食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的現(xiàn)狀分析與發(fā)展探索

顏 麗

（章丘區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，山東濟(jì)南 250200）

1 法律關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品的定義

《中華人民共和國(guó)食品安全法》第二條第二款明確規(guī)定：“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品為食用農(nóng)產(chǎn)品”?！妒秤棉r(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第五十七條明確規(guī)定：“食用農(nóng)產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的供人食用的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)活動(dòng)指?jìng)鹘y(tǒng)的種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等農(nóng)業(yè)活動(dòng)，以及設(shè)施農(nóng)業(yè)、生物工程等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動(dòng)。植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的以及經(jīng)過分揀、去皮、剝殼、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級(jí)和包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)的產(chǎn)品?！?/p>

2 食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的職責(zé)劃分

《中華人民共和國(guó)食品安全法》第二條第二款規(guī)定：“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對(duì)農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定”?？梢?，目前的食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管仍為分段管理，進(jìn)入流通市場(chǎng)前由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，進(jìn)入流通市場(chǎng)后由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門管理。職責(zé)相對(duì)清晰，但仍存在產(chǎn)品交叉、邊界不清、關(guān)系不理順的問題[1]。

3 關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品涉及的法律法規(guī)

食用農(nóng)產(chǎn)品適用的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)食品安全法》《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》《食用農(nóng)產(chǎn)品抽樣檢驗(yàn)和核查處置規(guī)定》《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》《生豬屠宰管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)刑法》第一百四十三條和第一百四十四條及《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件司法解釋》等。

上述8部法律法規(guī)中，前3部主要由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門適用，后3部主要是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門適用，最后2部涉及行刑銜接問題，需移交公安部門處理。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中第五十二條規(guī)定：“本法第五十條第二款、第三款規(guī)定的處理、處罰，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門決定。”因此，該法律第五十條第二款、第三款同樣適用于市場(chǎng)監(jiān)督管理部門。

4 食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

4.1 目前的發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前食用農(nóng)產(chǎn)品的抽檢總體合格率為97.8%。其中，蔬菜、水果、畜禽產(chǎn)品及水產(chǎn)品合格率呈同比上升趨勢(shì)，茶葉合格率呈同比下降趨勢(shì)。合格率較低的品種有加州鱸魚、烏鱧、豇豆、芫荽、山藥、韭菜、芹菜、香蕉、白茶和菊花茶等。蔬菜水果類抽檢不合格的主要原因是滅蠅胺、吡唑醚菌酯、甲氨基阿維菌素苯甲酸鹽等常規(guī)農(nóng)藥殘留超標(biāo)，禁用農(nóng)藥克百威等檢出次數(shù)已明顯下降。茶葉類不合格的主要原因是氟、鎘超標(biāo)較嚴(yán)重，畜禽產(chǎn)品不合格的主要原因是檢出五氯酚酸鈉、呋喃唑酮、替硝唑等禁用獸藥，以及替米考星、氟苯尼考等抗生素超標(biāo)。水產(chǎn)品不合格的主要原因是恩諾沙星和環(huán)丙沙星總量殘留超標(biāo)和檢出禁用獸藥氧氟沙星、呋喃唑酮等[2]。

4.2 存在的問題。

（1）種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)主體責(zé)任不明確、自我管控不嚴(yán)、專業(yè)知識(shí)不足。①農(nóng)藥量投入、獸藥使用量等源頭用量把控不嚴(yán)，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。②農(nóng)藥、肥料、獸藥等投入品的休藥期、間隔期控制不準(zhǔn)確，導(dǎo)致指標(biāo)代謝不完全。③種植戶、養(yǎng)殖戶自身專業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)、科學(xué)文化水平有限，沒有完全掌握無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)。④缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一布局，產(chǎn)品品種雜亂，規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化程度低。⑤運(yùn)輸貯存溫濕度環(huán)境與產(chǎn)品不相適宜，無法最大限度地確保產(chǎn)品質(zhì)量。

（2）市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)入門門檻低，產(chǎn)品不易標(biāo)識(shí)，追溯難。食用農(nóng)產(chǎn)品銷售市場(chǎng)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的入門要求低，人員素質(zhì)良莠不齊，分散性強(qiáng)。同時(shí)，因食用農(nóng)產(chǎn)品極具特殊性，源于田間地頭，源于養(yǎng)殖種植，無論進(jìn)入市場(chǎng)前還是進(jìn)入市場(chǎng)后均呈現(xiàn)涉及范圍廣、流通性強(qiáng)、消耗快的特點(diǎn)，極少有唯一性標(biāo)識(shí)，買賣雙方供求不平衡，供貨方不固定，由此出現(xiàn)不合格產(chǎn)品追根溯源難、上游供貨商不予認(rèn)可、產(chǎn)品召回困難等問題。

