農(nóng)村基層治理實驗中的模糊性協(xié)商：概念框架、運行邏輯及其治理效應(yīng)

孫強(qiáng)強(qiáng)

(中共河南省委黨校 黨的建設(shè)教研部，河南 鄭州 450000)

一、問題的提出

農(nóng)村是國家穩(wěn)定的蓄水池，國家的長治久安必須保證農(nóng)村得到良好治理。20世紀(jì)末以浙江溫嶺開展“民主懇談會”為標(biāo)志，協(xié)商民主理論正式引入中國基層治理實踐中，經(jīng)過二十余年的發(fā)展，以協(xié)商民主理論指導(dǎo)農(nóng)村基層治理已成為學(xué)術(shù)和實踐的共識。

目前，中國基層協(xié)商治理研究主要圍繞兩條路徑展開：第一是探討基層協(xié)商的價值邏輯，展開協(xié)商治理價值和民主價值的爭論。治理價值導(dǎo)向認(rèn)為政府開展基層協(xié)商是將協(xié)商民主作為治理工具，由此形成政府主導(dǎo)下的“威權(quán)主義式協(xié)商”和協(xié)商的“嵌入式發(fā)展”。[1]前者認(rèn)為中國大多數(shù)活動都包含政府對議程的管理，也有部分咨詢和協(xié)商[2]；最重要的特色就是政府主導(dǎo)性角色的發(fā)揮。[3]后者認(rèn)為政府主導(dǎo)不但是協(xié)商民主在中國發(fā)展的必要條件，其本身也是特殊類型，沒必要按西方協(xié)商民主的理想去評判。[1]民主價值導(dǎo)向提出中國基層協(xié)商正逐漸實現(xiàn)多元參與的民主治理結(jié)構(gòu)?！爸卫砦{民主”，使民主治理成為可能，實現(xiàn)了治理目標(biāo)即表達(dá)與問責(zé)、政治穩(wěn)定與和平、政府效率、規(guī)制質(zhì)量、法治和反腐。[4]第二是探索地方政府與基層協(xié)商實踐的關(guān)系邏輯。協(xié)商民主在農(nóng)村基層的實踐遵循嵌入式路徑，高度依賴地方政府的制度性供給，受其目標(biāo)理念、組織結(jié)構(gòu)和政治環(huán)境的影響，呈現(xiàn)民主與治理的整合，尚未實現(xiàn)國家和社會相互依賴的“雙向民主化”過程[5]；基層干部對協(xié)商的理解態(tài)度、技術(shù)運用等影響著協(xié)商績效[6]，如小古城村“眾人的事由眾人商量”協(xié)商實踐有效運行的基礎(chǔ)是得到地方政府的支持[7]；貴州鳳岡縣“四直為民”協(xié)商模式符合協(xié)商型地方治理目標(biāo)，承接了上級要求和社會需求[8]；廣西宜州木寨村形成的引領(lǐng)式協(xié)商發(fā)展了黨領(lǐng)導(dǎo)的自治，黨組織用責(zé)任與授權(quán)的雙重邏輯，確立了黨組織在其中的治理主體地位，延伸并拓展了黨組織的治理范圍。[9]

既有研究實現(xiàn)了基層協(xié)商民主的兩大轉(zhuǎn)向：一是實現(xiàn)協(xié)商民主基層實踐的價值轉(zhuǎn)向，從協(xié)商的民主和治理價值之爭轉(zhuǎn)到民主治理的價值融合，以民主促進(jìn)治理，以治理培育民主。二是探討地域經(jīng)驗擴(kuò)散的實踐轉(zhuǎn)向，探尋協(xié)商制度擴(kuò)散的路徑。但也存在研究盲點，如過多關(guān)注地方性范圍內(nèi)自主開展的協(xié)商治理實踐，而忽略了當(dāng)前國家自上而下開展農(nóng)村治理實驗背景下農(nóng)村基層協(xié)商治理運行所遵循的邏輯，以及如何在復(fù)雜的協(xié)商環(huán)境中提升治理水平，同時符合協(xié)商的民主化考核要求的問題。

本文以2017年民政部確定的全國48個農(nóng)村治理實驗區(qū)之一的A省T市農(nóng)村基層協(xié)商治理實驗為例，基于2017年至2019年在多個農(nóng)村開展田野調(diào)查獲得的協(xié)商案例和對其治理實驗的評估考核，提出“模糊性協(xié)商”的概念以解釋當(dāng)下農(nóng)村基層治理實驗區(qū)中協(xié)商治理的運行邏輯，從微觀角度探討在任務(wù)考核型的科層壓力下，農(nóng)村基層協(xié)商治理運行中如何通過模糊性協(xié)商實現(xiàn)治理目標(biāo)、提升治理效能進(jìn)而達(dá)到評估考核要求。

