北京市實施農(nóng)藥經(jīng)營許可制度的實踐與思考

孫國強，許 波，楊衛(wèi)東，潘洪吉，李常平

(北京市農(nóng)藥檢定所，北京 100029)

農(nóng)藥作為重要的農(nóng)業(yè)投入品，一直是社會各界關(guān)注的焦點。近年來，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和北京市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的統(tǒng)籌部署下，市各級農(nóng)藥管理部門真抓實干，全面實施檢打聯(lián)動，進一步加強對農(nóng)藥市場的抽檢和查處力度，使農(nóng)藥市場秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)，逐步走向健康發(fā)展道路。然而，由于法律、執(zhí)法人員、監(jiān)管對象、環(huán)境等多種因素在不斷發(fā)生變化，農(nóng)藥市場隨之呈現(xiàn)出一些新問題。2017年《農(nóng)藥管理條例》修訂后，農(nóng)藥經(jīng)營實行了許可制度，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》，北京市從2018年開始實施農(nóng)藥經(jīng)營許可，對申請者進行審核發(fā)證。目前已取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證的農(nóng)藥經(jīng)營者共計803家，農(nóng)藥經(jīng)營者的類型有：單純進出口原藥、原藥+制劑的貿(mào)易公司、大型上市公司、中型批發(fā)零售企業(yè)、專門從事滅鼠和衛(wèi)生害蟲的公司、統(tǒng)防統(tǒng)治兼農(nóng)藥經(jīng)營的公司以及村鎮(zhèn)級的零售門店。在經(jīng)營方式、人員結(jié)構(gòu)及技術(shù)水平、經(jīng)營場地、設備設施等方面存在巨大差異，在實施《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》過程中既要嚴格把關(guān)，又要因地制宜，實施好農(nóng)藥經(jīng)營許可制度，對助推我市農(nóng)藥市場健康發(fā)展起到了重要的作用。

1 實施農(nóng)藥經(jīng)營許可前，農(nóng)藥市場存在的主要問題

1.1 經(jīng)營人員農(nóng)藥相關(guān)知識不足 2018年以前，我市農(nóng)藥經(jīng)營單位最低保持在1 000家以上，最多達到1 396余家，其中90%以上為個體經(jīng)營戶，高中以下學歷人員占80%以上，90%的經(jīng)營人員不具有農(nóng)藥、農(nóng)學和植保專業(yè)的學習經(jīng)歷，缺乏科學用藥的知識，以追求利潤為第一目標，對進貨的來源不能很好的控制，甚至愿意從一些游商手中購買明顯低于市場價格的假劣產(chǎn)品；對什么是合格標簽，什么是不合格標簽，既不清楚也根本不予考慮；農(nóng)藥質(zhì)量難以有效保障。大部分農(nóng)藥經(jīng)營單位缺乏對農(nóng)藥使用者指導的能力和服務意識，盲目推薦用藥的現(xiàn)象十分普遍，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來了一定的潛在風險。

1.2 不合格農(nóng)藥向生物農(nóng)藥轉(zhuǎn)移 在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全高度重視的大背景下，各地都大力發(fā)展有機、綠色和無公害農(nóng)產(chǎn)品，對生物農(nóng)藥的需求有了較大提升。由于生物農(nóng)藥產(chǎn)品的特性、價格及對使用技術(shù)要求較高等因素的影響，在實際生產(chǎn)中見效較慢，價格又相對較高。由于生物農(nóng)藥的速效性相對較差，很難短時間內(nèi)顯示出防治效果，推廣起來有很大難度，因此一些不法企業(yè)打著生物農(nóng)藥的幌子，非法添加某些化學成分以達到速效和高效的效果，給農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來極大隱患。近年來，這種違規(guī)行為逐漸引起農(nóng)業(yè)部門的高度重視，政府加大了對生物農(nóng)藥的監(jiān)管力度，開展了生物農(nóng)藥專項整治行動，但當前市場仍不樂觀。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2015年、2016年、2017年和2018年通報的全國監(jiān)督抽查數(shù)據(jù)顯示，生物農(nóng)藥的不合格率為96.2%、77.8%、42.3%和45.3%，其主要不合格原因是生物農(nóng)藥中非法添加了高毒農(nóng)藥克百威或高效化學農(nóng)藥氯蟲苯甲酰胺、高效氯氟氰菊酯等其他農(nóng)藥成分。

