政府支持民辦園提供普惠性服務的作用機理與改進建議
——基于資源依賴理論的分析

●袁秋紅

近年來，我國學前教育普及普惠水平快速提升，據(jù)教育部統(tǒng)計，2020年我國學前三年毛入園率為85.20%，普惠性幼兒園覆蓋率為84.74%[1]，超過了2018年《中共中央 國務院關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(以下簡稱“央九條”)提出的85%和80%的目標。但是，面對當前我國教育現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展的要求，學前教育仍是各級各類教育中的薄弱環(huán)節(jié)。2021年《“十四五”學前教育發(fā)展提升行動計劃》(以下簡稱《“十四五”提升計劃》)明確提出，要進一步提高學前教育普及普惠水平，到2025年全國學前三年毛入園率達到90%以上，普惠性幼兒園覆蓋率達到85%以上，推動普及普惠仍是學前教育事業(yè)的重大任務。

政府支持民辦園，提供普惠性服務，是在公辦學前教育資源不能滿足現(xiàn)實需求的情況下，實現(xiàn)學前教育普及且普惠的重要政策選擇，我國國情決定了普惠性民辦園必將作為學前教育的長期目標而存在。[2]近年隨著三期學前教育行動計劃的連續(xù)實施，各省陸續(xù)出臺實施了普惠性民辦園認定及管理辦法，普惠性民辦園已經(jīng)成為普惠性學前教育資源的中堅力量。但實踐中，許多質(zhì)量優(yōu)良的民辦園轉(zhuǎn)普動力不足，政府對普惠性民辦園扶持政策落實不到位等系列問題，影響了普惠性學前教育政策的進一步推進。在此背景下，基于資源依賴理論，探尋政府與普惠性民辦園之間的角色互動方式，剖析政府支持民辦園提供普惠性服務政策的困境，并提出優(yōu)化建議，具有重要意義。

一、政府支持民辦園提供普惠性服務的理論基礎

資源依賴理論是20世紀以來組織管理學和經(jīng)濟學領域十分流行的一個理論，常被應用于組織間合作行為的解釋，為本文理解政府和普惠性民辦園之間的關(guān)系提供了理論分析視角。1978 年，菲佛(Pfeffer)和薩蘭奇科(Salancik)最早提出了資源依賴理論，系統(tǒng)地分析了組織間的權(quán)力關(guān)系，強調(diào)外部環(huán)境因素對組織發(fā)展和行動的影響。[3]資源依賴理論的基本假設是沒有任何一個組織可以完全做到自給自足，組織必須與環(huán)境進行資源交換，獲取資源的需求。[4]組織間的依賴關(guān)系使得組織可以通過資源的交換將自己掌握的資源轉(zhuǎn)化為自身需要的資源。菲佛、薩蘭奇科對組織間依賴程度做出解釋，指出組織間依賴程度主要有三個決定性因素：一是組織運轉(zhuǎn)和生存對資源的依賴程度；二是利益群體對這一資源的分配和使用的控制力；三是替代資源的存在情況。[5]伯特(Burt)進一步指出，如果一個組織對另一個組織的依賴程度高，那么后者就處于資源優(yōu)勢方，有限制前者發(fā)展的權(quán)力。[6]可見依賴程度差異會使依賴關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N權(quán)力分配，當組織間依賴程度不對等，便形成非對稱性依賴關(guān)系。依賴程度過于不對等，便容易導致組織完全受外部控制，影響組織生存和發(fā)展。因此，資源依賴理論指出組織可以通過積極的行動來調(diào)整依賴程度，以適應環(huán)境。

政府與社會組織之間由于各自生存或發(fā)展需求進行資源交換而形成相互依賴的關(guān)系，但由于各自占有資源的性質(zhì)和替代性程度不一樣，導致相互之間在依賴關(guān)系中角色存在差異，并形成非對稱性依賴關(guān)系。民辦園作為面向廣大人民群眾提供學前教育服務的辦學機構(gòu)組織，與政府之間存在一定依賴關(guān)系，但相對較弱。為了提高學前教育的公益性和普惠性，政府通過出臺一系列支持民辦園提供普惠性學前教育服務政策，增加資源供給和提供資源獲取便利性來吸引部分民辦園辦成普惠性幼兒園，政府與普惠性民辦園的關(guān)系變得更加緊密。資源依賴理論對解釋這一作用機理、分析二者之間的關(guān)系、角色，剖析并突破政府支持普惠性民辦園政策面臨的諸多困境，均有理論指導意義。