二、模糊性協(xié)商：概念框架及解釋

“模糊性”在法學(xué)、管理學(xué)和政治學(xué)中均有不同涵義，其中法學(xué)視角強(qiáng)調(diào)規(guī)則制定與規(guī)則執(zhí)行的模糊性[10]、重視模糊性政策工具的組合；管理學(xué)視角強(qiáng)調(diào)在科層制組織中出現(xiàn)的目標(biāo)模糊[11]、角色模糊[12]、職責(zé)模糊[13]和戰(zhàn)略性模糊[14]，重視治理主體能力和治理機(jī)制的構(gòu)建；政治學(xué)視角強(qiáng)調(diào)“模糊問題的政治學(xué)”[15]，可以塑造決策過程、促進(jìn)組織整合和支持組織變革。在公共管理領(lǐng)域，模糊性是不可忽略的變量，也是常用的決策技術(shù)或治理策略[16]，可以作為約束條件的模糊性，如價值的不可通約性;也可以作為“治理機(jī)制”的模糊性，如治理者和被治理者之間存在的目標(biāo)模糊、角色模糊、職責(zé)模糊和規(guī)則模糊等;此外還可以作為“行動策略”的模糊性，譬如由目標(biāo)群體定位的模糊性、政策工具的模糊性導(dǎo)致的象征性執(zhí)法、運動式執(zhí)法等。因此可見，模糊性策略廣泛應(yīng)用于政府治理實踐中并影響政府治理各環(huán)節(jié)。盡管有學(xué)者提出了國家治理清晰性的重要意義，認(rèn)為清晰性的政策可以更好地傳達(dá)國家意志、提供社會行動標(biāo)準(zhǔn)和形成恰當(dāng)穩(wěn)定的社會預(yù)期。[17]但在科層制體系中，基層政府的公共管理實踐呈現(xiàn)出“模糊性治理”的博弈過程，具體指當(dāng)政府面對困境性、可爭議性的政策議題,或者為應(yīng)對價值或倫理上的兩難情形，在治理機(jī)制、政策工具或行動策略上表現(xiàn)出來的“詮釋靈活性”“模棱兩可”“態(tài)度曖昧”“不連貫性”或“不一致性”等特性的公共管理模式。[18]在縣域社會沖突的邏輯方面，模糊性治理指縣域政府社會沖突治理行為表現(xiàn)為彈性應(yīng)對、社會沖突治理交易化以及治理責(zé)任泛化等層面，具有行動規(guī)則模糊化、是非與權(quán)利邊界模糊化、層級權(quán)責(zé)和角色模糊化的特征，導(dǎo)致社會沖突治理行動后果模糊化。[19]

當(dāng)下基層協(xié)商治理實驗建立在政策清晰性基礎(chǔ)上，構(gòu)建了制度化的協(xié)商框架，如協(xié)商平臺、協(xié)商規(guī)則、協(xié)商運行和協(xié)商評估等要素；建立了自上而下的考核標(biāo)準(zhǔn)，具有正式化、理性化和制度化的特征。但基層為按期完成治理實驗，通過考核獲得治理績效，在協(xié)商治理過程中呈現(xiàn)出模糊性樣態(tài)。為此，本文提出“模糊性協(xié)商”的概念，即在自上而下推行的基層治理實驗中，基層政府為實現(xiàn)協(xié)商結(jié)果的無沖突化和上級考核的優(yōu)等化而在協(xié)商治理中呈現(xiàn)出價值混合、權(quán)變應(yīng)對、上下意會等策略，具有協(xié)商目標(biāo)模糊、規(guī)則運行模糊、合規(guī)性邊界模糊三個特征，導(dǎo)致基層治理實驗效果的模糊性。價值混合即在協(xié)商治理過程中制定大量政策文本以突出協(xié)商的民主性價值，但在實踐中卻更重視治理的效果，忽略民眾民主性培育。權(quán)變應(yīng)對即基層政府面對復(fù)雜的協(xié)商環(huán)境，為提升治理效率沒有嚴(yán)格按照協(xié)商程序和規(guī)則，而是根據(jù)協(xié)商議題采取不同手段，包括分而化之、情感說服、行政引導(dǎo)等方式。上下意會即基層政府通過交易策略和民眾間達(dá)成一致，同時將協(xié)商結(jié)果通過官方通報和民間傳播等方式擴(kuò)大化，凸顯在復(fù)雜協(xié)商議題中協(xié)商平臺效能和協(xié)商人員的能力，以獲得社會好評和關(guān)注。