（3）在對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管方面，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管均有漏洞與不足。①集中交易市場(chǎng)開辦者作為農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的準(zhǔn)入方，內(nèi)部監(jiān)督不到位，配備的食品安全管理員專業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)有待加強(qiáng)，檢驗(yàn)室快檢設(shè)備老化滯后、檢驗(yàn)人員專業(yè)水平不高，以致很多檢驗(yàn)室形同虛設(shè)，流于形式。②農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門作為養(yǎng)殖種植行業(yè)主管部門，專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)培訓(xùn)的廣度、力度、深度與目前主體覆蓋面廣、成分復(fù)雜、數(shù)量眾多的發(fā)展現(xiàn)狀已不相匹配，監(jiān)管成效與預(yù)期有所偏差。③市場(chǎng)監(jiān)管部門執(zhí)法力量薄弱，監(jiān)管手段、技術(shù)不夠先進(jìn)，信息化水平建設(shè)不足，產(chǎn)品不能賦碼于形，達(dá)不到一品一碼，必然導(dǎo)致倒追上游供貨商困難，下游流通業(yè)戶為不合格產(chǎn)品買單。同時(shí)，法律法規(guī)的宣傳及培訓(xùn)不到位，不能完全落實(shí)進(jìn)貨查驗(yàn)和索證索票制度。

（4）關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品的法律法規(guī)不夠健全，處罰依據(jù)不明晰，兩法不銜接。以同一主體銷售農(nóng)藥殘留超限量的蔬菜為例，依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十條、第五十二條規(guī)定，應(yīng)責(zé)令其停止銷售，追回已售農(nóng)產(chǎn)品，并處二千元以上二萬元以下罰款。但依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百二十四條規(guī)定，對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。由此可見，同一主體同一違法行為，適用依據(jù)不同則處罰額度不同。上游源頭性養(yǎng)殖種植環(huán)節(jié)處罰額度反而低于下游流通環(huán)節(jié)，完全違背了追根溯源的初衷，也導(dǎo)致處罰結(jié)果合法卻不適當(dāng)，對(duì)下游流通業(yè)戶有失公允、公正。

5 解決思路與發(fā)展方向

5.1 加強(qiáng)源頭質(zhì)量管理

強(qiáng)化養(yǎng)殖種植戶的主體責(zé)任意識(shí)和質(zhì)量提升意識(shí)，推動(dòng)養(yǎng)殖種植環(huán)節(jié)向規(guī)?；?、集約化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展。①用科學(xué)知識(shí)武裝頭腦，提高養(yǎng)殖種植業(yè)戶的文化素養(yǎng)和專業(yè)水平。積極參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)與交流，提高養(yǎng)殖種植技術(shù)能力，嚴(yán)格把控生長(zhǎng)期內(nèi)農(nóng)藥獸藥化肥的投入量，管控好用藥間隔期，代謝完全后再進(jìn)入銷售市場(chǎng)，并做好相應(yīng)記錄，建立檔案。②以人為本，提高自身職業(yè)道德素質(zhì)，切實(shí)增強(qiáng)主體責(zé)任意識(shí)和質(zhì)量安全意識(shí)。③健全完善食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖種植管理。④從硬件上做提升，引進(jìn)先進(jìn)的自動(dòng)化控制技術(shù)和制冷技術(shù)，有效調(diào)節(jié)運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)境的溫度和濕度，確保產(chǎn)品品質(zhì)。

5.2 嚴(yán)把市場(chǎng)流通關(guān)