二、政府支持民辦園提供普惠性服務的作用機理

(一)資源需求：政府與普惠性民辦園依賴關(guān)系建立

薩德爾(Saidel)認為，政府掌握著社會組織發(fā)展需要的財政撥款、信息、政治支持、合法性、參與渠道等資源，而社會組織也為政府提供了公共服務、信息、政治支持、合法性資源，兩者各自掌握著對方至關(guān)重要的資源，由此形成了資源互依關(guān)系。[7]近年來，隨著社會對學前教育服務需求的廣泛增加，政府與民辦園相互依賴的關(guān)系增強。在學前教育資源整體短缺和政府學前教育公共服務供給能力有限的現(xiàn)實下，政府借助社會力量擴大普惠性學前教育資源，是增加公共服務供給的有效路徑。

其一，政府向外部環(huán)境尋求公共服務供給，普惠性民辦園應運而生。隨著學前教育不斷受到重視，學前教育公益普惠成為普遍要求。近10年來，我國學前教育取得了顯著發(fā)展，2020年我國學前教育毛入園率達到85.2%[8]，然而“入公辦園難”和“入民辦園貴”問題尚未完全解決。教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年我國教育部門辦園占全國幼兒園總數(shù)比例僅35.9%。[9]公辦園是我國各類形式幼兒園中直接由政府舉辦和提供學前教育公共服務的機構(gòu)，而當前全國公辦園數(shù)量僅占1/3左右，公辦園還不足以使整個學前教育實現(xiàn)公益普惠的目標。民辦園作為社會力量辦教育的一部分，主要遵循市場規(guī)則追求收益，不會主動提供普惠性學前教育服務。因此，短時期內(nèi)為提升政府公共服務供給能力，政府轉(zhuǎn)向外部環(huán)境尋求公共資源供給，通過利好政策吸引部分民辦園提供普惠性服務，普惠性民辦園應運而生，并成為政府發(fā)展普惠性學前教育的重要途徑之一。

其二，民辦園提供普惠性服務可享受政府利好政策，降低資源獲取成本。社會力量辦學需要在政府和體制的許可范圍以內(nèi)進行，民辦教育機構(gòu)在資金、政策、合法性、參與許可等方面依賴政府。根據(jù)2018年新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》，“民辦教育事業(yè)是社會主義教育事業(yè)的組成部分”，國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持的方針，可見民辦學校發(fā)展受到國家重視。在學前教育領域，民辦園和公辦園共同成為學前教育服務供給的重要主體?！吨袊逃y(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2020年，民辦園數(shù)量占全國幼兒園總數(shù)的比例達57.6%。[10]民辦園從舉辦到運行所需的人財物等各項資源基本依賴市場，面對政府利好政策，民辦園選擇成為普惠性民辦園，不僅能夠減小由市場資源不穩(wěn)定帶來的風險，而且能便捷地獲取來自政府的資源，從而降低辦學成本，增強辦學競爭力。從《國務院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》(以下簡稱“國十條”)提出政府支持民辦園提供普惠性學前教育服務開始，十余年來學前教育各項政策中都明確提出以多種方式扶持普惠性民辦園。2017年《關(guān)于實施第三期學前教育行動計劃的意見》提出“通過購買服務、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等方式，支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展”[11]。2019年“央九條”明確要求“進一步完善普惠性民辦園認定標準、補助標準及扶持政策”，支持其發(fā)展。[12]2021年《“十四五”提升計劃》明確將“積極扶持民辦園提供普惠性服務”作為“推進普惠性資源擴容增效”的重要措施。[13]民辦園按照政府要求提供普惠性教育服務享有了更多政府支持。

其三，政府與普惠性民辦園資源依賴與轉(zhuǎn)化的關(guān)系。政府和社會組織由于機構(gòu)性質(zhì)的不同各自掌握的資源存在天然差異。具體而言，政府掌握資金、政策、政治合法性、法律合法性、參與許可等資源；社會組織掌握專業(yè)化公共服務的供給、公信力與政治支持資源、專業(yè)知識與技術(shù)等資源。[14]多數(shù)狀態(tài)下，社會組織在資金、組織體系、官方媒體、登記注冊、活動許可、決策機會與權(quán)利等方面都會對政府產(chǎn)生依賴。[15]在當前我國學前教育市場中，政府為緩解公共學前教育服務不足，對普惠性民辦園的專業(yè)化公共服務供給資源產(chǎn)生依賴；普惠性民辦園依賴政府提供的資金、政策、許可等方面資源，因而政府與普惠性民辦園之間形成了一個資源依賴關(guān)系。政府擁有普惠性民辦園生存和發(fā)展需要的資金、政策合法性、活動許可等資源，普惠性民辦園擁有政府期望的學前教育公共服務供給資源，二者在資源需求上相互依賴。這種依賴關(guān)系通過相互之間資源的轉(zhuǎn)換來維系，政府通過對普惠性民辦園的扶持，同時對其行動提出限定和要求，就可以將自身資源轉(zhuǎn)化為學前教育公共服務供給資源。普惠性民辦園通過將營利取向轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫒∠?，提供普惠性學前教育服務，以此得到政府的各種資源支持，實現(xiàn)資源轉(zhuǎn)化。