三、農(nóng)村基層治理實驗中模糊性協(xié)商的運作邏輯

(一)案例選取及介紹

本文以A省T市基層協(xié)商治理典型案例為樣本，選取五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的協(xié)商實踐為例，這些協(xié)商實踐在協(xié)商議題、協(xié)商次數(shù)、協(xié)商過程和協(xié)商結(jié)果方面均存在差異。其協(xié)商議題涉及占地賠償、道路擴(kuò)寬、土地流轉(zhuǎn)、魚塘轉(zhuǎn)交和集貿(mào)市場整頓，協(xié)商次數(shù)上從2次到10次不等，協(xié)商過程主要通過T市自上而下建立的協(xié)商委員會進(jìn)行會議協(xié)商和私下協(xié)商，協(xié)商結(jié)果也存在對協(xié)商不滿的情況。這些案例僅以透視農(nóng)村基層協(xié)商治理運行為主，從側(cè)面反映基層政府在面對上級競爭性考核過程中展現(xiàn)出的模糊性協(xié)商運行邏輯(見表1)。

表1 A省T市基層協(xié)商案例

協(xié)商議題協(xié)商過程協(xié)商結(jié)果議題來源協(xié)商人員協(xié)商內(nèi)容協(xié)商方案協(xié)商執(zhí)行五、LL社區(qū)集貿(mào)市場秩序整頓1.協(xié)商委員會7人,利益相關(guān)方18人;2.公職人員、黨員9人,群眾16人。1.社區(qū)召集2名市場人員對市場整治商議,討論方案沒請攤主參與,未達(dá)成一致。2.協(xié)商委員會選取9位大攤位攤主作為代表,進(jìn)行第二次協(xié)商。達(dá)成一致,不同攤位所需面積進(jìn)行劃線定位,但居民需要通道和停車位,劃線管理無法實施。3.協(xié)商委員會召集9位大攤位代表和9位住戶代表召開第三次協(xié)商達(dá)成一致。為住戶留出通道,對集貿(mào)市場的大小攤販進(jìn)行劃線定位工作。1.隔四間門面留出2米通道;2.逢集將各戶車輛統(tǒng)一停放在三道街車位處;3.根據(jù)不同攤位進(jìn)行歸類設(shè)點劃線,分類抓鬮。區(qū)內(nèi)沒有城管組織,市場秩序維護(hù)僅靠2位老干部,沒有執(zhí)法權(quán),攤販亂擺現(xiàn)象依然嚴(yán)重,居民認(rèn)為協(xié)商沒有從根本上解決攤販問題。

(二)案例分析：模糊性協(xié)商的表現(xiàn)

1.價值混合：治理實驗的目標(biāo)模糊性

價值混合指基層在開展協(xié)商治理過程中，政策文本將民主價值作為協(xié)商的基礎(chǔ)，但當(dāng)民主價值導(dǎo)向引發(fā)治理效果不佳，便開展以治理價值為導(dǎo)向的行政主導(dǎo)式協(xié)商。其行動策略為“文本宣傳主義”“小事民主化”“大事行政主導(dǎo)化”等，具有治理目標(biāo)模糊化特征。治理目標(biāo)模糊性表現(xiàn)為：第一，政策文本制定的模糊性。如2018年T市出臺《T市“農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)”的實施方案》確定“構(gòu)建治理共同體，擴(kuò)大治理共建體，造福治理共享體”的實驗?zāi)繕?biāo)，但什么是治理共同體，如何實現(xiàn)治理共同體，文件缺乏闡釋，也沒有闡明治理共同體的基礎(chǔ)要素。第二，基層官員對協(xié)商理解的模糊性?；鶎庸賳T對協(xié)商治理存在畏難情緒的原因在于其對協(xié)商不理解，“各鎮(zhèn)各村重視程度不平衡，認(rèn)知度有待提升，存在“上熱下冷”“上冷下熱”現(xiàn)象，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重視程度高于村里的重視程度；有的是把這項工作全部甩給村里來做，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)不力”①。T市民政局在當(dāng)?shù)赜“l(fā)《2019年社區(qū)建設(shè)管理和社會救助工作考核細(xì)則》、加大基層協(xié)商治理責(zé)任監(jiān)督后，基層干部在不了解現(xiàn)代協(xié)商的情況下就開展了協(xié)商工作。第三，基層民眾協(xié)商權(quán)利的模糊性。基層協(xié)商治理對民眾來說是民主表達(dá)權(quán)益、參與社會治理的渠道，但一些民眾缺乏協(xié)商經(jīng)驗和“畏官”情緒嚴(yán)重，導(dǎo)致在協(xié)商過程中忽視協(xié)商權(quán)利的表達(dá)。

