播由傳統(tǒng)模式向社會化網(wǎng)絡(luò)傳播模式的擴(kuò)張。二是通過培養(yǎng)全媒體運營思維，利用全媒體改變傳播方式，提高全媒體傳播運營能力，運用新一代數(shù)字信息技術(shù)打造沉浸式檔案信息傳播環(huán)境，構(gòu)建基于全媒體語境的檔案信息傳播模式。三是借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)建參與式檔案信息公開傳播模式，主要通過采取“眾包”的方法搭建檔案信息傳播公共平臺，鼓勵和支持公眾參與檔案信息公開傳播，如中國人民大學(xué)馮惠玲教授團(tuán)隊建設(shè)的“我的北京記憶”數(shù)字資源庫，就為公眾利用檔案參與社會記憶構(gòu)建提供了重要平臺，一方面促進(jìn)了檔案信息和檔案知識的傳播，另一方面促進(jìn)了人民群眾對檔案服務(wù)國家治理的認(rèn)識。四是運用移動網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字技術(shù)等新媒介，適應(yīng)受眾信息需求，以故事化、人格化的敘述方式，將檔案信息通過碎片化、輕量化的形式進(jìn)行傳播，從而構(gòu)建檔案信息輕量化傳播模式，推動非涉密且可公開檔案信息公開化、大眾化、共享化發(fā)展，通過加強(qiáng)檔案信息傳播，提升社會對檔案和檔案工作的認(rèn)識水平，如中央電視臺推出的《國寶檔案》欄目、北京電視臺推出的《檔案》欄目等就是很好的嘗試。

第二，強(qiáng)化檔案在國家治理中的政治功能和文化功能。習(xí)近平總書記指出：“觀今宜鑒古”“歷史發(fā)展是連續(xù)性和階段性的統(tǒng)一，一個時期有一個時期的歷史使命和任務(wù)”，要從歷史進(jìn)程中洞察歷史發(fā)展規(guī)律和時代發(fā)展大勢，提高認(rèn)識水平和辨別能力[52]。因此要發(fā)揮檔案對當(dāng)前國家治理的功能：一是強(qiáng)化檔案在國家治理中的政治功能。檔案在國家治理中的政治功能主要是指檔案在國家政治生活和政治領(lǐng)域中所發(fā)揮的積極作用。檔案部門需要把堅持黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)原則落實到位，加強(qiáng)對檔案資源的規(guī)劃和管理，找準(zhǔn)檔案工作圍繞中心、服務(wù)大局的著力點，充分重視檔案在國家政治活動中的積極價值，重點發(fā)揮檔案在記錄黨和國家重大事件、維護(hù)黨和國家真實歷史面貌、捍衛(wèi)中國特色社會主義意識形態(tài)、涵養(yǎng)“四個自信”、展示社會主義制度優(yōu)越性和社會主義核心價值觀、監(jiān)督與支撐國家權(quán)力機(jī)關(guān)高效運轉(zhuǎn)、服務(wù)黨政決策和提高行政效率等方面的積極作用。二是強(qiáng)化檔案在國家治理中的文化功能。檔案在國家治理中的文化功能主要是指檔案作為一種具有文化屬性與文化特征的載體和資源，在文化領(lǐng)域?qū)€人（個體）、團(tuán)體（群體）和社會等不同層面所具有和發(fā)揮的積極作用。檔案是最真實、最深刻、最全面的史料，具有深厚的歷史基因與強(qiáng)烈的文化屬性，為文化強(qiáng)國建設(shè)提供了多種主題與要素。基于此，全社會需要認(rèn)真審視檔案資源在文化強(qiáng)國戰(zhàn)略中的功能、定位與可能貢獻(xiàn)，尤其是檔案館作為管理檔案的文化事業(yè)單位，要拓展檔案的文化功能，堅定文化自信，通過各種方式方法發(fā)揮好檔案作為文化資源在發(fā)展中國特色社會主義文化、促進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)、開展“四史”教育和學(xué)習(xí)、構(gòu)建國家記憶和社會記憶、講好中國故事、展示國家文明形象和中國人民的精神面貌等方面的作用，繼而實現(xiàn)文化強(qiáng)國戰(zhàn)略需要、人民文化需求和增強(qiáng)人民精神需要相統(tǒng)一，為推動社會主義精神文明和物質(zhì)文明協(xié)調(diào)發(fā)展積蓄力量。

第三，推進(jìn)檔案工作與國家治理生態(tài)的深入融合。在數(shù)千年的歷史長河中，世事變遷、萬物更替已是客觀規(guī)律，但檔案和檔案工作不論時代如何變遷，歷經(jīng)千年依然得以存在和發(fā)展，這不僅體現(xiàn)著檔案和檔案工作能夠契合不同時代的需要，也預(yù)示著檔案要在當(dāng)前國家治理中充分發(fā)揮作用，施展特有的資源稟賦和獨特的屬性優(yōu)勢，融入國家治理生態(tài)。一是要促進(jìn)檔案工作與國家治理的理念融合。國家治理在理念上追求的是多層次治理、協(xié)作性治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、智慧治理等，其主要目標(biāo)是通過多種治理方式更好地滿足人民群眾對美好生活的向往，促進(jìn)中華民族偉大復(fù)興和中國特色社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)。為此，檔案部門需要結(jié)合實際情況，把國家治理的理念和目標(biāo)遵循，內(nèi)化為自身的工作理念，并轉(zhuǎn)化為具體行動，包括在檔案工作規(guī)劃制定和業(yè)務(wù)活動中充分考慮國家治理的理念和目標(biāo)追求，將其與自身長期發(fā)展相對接，推進(jìn)檔案工作多層次治理、多樣化治理、協(xié)作性治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、智慧治理，繼而實現(xiàn)對國家治理理念的貫徹落實。二是促進(jìn)檔案工作與國家治理的戰(zhàn)略融合。一方面，檔案部門要順應(yīng)國家戰(zhàn)略規(guī)劃，根據(jù)國家治理在各個領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)、價值取向、重大戰(zhàn)略部署，及時調(diào)整檔案工作發(fā)展規(guī)劃和工作內(nèi)容，實現(xiàn)檔案工作體系與國家治理體系的有機(jī)統(tǒng)一，為國家治理提供文化、信息、經(jīng)驗、知識、憑證、記憶支撐，更好地滿足國家治理在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等戰(zhàn)略層面對檔案工作的需要；另一方面，國家戰(zhàn)略實施及其相關(guān)工作的推進(jìn)，也需要主動考慮檔案工作，把檔案工作納入相關(guān)政策或文件。三是促進(jìn)檔案工作與國家治理在管理層面的融合。檔案工作覆蓋各個領(lǐng)域、各個行業(yè)、各個部門，需要檔案部門加強(qiáng)與其他有關(guān)部門的合作，并重視對其檔案工作的監(jiān)督與指導(dǎo)，從組織建設(shè)、制度建設(shè)等方面，探索檔案系統(tǒng)治理、依法治理、依規(guī)治理、源頭治理、協(xié)同治理、創(chuàng)新治理的思路和實踐路徑，在管理層面實現(xiàn)彼此之間的有機(jī)協(xié)同，推動檔案工作各個環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接，促進(jìn)各部門檔案工作實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、協(xié)同化、數(shù)字化和專業(yè)化，實現(xiàn)對檔案的全程管理，提升檔案對國家治理的支撐作用。