(二)政府與普惠性民辦園資源非對稱性依賴現(xiàn)象

進行相互交換的組織可能是不對等的，組織與外部環(huán)境之間的依賴關(guān)系也存在不平衡狀況。[16]兩個組織之間，如A對B的依賴大于B對A的依賴時，他們之間的權(quán)力和義務變得不對等，就會出現(xiàn)非對稱性依賴現(xiàn)象。[17]普惠性民辦園與政府的資源依賴關(guān)系同樣存在明顯的非對稱性依賴。

其一，政府掌握著普惠性民辦園發(fā)展的關(guān)鍵資源。政府提供資源的重要性和稀缺性決定了社會機構(gòu)對政府的強依賴性。[18]根據(jù)資源依賴理論，從資源對組織運行和生存的重要性對依賴程度的影響看，在普惠性民辦園與政府的資源交換關(guān)系中，政府提供資源是普惠性民辦園生存和發(fā)展必需的關(guān)鍵性資源?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》對民辦學校舉辦條件、申請審批、扶持與獎勵、變更與終止等予以了明確規(guī)范。民辦教育機構(gòu)在政策、合法性、登記注冊、活動許可等資源上對政府的依賴性較強。普惠性民辦園相比于非普惠園享有更多的政府資源和獲取便利性，因而須接受政府提出的相應要求。如，貴州、陜西、山東、浙江、廣東等多省份均出臺了《普惠性民辦園認定及管理辦法》，對普惠性民辦園提出收費限制性條件；還有的地方對普惠性民辦園在收費、招生范圍、教育質(zhì)量等方面提出要求。政府掌控了普惠性民辦園在資金、活動許可等方面的關(guān)鍵資源，因此民辦園在轉(zhuǎn)普后相比轉(zhuǎn)普前對政府的依賴更強。

其二，政府與普惠性民辦園在資源配置上不對等。理查德·斯格特(Richard Scott)提出依賴性是權(quán)力的對應面存在，資源的重要程度及其稀缺性決定了依賴程度與范圍。[19]由于政府掌握著普惠性民辦園生存和發(fā)展的關(guān)鍵資源，而普惠性民辦園擁有的供給公共服務資源并不屬于政府組織生存和發(fā)展的關(guān)鍵資源，因此在二者資源依賴上，政府具有分配權(quán)力的明顯優(yōu)勢。盡管表面上民辦教育機構(gòu)在辦學形式、教育教學活動、招生范圍與計劃等方面具有自主權(quán)，但這些行為都必須在政府規(guī)制范圍內(nèi)，或者說通過取得政府掌握的資源來轉(zhuǎn)化與再生產(chǎn)。普惠性民辦園受到政府資源分配的制約的程度更甚。從申請籌設到正式設立，從獲取辦學許可到法人登記都需要通過政府部門的層層審批；要成為普惠性幼兒園，需要符合政府的認定標準；享受的財政補助、土地優(yōu)惠、稅收減免等優(yōu)惠政策都直接受政府行為制約；幼兒園日常運行過程中收費管理、日常監(jiān)管、財務審計等都由政府來執(zhí)行。總之，在普惠性民辦園與政府的資源依賴關(guān)系中，政府對幼兒園的依賴程度遠小于幼兒園對政府的依賴，兩者之間依賴關(guān)系呈現(xiàn)明顯的不對等，政府擁有實質(zhì)上的控制權(quán)。