1.3 打擦邊球產(chǎn)品屢禁不止 在農(nóng)藥市場上以各種伴侶方式銷售的現(xiàn)象花樣百出，如有以贈品方式銷售的；有兩種或幾種農(nóng)藥連體銷售的；捆綁銷售的等形式，這些農(nóng)藥很有可能其中至少有一種農(nóng)藥存在問題的。在2014年農(nóng)業(yè)部回復湖北省農(nóng)業(yè)廳《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于擅自修改農(nóng)藥標簽和贈送過期農(nóng)藥適用法律問題的函》中提到了捆綁銷售適用的法律，但是在實際處罰過程中由于捆綁或連體銷售，對其中某一個不合格產(chǎn)品的價格難以界定，導致違法所得無從計算，對案件進一步查處造成困難，當前對此類情況仍舊缺乏有效的查處手段，也是這種現(xiàn)象屢禁不止的主要原因之一。

1.4 銷售本地無適用作物農(nóng)藥有隱患 我國農(nóng)藥管理實行登記制度，經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部登記的農(nóng)藥均可在市場上銷售，而不同的農(nóng)藥具有不同的登記作物和適用范圍，超范圍使用是農(nóng)藥法律法規(guī)所不允許的。但是在市場檢查中經(jīng)常出現(xiàn)此類產(chǎn)品，例如，在北京銷售僅登記在柑橘上的農(nóng)藥，這些農(nóng)藥售出后可能會超范圍使用，但對農(nóng)藥經(jīng)營單位的經(jīng)營行為，執(zhí)法部門卻缺乏監(jiān)管的依據(jù)和手段，只能進行法律法規(guī)的宣傳，指出可能造成的后果，提醒其增加自我保護的意識，避免因盲目推薦，產(chǎn)生藥害、效果不好等情況而遭到農(nóng)藥使用者索賠的情況發(fā)生。同時，通過為其列舉國內(nèi)及我市近年來發(fā)生的實際案例，并明確告知《農(nóng)藥管理條例》《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》中都明確規(guī)定，“農(nóng)藥經(jīng)營者應當向購買人詢問病蟲害發(fā)生情況并科學推薦農(nóng)藥，必要時應當實地查看病蟲害發(fā)生情況，并正確說明農(nóng)藥的使用范圍、使用方法和劑量、使用技術(shù)要求和注意事項，不得誤導購買人?！币虼?，農(nóng)藥經(jīng)營者盲目推薦行為不僅違法，還會對使用者的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來一定的安全隱患。

1.5 追根溯源難以實現(xiàn) 在農(nóng)藥市場監(jiān)督抽查中的抽檢產(chǎn)品確認環(huán)節(jié)，標稱生產(chǎn)企業(yè)否認為其產(chǎn)品的情況屢見不鮮。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2015年、2016年、2017年和2018年監(jiān)督抽查數(shù)據(jù)顯示，檢出假農(nóng)藥分別占不合格農(nóng)藥的48.4%、59.1%、63.0%和67.2%。其中90%以上被生產(chǎn)企業(yè)認定為假冒自己的產(chǎn)品，其中不乏有的企業(yè)知道產(chǎn)品確認非常困難，明知是自己生產(chǎn)的產(chǎn)品也予以否認。由于監(jiān)管工作實行屬地管理，使監(jiān)管部門對外埠企業(yè)缺乏有效的監(jiān)管手段，加之存在一定的地方保護，協(xié)調(diào)配合不夠，核查起來非常困難，造成對這種假冒企業(yè)的打擊力度不夠。經(jīng)營臺賬形同虛設，盡管監(jiān)管部門一直想辦法要求經(jīng)營單位建立臺賬，但實際能夠按要求登記臺賬的卻很少，加之缺乏有效的處罰手段，給追根溯源帶來困難。

2 實施農(nóng)藥經(jīng)營許可制度，為解決問題提供了抓手

2017年《農(nóng)藥管理條例》修訂后，農(nóng)藥經(jīng)營實行許可制度，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》(以下稱為《辦法》)，對農(nóng)藥經(jīng)營單位的人員、場地、設施、服務等進行了規(guī)范，對有效解決當前農(nóng)藥市場的一些問題起到積極作用，讓農(nóng)藥執(zhí)法人員做到了心中有數(shù)，扭轉(zhuǎn)了過去只能靠檢查發(fā)現(xiàn)才能掌握農(nóng)藥經(jīng)營店的被動局面。