在政策目標(biāo)模糊性背景下，T市基層治理實驗呈現(xiàn)出民主和治理的價值混合特征，通過案例可看出其有如下表現(xiàn)：(1)民主式的協(xié)商成員選擇和行政式的協(xié)商成員構(gòu)成。T市基層協(xié)商委員會采取“7+N+X”民主模式，協(xié)商委員會成員由村民選舉，協(xié)商委員會選擇利益相關(guān)方，實現(xiàn)協(xié)商成員的民主式產(chǎn)生。但從單次協(xié)商的參與成員看，公職人員、黨員數(shù)量往往超過群眾。案例1中公職人員、黨員共8人，群眾5人；案例2中公職人員、黨員共13人，群眾0人；案例3中公職人員、黨員共9人，群眾6人，協(xié)商人員構(gòu)成具有行政主導(dǎo)性質(zhì)。同時協(xié)商委員會傾向于選擇私下協(xié)商好的群眾或當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)參與協(xié)商，案例1中協(xié)商委員會先找當(dāng)事人2名親戚了解其賠償?shù)拙€，將其列為利益相關(guān)方在協(xié)商中向當(dāng)事人講道理，失敗后，又邀請鎮(zhèn)長參與私下協(xié)商，達(dá)成一致。(2)大規(guī)模糾紛的小規(guī)模協(xié)商。T市協(xié)商治理方案強(qiáng)調(diào)構(gòu)建協(xié)商共治機(jī)制，在協(xié)商中卻出現(xiàn)協(xié)商參與人員規(guī)模過小的問題。相對大規(guī)模協(xié)商，小規(guī)模協(xié)商更具操作性，但對于大規(guī)模糾紛，小規(guī)模協(xié)商就存在非科學(xué)性。在案例1的企業(yè)占地賠償協(xié)商中，協(xié)商成員缺乏企業(yè)代表。案例5涉及攤販、店鋪、住戶的矛盾，影響范圍大，但第一次協(xié)商只有9人，沒有群眾參與。(3)民主式的協(xié)商程序和行政命令式的表態(tài)。T市協(xié)商委員會制定“五步五單”協(xié)商程序，遵守協(xié)商事項采集、交辦、辦理、公示、評議等5個民主步驟。但協(xié)商過程中，往往出現(xiàn)以領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)代替討論的做法。案例3中，協(xié)商委員會在第十次協(xié)商中，領(lǐng)導(dǎo)給當(dāng)事人表態(tài)，確保其能到農(nóng)業(yè)園工作，承諾2025年土地承包權(quán)利，以此達(dá)成一致。

在價值混合的模糊性治理目標(biāo)下，T市農(nóng)村基層治理實驗一定程度上呈現(xiàn)出“民主參與，行政主導(dǎo)”的協(xié)商形式。協(xié)商人員想通過民主參與實現(xiàn)有效協(xié)商，但遵循民主要素和程序反而影響協(xié)商效果，加之基層事務(wù)繁瑣和上級考核的雙重壓力，導(dǎo)致基層確立了治理導(dǎo)向，即使出現(xiàn)部分損害程序價值的情況，但只要協(xié)商結(jié)果相對滿意，基層穩(wěn)定不出事即可。