其三，政府和普惠性民辦園提供資源的可替代性有明顯差別。資源的可替代性程度是影響依賴關(guān)系強弱的重要因素，是導致政府與普惠性民辦園非對稱性依賴現(xiàn)象的原因之一。當組織需要的資源被其他組織壟斷，組織對這些資源及其擁有者的依賴程度就高。[20]由于政府的資源分配權(quán)優(yōu)勢，幼兒園對政府提供的資源可替代性小，并且有不少資源的唯一獲取渠道就是政府。在整個民辦教育市場尚未成熟和相關(guān)規(guī)則沒有達到有序穩(wěn)固的狀態(tài)下，民辦園從社會汲取的資源相當有限，且對市場資源依賴存在風險和成本較高，這就增強了政府資源的不可替代性。對政府而言，普惠性民辦園作為提供公共學前教育服務的一類機構(gòu)，并非政府獲取公共服務資源供給方的唯一途徑。普惠性民辦園是政府通過政策工具從民辦園中吸引和篩選出的一部分幼兒園，明顯存在被其他民辦園取代的可能，政府可資利用或運用同等成本換取的其他可替代資源空間廣闊，普惠性民辦園于政府而言可替代性較高。政府和普惠性民辦園提供資源的可替代性程度存在明顯差別直接加劇了非對稱性依賴。

三、政府支持民辦園提供普惠服務政策面臨的困境

(一)政策期望與資源承諾的雙重理解，民辦園轉(zhuǎn)普后資源尋求困難

政府對普惠性民辦園提供利好政策是期望民辦園提供面向大眾、收費較低的普惠性學前教育服務?！把刖艞l”明確要求，到2035年要“全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系”，為幼兒提供更加普惠的學前教育。為實現(xiàn)發(fā)展目標，政府對普惠性民辦園的期待是讓其與公辦園共同成為公共學前教育服務體系的主體。民辦園選擇成為普惠性民辦園首要預期是從政府得到有助于生存和發(fā)展的各項資源，增強在市場和行業(yè)中的競爭力。普惠性民辦園政策承載著政府和幼兒園各自的期望與承諾，然而政策實施過程中，雙方出現(xiàn)了對政策期望和資源承諾的雙重解釋和理解偏差。政府的愿景是以最少成本增加普惠性學前教育學位，普惠性民辦園期望的是政府資源供給，但由于各項要求限制了資金等資源的獲取渠道，導致民辦園在轉(zhuǎn)普后面臨資源支持的困難。

(二)普惠性民辦園管理體系不完善，雙方利益缺乏有效保障

雖然國家政策將普惠性民辦園的定位為提供公共服務，并明確了多種扶持方式，但事實上普惠性民辦園的管理體系并不完善，各級政府和相關(guān)部門之間發(fā)展普惠性民辦園的責任不清晰，導致普惠性民辦園扶持政策落實不到位。雖然政策規(guī)定要引導和支持普惠性民辦園，但政府縱向各層級和橫向各部門對普惠性民辦園的職責分工不明確，特別是涉及經(jīng)費、租金、土地、稅收等普惠性民辦園發(fā)展的實際問題利益博弈嚴重。普惠性民辦園難以得到相應的利益保障，政府也沒有真正將普惠性民辦園作為學前教育公共服務供給主體同等對待。由于地方政府內(nèi)部各級和相關(guān)部門之間推諉，縣級政府和教育行政部門在利益博弈中處于弱勢地位。因此，普惠性民辦園往往難以如愿獲得當?shù)卣闹С郑搽y以實現(xiàn)讓民辦園提供普惠性學前教育服務的目標。

(三)區(qū)域發(fā)展不平衡，中西部農(nóng)村地區(qū)普惠性民辦園政策難以實施

我國東中西、城鄉(xiāng)之間學前教育發(fā)展不平衡問題突出。中西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，地方政府學前教育公共服務供給能力較弱，對社會力量進入學前教育市場的吸引力不足，是提升學前教育普及水平的薄弱環(huán)節(jié)。即使是提供了補助，營利性學前教育機構(gòu)也不愿意進入那些購買力較差的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。[21]因此，普惠性民辦園政策在經(jīng)濟落后、學前教育普及水平不高的地區(qū)實施困難。中西部地區(qū)普惠性幼兒園數(shù)量非常少，西部農(nóng)村地區(qū)非普惠性民辦園的比例高達67%。[22]一方面，中西部農(nóng)村地區(qū)政府掌握的資源相對有限，特別是經(jīng)費資源不足，縣鄉(xiāng)政府財力難以滿足普惠性民辦園良性發(fā)展需要。民辦園若選擇成為普惠園容易陷入經(jīng)費保障不足的困境，園所的生存和發(fā)展將承擔更大風險。另一方面，民辦園本質(zhì)上是逐利的，規(guī)模較大、質(zhì)量較好的民辦園缺乏在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)辦學前教育的主觀意愿，因而中西部中村地區(qū)的民辦園往往規(guī)模小、保教質(zhì)量或辦園水平較弱，達不到各地普惠性民辦園認定標準。因此，在中西部農(nóng)村地區(qū)，從政府與民辦園雙向來看，政府支持民辦園提供普惠性服務較困難，普惠性民辦園政策難以實施。