2.1 對農(nóng)藥經(jīng)營人員提出明確要求 《辦法》要求農(nóng)藥經(jīng)營人員應具有農(nóng)學、植保、農(nóng)藥等相關(guān)專業(yè)中專以上學歷或者專業(yè)教育培訓機構(gòu)五十六學時以上的學習經(jīng)歷，熟悉農(nóng)藥管理規(guī)定，掌握農(nóng)藥和病蟲害防治專業(yè)知識，能夠指導安全合理使用農(nóng)藥的經(jīng)營人員。目前，我市已取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證的單位共計803家，其中609人是經(jīng)過專業(yè)教育培訓機構(gòu)組織的五十六學時的培訓，通過考核拿到培訓證書。盡管五十六學時的培訓不可能讓經(jīng)營者在各方面知識上有太大的提高，但在培訓內(nèi)容中特別強調(diào)了違法經(jīng)營處罰情形，明確新實施的《農(nóng)藥管理條例》加大了處罰的力度，對經(jīng)營人員提高法律法規(guī)意識，注重學習安全合理使用農(nóng)藥知識起到了警示和促進。

2.2 營業(yè)場所和倉儲場所的要求 《辦法》中明確規(guī)定，農(nóng)藥經(jīng)營店必須有不少于三十平方米的營業(yè)場所和不少于五十平方米的倉儲場所，并與其他商品、生活區(qū)域、飲用水源有效隔離；兼營其他農(nóng)業(yè)投入品的，應當具有相對獨立的農(nóng)藥經(jīng)營區(qū)域。這一條件的設立將過去經(jīng)營條件不合格的一批小散亂的單位予以淘汰，提高了農(nóng)藥經(jīng)營的門檻，改善了經(jīng)營環(huán)境，從另一方面也促使企業(yè)做好經(jīng)營活動。

2.3 臺賬制度的要求 《辦法》中明確規(guī)定，農(nóng)藥經(jīng)營店必須有可追溯電子信息碼掃描識別設備和用于記載農(nóng)藥購進、儲存、銷售等電子臺賬的計算機管理系統(tǒng)。把進銷存電子臺賬作為經(jīng)營許可審批的一項重要內(nèi)容，并且對不執(zhí)行臺賬制度的行為，條例》設定了相應的處罰條款，一旦實施處罰，將吊銷《農(nóng)藥經(jīng)營許可證》，處罰力度相當大，對實現(xiàn)農(nóng)藥經(jīng)營可追溯管理提供了保障，對凈化和整治市場起到重要作用。

2.4 八項規(guī)章制度的要求 《辦法》中明確規(guī)定，農(nóng)藥經(jīng)營單位要建立并執(zhí)行八項規(guī)章制度，有進貨查驗、臺賬記錄、安全管理、安全防護、應急處置、倉儲管理、農(nóng)藥廢棄物回收與處置、使用指導等管理制度和崗位操作規(guī)程。八項制度的制定和實施，對提高農(nóng)藥經(jīng)營單位的整體水平十分重要，其中進貨查驗、臺賬記錄制度對防止假冒農(nóng)藥的流入和追根溯源起到至關(guān)重要的作用，可以有效降低假劣農(nóng)藥的流通；使用指導制度進一步強化了農(nóng)藥經(jīng)營人的指導責任義務，避免盲目推薦用藥，不按照標簽登記作用推薦用藥，也將承擔更大索賠風險，對科學合理使用農(nóng)藥起到一定推動的作用。

3 把好農(nóng)藥經(jīng)營許可關(guān)，對保障農(nóng)藥市場健康發(fā)展事半功倍

《辦法》的實施，在一定程度上對規(guī)范農(nóng)藥經(jīng)營單位和農(nóng)藥經(jīng)營行發(fā)揮重要作用，如何做到既能把好審批關(guān)，又能從為企業(yè)服務出發(fā)，因地制宜的執(zhí)行好農(nóng)藥經(jīng)營許可制度，也是管理部門應該積極思考的問題。

3.1 農(nóng)藥經(jīng)營許可布局規(guī)劃 做好農(nóng)藥經(jīng)營許可布局規(guī)劃，指導農(nóng)藥經(jīng)營許可審批工作。目前，北京市現(xiàn)有農(nóng)藥經(jīng)營許者790家，其中，由北京市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局發(fā)放的經(jīng)營范圍為“農(nóng)藥”的經(jīng)營許可證70家?！掇k法》明確規(guī)定，經(jīng)營限制使用農(nóng)藥的，也就是經(jīng)營許可證上經(jīng)營范圍為“農(nóng)藥”的，應該符合省級農(nóng)業(yè)部門制定的限制使用農(nóng)藥的定點經(jīng)營布局，這是相關(guān)法律法規(guī)賦予的職責。如何做好限制使用農(nóng)藥經(jīng)營定點布局，使之既能滿足生產(chǎn)、生活的需要，又有利于形成良性競爭，促進農(nóng)藥市場健康發(fā)展，是需要認真研究的問題。