2.權(quán)變應(yīng)對：協(xié)商運行的規(guī)則模糊性

權(quán)變應(yīng)對指作為協(xié)商主體的基層協(xié)商治理平臺，面對復(fù)雜的協(xié)商環(huán)境，綜合考慮議題沖突范圍、民眾協(xié)商心理、協(xié)商治理資源和上級政府評估方法后，采取感情說服、利益交換等方式實現(xiàn)糾紛的協(xié)商解決。權(quán)變應(yīng)對突破了協(xié)商的程序規(guī)則，當(dāng)按照協(xié)商程序無法達(dá)成一致意見時，協(xié)商主體便“想方設(shè)法”達(dá)成目標(biāo)，呈現(xiàn)協(xié)商運行的規(guī)則模糊。主要表現(xiàn)為：第一，規(guī)則落地難度大。從傳統(tǒng)至今，中國鄉(xiāng)村的人情治理、面子交情、鄉(xiāng)賢威望等都是糾紛調(diào)解的重要工具，引發(fā)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村調(diào)解和現(xiàn)代協(xié)商的沖突，導(dǎo)致協(xié)商規(guī)則難落地。第二，政策文本多義性。中央政府在農(nóng)村社區(qū)治理實驗中僅作宏觀指導(dǎo)，各地因地制宜，縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩委和協(xié)商平臺等對協(xié)商規(guī)則的把握和理解可能存在著差異，導(dǎo)致在基層執(zhí)行時存在規(guī)則的模糊化處理，千方百計進(jìn)行調(diào)解，大事化小，小事化了。第三，規(guī)則運行成本高。協(xié)商規(guī)則需要實踐檢驗和豐富，更需要總結(jié)經(jīng)驗進(jìn)行擴(kuò)散，但目前基層呈現(xiàn)糾紛的“泛協(xié)商化”，給基層工作人員帶來了極大壓力，加之上級政府考核，導(dǎo)致在協(xié)商過程中出現(xiàn)超越規(guī)則的權(quán)宜之計，精心設(shè)計的協(xié)商規(guī)則無法得到有效維護(hù)。

在協(xié)商規(guī)則落地難度大、政策文本多義性和規(guī)則運行成本高等因素的影響下，T市基層協(xié)商委員會的運行呈現(xiàn)權(quán)變應(yīng)對的策略，案例描述了以下三個特征：(1)私下協(xié)商代替公開協(xié)商。公開協(xié)商就是從協(xié)商程序和協(xié)商結(jié)果上接受民眾監(jiān)督。在T市基層協(xié)商中，出現(xiàn)諸多以私下協(xié)商代替公開協(xié)商的做法，如案例3中，在第九次協(xié)商失敗之后，面對不愿意流轉(zhuǎn)土地的陳某，協(xié)商委員會與其進(jìn)行私下協(xié)商以期達(dá)成妥協(xié)。(2)情感說服成為主要協(xié)商方式?，F(xiàn)代協(xié)商中強(qiáng)調(diào)協(xié)商的非人格化，協(xié)商組織者作為中立者進(jìn)行協(xié)商。在T市基層協(xié)商中，協(xié)商委員會并非價值中立，而是進(jìn)行價值預(yù)判，將情感說服作為實現(xiàn)協(xié)商目標(biāo)的主要策略。案例1中2戶村民提出企業(yè)占地賠償，協(xié)商委員會通過提前向其親戚了解賠償?shù)拙€并將親戚納入?yún)f(xié)商，依靠情感感化，協(xié)商失敗后，又找到鎮(zhèn)長進(jìn)行“面子協(xié)商”，多方情感壓力最終使村民妥協(xié)，達(dá)成一致意見。(3)利益交換達(dá)成協(xié)商一致。協(xié)商的過程是利益博弈的過程，高質(zhì)量的協(xié)商是雙方進(jìn)行自發(fā)的利益妥協(xié)，而非額外的利益贈予。如案例5中協(xié)商委員會針對魚塘轉(zhuǎn)讓，讓經(jīng)濟(jì)合作社為中標(biāo)人提供0.8萬元的賠償。

在權(quán)變應(yīng)對的模糊性規(guī)則運行中，T市農(nóng)村基層治理實驗呈現(xiàn)出“情理突破規(guī)則，私下代替公開”的協(xié)商方法。該做法以治理價值為導(dǎo)向，實現(xiàn)了對復(fù)雜協(xié)商規(guī)則的簡單化，將技術(shù)治理思維轉(zhuǎn)換為情感治理，用民眾最容易接受的方式進(jìn)行情感說服和利益交換，實現(xiàn)低成本、高效能的協(xié)商，緩解了基層矛盾的疊加，提升了基層工作人員協(xié)商治理的信心。但以情感、面子和利益為主的權(quán)變應(yīng)對方法也會出現(xiàn)負(fù)外部性：如過度依賴于協(xié)商委員會成員的個人能力、協(xié)商的規(guī)則意識難以形成和堅持、協(xié)商中容易出現(xiàn)利益交易潛規(guī)則甚至出現(xiàn)情理超越法律的情況。