四、政府支持民辦園提供普惠性服務的改進建議

(一)轉(zhuǎn)變政府觀念與職能，完善普惠性民辦園管理體系

面對政府與普惠性民辦園之間非對稱依賴關(guān)系，要避免幼兒園對政府的過度依附現(xiàn)象，首先要轉(zhuǎn)變政府的觀念和職能，改變長期以來對民辦教育存在的認知偏見，對普惠性民辦園管理理念從“管控”轉(zhuǎn)向“引導服務”。一方面，重新審視普惠性民辦園的定位和方向，明確普惠性民辦園與公辦園同樣是提供公共學前教育服務的重要主體，轉(zhuǎn)變普惠性民辦園與政府組織在資源交換過程中的“依附性”地位。另一方面，明晰政府對普惠性民辦園的管理與發(fā)展職責，落實普惠性民辦園扶持政策，縱向上明確中央、省、市和縣在宏觀、中觀、微觀層面上對普惠性民辦園發(fā)展責任。其中，重點加強省市級政府的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理責任，尤其是省市域內(nèi)普惠性民辦園布局及財政投入比例，避免縣級政府承擔過多與其管理能力和財力不匹配的責任壓力。橫向部門之間，普惠性民辦園相關(guān)的教育、發(fā)改、財政、稅收、工商和民政等多部門之間應加強溝通協(xié)調(diào)，建立良性互動合作分工機制，共促普惠性民辦園發(fā)展。

(二)采用共同決策與聯(lián)盟策略，落實普惠性民辦園扶持政策

為減少不同行動者之間的摩擦，資源依賴理論認為各類組織可以采取“共同決策”“聯(lián)盟”等策略。[23]當前政府與民辦園合作涉及眾多利益主體，相應關(guān)系調(diào)和困難。幼兒園的行政管理、專業(yè)指導、教師培訓分屬不同部門管理[24]，而普惠性民辦園更為復雜，關(guān)系到政府內(nèi)部各部門，還關(guān)系到其他組織。當前國家政策提出的購買服務、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等支持普惠性民辦園發(fā)展的措施，不僅涉及教育、財政、稅收等部門，還涉及公辦園、教師培訓機構(gòu)、教研機構(gòu)等獨立組織，要實現(xiàn)政府與普惠性民辦園合作優(yōu)化，需要在各組織、各部門之間加強共同決策，通過強化組織與組織間的關(guān)聯(lián)，吸納各利益相關(guān)者共同就普惠性民辦園扶持問題論證決策，減小政策實施中可能阻礙。同時，可建立聯(lián)盟，包括各級政府之間的聯(lián)盟、各部門的聯(lián)盟、公辦園與普惠性民辦園共同發(fā)展聯(lián)盟等，利用利益目標一致化帶動普惠性民辦園發(fā)展與扶持政策落實。

(三)發(fā)展替代性資源，防止過度依賴影響政策效果

替代性資源對組織來說至關(guān)重要，替代性資源的獲得可以改變組織對原來同類資源提供者的依賴。[25]對政府來說，普惠性民辦園的替代資源即其他可提供普惠性服務的學前教育機構(gòu)，而現(xiàn)實中教育行政部門舉辦的幼兒園(簡稱“教辦園”)就是這一類機構(gòu)中的最大主體。因此，政府要大力發(fā)展和舉辦幼兒園，特別是經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的地區(qū)，要發(fā)揮政府特別是中央和省級政府的支持和保障作用，新建、改擴建一批教辦園，并加強長期的支持和投入，保障幼兒園正常運轉(zhuǎn)，建立廣覆蓋、?；镜膶W前教育公共服務體系。除了教辦園，在很多省市還廣泛存在企事業(yè)單位幼兒園、街道幼兒園、農(nóng)村集體幼兒園，這些幼兒園都是政府可以有效利用的普惠性學前教育資源。對普惠性民辦園來說，尋找發(fā)展所需的替代性資源才能增強自身的獨立性，從而減少對政府的單一性依賴。[26]政府提供的資源有多種類型，合法性資源、活動許可等資源在當前的體制機制下只能由政府提供，但對資金和人力等物質(zhì)資源和技術(shù)和媒體等信息資源，則可以加強與環(huán)境中其他組織如公益組織、其他學前教育機構(gòu)等的聯(lián)系，尋找替代資源，同時增強自身資源的價值。