3.2 制定農(nóng)藥經(jīng)營許可審查細則很必要 為公平、公正的執(zhí)行農(nóng)藥經(jīng)營許可制度，制定全市統(tǒng)一的農(nóng)藥經(jīng)營許可審查細則，進一步細化各項要求，例如，農(nóng)藥、農(nóng)學、植保專業(yè)的學歷，有關(guān)園藝專業(yè)的學歷，是否可以視為同等學歷；農(nóng)藥營業(yè)場所和倉儲場所不在一地，甚至在不同省市如何辦理；出口企業(yè)沒有小包裝，如何設立農(nóng)藥展示柜等細節(jié)性的問題很多，只有進一步的細化，將可能出現(xiàn)的問題盡量涵蓋進去，才能讓執(zhí)行者有據(jù)可依，降低人為因素的干擾，讓各項制度落到實處，避免執(zhí)行的尺度不一，給相對人帶來不公，保證全市農(nóng)藥經(jīng)營許可用一把尺子量到底，保證通過的單位都是符合《農(nóng)藥管理條》和《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》規(guī)定的條件。

3.3 加強審批后的回頭看 加強對行政許可審批后農(nóng)藥經(jīng)營單位的監(jiān)管，對于取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證的農(nóng)藥經(jīng)營單位，要實行事后監(jiān)管。采取定期或不定期的“回頭看”，對取得農(nóng)藥經(jīng)營許可的單位進行回訪檢查，對發(fā)現(xiàn)不符合農(nóng)藥經(jīng)營許可條件進行責令整改，對于拒不整改或者整改后仍不符合相關(guān)要求的，由發(fā)證機關(guān)吊銷農(nóng)藥經(jīng)營許可證。同時，注意收集相關(guān)農(nóng)藥經(jīng)營單位的誠信信息，對存在農(nóng)藥市場抽檢不合格的、對有投訴舉報等的單位，要及時跟進核查，保證農(nóng)藥經(jīng)營單位持續(xù)不斷保持農(nóng)藥經(jīng)營許可應達到的條件和要求。

3.4 充分發(fā)揮農(nóng)藥經(jīng)營者的橋梁作用 農(nóng)藥經(jīng)營者是農(nóng)藥市場中的重要一環(huán)，是聯(lián)系農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥使用單位和監(jiān)管部門的橋梁和紐帶，也是凈化農(nóng)藥市場的主力軍。作為農(nóng)藥管理部門審批并不是最終目的，應把對農(nóng)藥經(jīng)營單位的監(jiān)管作為重要抓手，進一步強化對農(nóng)藥經(jīng)營者的服務和監(jiān)管，打造農(nóng)藥經(jīng)營品牌和標桿，通過提高農(nóng)藥經(jīng)營人員的綜合素質(zhì)，嚴格進貨查驗制度，倒逼農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量可靠的產(chǎn)品，對規(guī)范農(nóng)藥市場將起到事半功倍的效果。也可以通過加強對農(nóng)藥經(jīng)營者的宣傳培訓，不斷提高農(nóng)藥經(jīng)營人員業(yè)務水平；可以通過樹立示范店等樣板，鼓勵農(nóng)藥經(jīng)營單位向好的樣板看起；出臺相應的鼓勵政策，使農(nóng)藥經(jīng)營自覺遵守相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)范，形成良好的市場秩序，促進農(nóng)藥市場的健康發(fā)展。

3.5 與執(zhí)法監(jiān)管有機結(jié)合 2020年9月，北京市成立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊，加大了對農(nóng)藥市場的監(jiān)管力度，但監(jiān)管與許可由不同的部門負責，這就要求我們要把農(nóng)藥經(jīng)營許可工作和執(zhí)法工作緊密結(jié)合，不能相互割裂，不能審批只管審批、執(zhí)法只管執(zhí)法，應該相互協(xié)調(diào)配合，互通信息，加強溝通，讓行政許可和執(zhí)法監(jiān)管形成合力。

總之，《農(nóng)藥管理條例》的修訂和《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》的實施，給農(nóng)藥管理工作帶來了新的發(fā)展機遇，使農(nóng)藥管理工作向著法治化又邁出了堅實的一步。當然在具體實施過程中，不可避免的會遇到這樣或那樣的問題和困難，但應一切以法律為準繩，做到依法辦事。同時也應因地制宜，以為企業(yè)服務為宗旨，充分落實好《農(nóng)藥管理條例》和《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，一定能夠為北京市農(nóng)藥市場保駕護航，促進農(nóng)藥市場健康發(fā)展。