3.上下意會：合規(guī)性邊界的模糊性

上下意會指協(xié)商平臺在協(xié)商治理過程中，為了減少協(xié)商意見分歧，推進(jìn)協(xié)商效率，提升民眾滿意度而在協(xié)商過程中同協(xié)商參與人員、社會媒體等達(dá)成“默契”的合作。上下意會的目標(biāo)是要實現(xiàn)協(xié)商治理的過程合法合規(guī)，主要通過統(tǒng)一協(xié)商委員會內(nèi)部意見、引導(dǎo)協(xié)商當(dāng)事人同意協(xié)商結(jié)果、邀請民眾評議和專家監(jiān)督、公開展示良好的協(xié)商結(jié)果等方式。T市協(xié)商委員會通過上下意會的策略，提升了協(xié)商治理的合規(guī)性，主要表現(xiàn)為：第一，用公共協(xié)商增強(qiáng)形式合規(guī)。T市協(xié)商委員會建立了“7+N+X”組織模式，每次協(xié)商均成專門協(xié)商小組，選取利益相關(guān)方群眾參與協(xié)商，脫離傳統(tǒng)“威望能人”引導(dǎo)的單向協(xié)商。第二，用多次協(xié)商增強(qiáng)過程合規(guī)。協(xié)商的合規(guī)性需要確保每一個協(xié)商參與者能平等進(jìn)行多輪討論和對話，T市協(xié)商委員會運用多次協(xié)商實現(xiàn)了協(xié)商過程的合規(guī)性。第三，用民眾測評增強(qiáng)結(jié)果合規(guī)。T市協(xié)商委員會在協(xié)商結(jié)束后，對運行良好的協(xié)商結(jié)果，會邀請村民和相關(guān)專家對協(xié)商結(jié)果測評，均獲得高度評價，增強(qiáng)了協(xié)商結(jié)果的合規(guī)性。

上下意會的另一面也呈現(xiàn)出協(xié)商合規(guī)性邊界的模糊。合規(guī)性邊界即傳統(tǒng)“威望能人”引導(dǎo)的協(xié)商和現(xiàn)代公共協(xié)商的界限，現(xiàn)代公共協(xié)商合規(guī)性的標(biāo)志是具備“無主體的限制”“無主題的交往”“無支配的狀態(tài)”。[20]T市協(xié)商委員會通過“7+N+X”模式、多次協(xié)商和民眾測評基本實現(xiàn)了協(xié)商治理的形式、過程和結(jié)果的合規(guī)性，但是在協(xié)商主體、主題和參與者要素中，卻呈現(xiàn)出合規(guī)性模糊的傾向，表現(xiàn)為三點：(1)協(xié)商主體的選擇。T市協(xié)商委員會成員由村民選舉，但成員中缺乏普通群眾，多是在職公職人員、黨員或退休人員，有較強(qiáng)的政治意識，同時協(xié)商委員會對利益相關(guān)方的選擇有較強(qiáng)的目的性，挑選最大限度支持協(xié)商工作的群眾。如案例2中，13名公職人員和黨員共同說服3戶村民同意賠償方案；案例3中，協(xié)商委員會同農(nóng)業(yè)園代表在協(xié)商前就統(tǒng)一意見，以更快解決賠償問題，推進(jìn)農(nóng)業(yè)園建設(shè)。(2)協(xié)商主題的過濾。T市協(xié)商委員會對協(xié)商主題的確定具有行政主導(dǎo)性，普通群眾及利益相關(guān)方不能參與協(xié)商主題確定，只能遵循既定協(xié)商主題討論。案例5中，協(xié)商委員會開展3次協(xié)商，每次協(xié)商前，均確定協(xié)商議題，參與協(xié)商的攤販和住戶不能超出既定議題，這也導(dǎo)致每次協(xié)商均不能達(dá)成滿意。(3)協(xié)商參與者的可支配。T市協(xié)商委員會為快速實現(xiàn)協(xié)商結(jié)果達(dá)成，用利益承諾等方式對當(dāng)事人進(jìn)行支配以換取其對協(xié)商結(jié)果的認(rèn)同，案例3委員會承諾給當(dāng)事人解決工作；案例4委員會讓經(jīng)濟(jì)合作社代為賠償0.8萬元，均是通過上下意會策略實現(xiàn)對協(xié)商參與者的支配。