提高流通環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，嚴(yán)把進(jìn)貨關(guān)，確保上游供貨方相對(duì)固定，產(chǎn)品標(biāo)識(shí)二維碼，可查可找可追溯。①作為市場(chǎng)銷售環(huán)節(jié)的責(zé)任方，應(yīng)充分提高食品安全意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，把好采購(gòu)第一關(guān)。②嚴(yán)格落實(shí)索證索票制度，進(jìn)貨時(shí)查驗(yàn)上游供貨方生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，索取產(chǎn)品合格證明，留存購(gòu)進(jìn)單據(jù)。從合法單位或個(gè)人購(gòu)進(jìn)并銷售合格產(chǎn)品，既是對(duì)下游消費(fèi)者的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，又是對(duì)自身經(jīng)營(yíng)行為的有力保障。③利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)賦予產(chǎn)品二維碼，與金融支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，在交易系統(tǒng)內(nèi)建立進(jìn)貨查驗(yàn)建檔程序，交易的同時(shí)即體現(xiàn)出物流信息、上游供貨商、農(nóng)批市場(chǎng)等多個(gè)節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)，形成全鏈條管理，處處留痕，追溯秒查。④一經(jīng)查實(shí)銷售不合格產(chǎn)品，應(yīng)立即采取召回、銷毀等措施，將危害降至最低[3]。

5.3 加強(qiáng)質(zhì)量管理，內(nèi)外兼治

（1）強(qiáng)化集中交易市場(chǎng)開辦者的責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)卡入場(chǎng)關(guān)。①嚴(yán)格履行進(jìn)場(chǎng)查驗(yàn)審核義務(wù)，配送專職或兼職檢驗(yàn)人員，充分利用食品快檢設(shè)備，未經(jīng)檢測(cè)不得入場(chǎng)。②及時(shí)對(duì)老舊農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)進(jìn)行升級(jí)改造，合理布局，提升硬件設(shè)施，建設(shè)新型現(xiàn)代化農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)。③建立并執(zhí)行操作性強(qiáng)、行之有效的內(nèi)部控制管理制度。

（2）加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門養(yǎng)殖種植源頭性環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。①多形式全方位向養(yǎng)殖種植戶宣講業(yè)務(wù)知識(shí)，進(jìn)行專業(yè)化指導(dǎo)，引導(dǎo)業(yè)戶科學(xué)合理規(guī)范操作。②對(duì)農(nóng)藥、獸藥、飼料等投入品生產(chǎn)企業(yè)和種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的重點(diǎn)產(chǎn)品、重點(diǎn)單位，開展專項(xiàng)檢查、飛行檢查，一經(jīng)查處，嚴(yán)肅處理。③定期維護(hù)升級(jí)食用農(nóng)產(chǎn)品的養(yǎng)殖種植、運(yùn)輸、儲(chǔ)存信息平臺(tái)。④推行優(yōu)化食用農(nóng)產(chǎn)品的自我承諾合格證制度，便于追根溯源、順藤摸瓜[4]。

（3）切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管部門流通銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能。①充分利用檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)設(shè)備進(jìn)行監(jiān)督抽檢、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等多形式全覆蓋抽檢，增加檢測(cè)項(xiàng)目的種類和覆蓋面，特別是加強(qiáng)對(duì)問題突出產(chǎn)品的抽查，靶向監(jiān)管。②創(chuàng)新監(jiān)管模式，加強(qiáng)信息化水平建設(shè)，推行數(shù)字化、智慧化監(jiān)管，將產(chǎn)品貼附二維碼，實(shí)時(shí)查詢農(nóng)產(chǎn)品從種植、包裝、運(yùn)輸?shù)恼麄€(gè)動(dòng)態(tài)過程，一碼到底，可追可溯。③利用行政處罰、信息公開、誠(chéng)信體系、宣傳曝光等措施進(jìn)行最嚴(yán)格的監(jiān)管，將監(jiān)管與服務(wù)并重，發(fā)展與質(zhì)量同行。

（4）充分發(fā)揮食品安全協(xié)調(diào)職能，部門聯(lián)動(dòng)，社會(huì)共治。建立資源共享的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、公安部門等充分融合，加強(qiáng)部門橫向溝通協(xié)作，聯(lián)合抽檢、專項(xiàng)整治，抓準(zhǔn)問題導(dǎo)向，精準(zhǔn)監(jiān)管。加大質(zhì)量安全的宣傳，讓投訴舉報(bào)人、義務(wù)監(jiān)督員、行業(yè)協(xié)會(huì)和新聞媒體等更多的人參與到產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中來，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的新局面[5]。

5.4 健全完善相關(guān)法律法規(guī)

健全完善的法律法規(guī)既是指導(dǎo)原則，又是規(guī)范市場(chǎng)的利器。因生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)兩種行為的監(jiān)管部門不同，職責(zé)存在交叉的同時(shí)法律法規(guī)處罰額度不一致，由此期盼盡早出臺(tái)新的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售管理辦法》。