上下意會的協(xié)商治理中，T市基層治理實驗呈現(xiàn)“形式合規(guī)，實質(zhì)模糊”的樣態(tài)，即協(xié)商委員會通過政策制定、規(guī)則設(shè)置和公開協(xié)商實現(xiàn)民眾認(rèn)可的、合規(guī)性高的協(xié)商治理形式，但忽略了實現(xiàn)公共協(xié)商合規(guī)性的關(guān)鍵要素。上下意會策略在當(dāng)下基層治理中得以運用的基礎(chǔ)一方面是基層政府受考核增加，末位追責(zé)等因素的影響，千方百計解決民眾糾紛，提高社會平安法治；另一方面，農(nóng)村基層矛盾突出表現(xiàn)為利益之爭而非價值之爭，對農(nóng)民來說，及時解決問題是最關(guān)鍵的，而對選擇何種方式解決則關(guān)注不多。當(dāng)然，隨著民眾權(quán)利意識的增強(qiáng)，上下意會式協(xié)商會越來越少，如案例5集貿(mào)市場公共秩序的協(xié)商結(jié)果沒有獲得公眾廣泛支持，說明上下意會策略更多地是在簡單利益協(xié)調(diào)中發(fā)揮作用，而在復(fù)雜利益沖突中則需要付出更高的協(xié)商成本。

四、“模糊性協(xié)商”在基層治理實驗中的治理效應(yīng)

“模糊性”被視為重要的協(xié)商治理資源，構(gòu)成了基層治理實驗的基本樣態(tài)，增強(qiáng)了基層協(xié)商治理的彈性化操作、實現(xiàn)了基層社會治理穩(wěn)定和提升了基層工作人員協(xié)商信心，但也存在協(xié)商過程的行政過度引導(dǎo)、協(xié)商治理邊際效應(yīng)遞減和治理經(jīng)驗難以擴(kuò)散等消極效應(yīng)。

(一)模糊性協(xié)商的積極效應(yīng)

1.增強(qiáng)基層協(xié)商治理的彈性化操作。第一，目標(biāo)的模糊性增強(qiáng)了基層治理實驗中的容錯糾錯機(jī)制，有助于尋求最適合中國基層的協(xié)商方式，摒棄價值爭論，以治理效果為導(dǎo)向，實現(xiàn)民主治理。第二，規(guī)則的模糊性為基層協(xié)商工作人員提供了多樣性的協(xié)商策略。在治理轉(zhuǎn)型過程中，既要發(fā)揮現(xiàn)代治理的規(guī)則性和制度性，也要挖掘傳統(tǒng)治理的協(xié)商智慧，如情感感化、行政引導(dǎo)等，可提升民眾接受度，更好推進(jìn)治理實驗開展。第三，邊界的模糊性增強(qiáng)了基層協(xié)商合規(guī)性的解釋力。協(xié)商委員會成員的民主選舉、協(xié)商過程的民主討論和協(xié)商結(jié)果的民主測評，提高了民眾對協(xié)商委員會的支持，總體提升了基層協(xié)商治理的合規(guī)性。模糊性協(xié)商帶來的協(xié)商彈性化操作可以做到因時因地、選擇靈活的協(xié)商策略，提高協(xié)商治理效果。

2.實現(xiàn)農(nóng)村基層社會治理穩(wěn)定。從國家視角看，傳統(tǒng)時期中國基層治理是模糊性治理機(jī)制，當(dāng)下，模糊性協(xié)商可作為模糊性治理的一種操作方式，實現(xiàn)農(nóng)村基層社會治理的穩(wěn)定。目標(biāo)的模糊性和規(guī)則的模糊性為基層治理實驗提供了靈活的協(xié)商策略，在考核體系中，基層穩(wěn)定和有效治理是考核的重中之重，基層官員為確?；鶎印安怀鍪隆保瑫谀：哪繕?biāo)和規(guī)則中不斷探索實現(xiàn)基層穩(wěn)定的方法，同時也具有較大的行動空間和文本詮釋力，彌補(bǔ)社會轉(zhuǎn)型期基層治理中的制度剛性。邊界的模糊性擴(kuò)大了協(xié)商范圍，使基層社會沖突納入?yún)f(xié)商渠道，實現(xiàn)了柔性化協(xié)商，促進(jìn)了基層平安建設(shè)。

3.提升基層工作人員的協(xié)商信心。在基層治理實踐中，協(xié)商參與人員對協(xié)商的認(rèn)知存在差異，其協(xié)商能力存在短板，模糊性協(xié)商在一定程度上可以提升工作人員的協(xié)商信心。相對于模糊性協(xié)商，在清晰化的協(xié)商制度和規(guī)則下，協(xié)商人員開展協(xié)商時會遇到諸多約束，清晰化的考核增添了協(xié)商壓力，協(xié)商失敗或差評更會打擊其工作積極性。在模糊性的目標(biāo)和規(guī)則下，協(xié)商人員可以運用地方性知識達(dá)到協(xié)商治理的目標(biāo)，如運用人情關(guān)系、情感感化等方式提高協(xié)商效率；模糊性邊界使協(xié)商人員合理把握情與法的邊界，可以降低協(xié)商成本，增加治理效能。

(二)模糊性協(xié)商的消極效應(yīng)

1.基層協(xié)商治理過程存在行政過度引導(dǎo)的可能?；鶎訁f(xié)商治理是構(gòu)建 “自治、德治、法治”三治融合治理體系的有益嘗試，也是提升基層治理水平的關(guān)鍵舉措。協(xié)商意識、協(xié)商技能、協(xié)商過程并不是民眾天然習(xí)得，而是需要地方政府適當(dāng)引導(dǎo)，進(jìn)行民主意識培育、開展協(xié)商技能培訓(xùn)等。但是基層政府在紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)中，為了盡快回應(yīng)民眾需求、解決民眾糾紛，大多采用了行政過度引導(dǎo)的模糊性協(xié)商方式。其雖然提升了基層協(xié)商的效率，穩(wěn)定了基層治理秩序，但是從長期來看，模糊性協(xié)商并不能很好地促進(jìn)治理反哺民主，不利于全過程人民民主的有效運行。

2.基層協(xié)商治理邊際效應(yīng)遞減。基層協(xié)商治理通過價值混合、權(quán)變應(yīng)對和上下意會等方式實現(xiàn)了協(xié)商事務(wù)的達(dá)成，但充滿了政府和民眾的博弈、私下協(xié)商、利益交換等，從長遠(yuǎn)看不利于基層協(xié)商的良好開展。一方面，其陷入了高成本困境，基層在模糊性目標(biāo)指導(dǎo)下，基于社會穩(wěn)定和上級考核的考量，重視協(xié)商的治理結(jié)果，短期內(nèi)可降低協(xié)商成本，但缺乏民主性培育的基層民眾在治理目標(biāo)導(dǎo)向下會討價還價、變本加厲，增加基層協(xié)商的壓力與協(xié)商成本。另一方面，其容易陷入功利化困局，模糊性規(guī)則給予基層協(xié)商人員的彈性協(xié)商策略多建立在利益交換之上，民眾用不合理的訴求綁架政府；合規(guī)性邊界模糊也激發(fā)基層政府和民眾的機(jī)會主義傾向，降低政府和民眾間的信任感。

3.基層協(xié)商治理經(jīng)驗難擴(kuò)散?；鶎又卫韺嶒?zāi)康闹痪褪翘剿骰鶎訁f(xié)商經(jīng)驗并進(jìn)行擴(kuò)散，從整體上提升全國農(nóng)村社區(qū)的治理水平，但從治理試驗區(qū)呈現(xiàn)的模糊性協(xié)商特征來說，既有協(xié)商治理經(jīng)驗很難異地擴(kuò)散。一方面，協(xié)商經(jīng)驗多源于地方性知識和策略性行動。目前開展的治理實驗更多地是如何將地方性知識引入到現(xiàn)代協(xié)商，具有特殊性，盲目推廣會帶來地方性知識的不適用。另一方面，協(xié)商經(jīng)驗多依賴基層官員的重視程度和水平。在治理試驗區(qū)，協(xié)商治理被當(dāng)作一項政治任務(wù)，自上而下高度重視，尤其在競爭性考核壓力下，由基層官員主導(dǎo)的經(jīng)驗創(chuàng)新更多地反映在政策文本中，具體實踐的經(jīng)驗也具有模糊性。

五、結(jié)語

模糊性協(xié)商可作為當(dāng)下基層協(xié)商治理的一種選擇，但要實現(xiàn)協(xié)商的民主價值和治理價值融合、經(jīng)驗的異地擴(kuò)散，需要在模糊性協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化。當(dāng)前，可以嘗試引入互聯(lián)網(wǎng)協(xié)商治理實驗，實現(xiàn)線下小規(guī)模協(xié)商治理和線上大規(guī)模協(xié)商民主的融合，提升協(xié)商治理的民主價值；還可以開展協(xié)商治理學(xué)習(xí)論壇，邀請協(xié)商專家進(jìn)行協(xié)商模擬實驗，提升民眾協(xié)商認(rèn)知；上級部門也要對基層考核松綁，增加激勵性機(jī)制以激發(fā)基層官員對農(nóng)村協(xié)商治理的政策投入。本文提出的模糊性協(xié)商概念是對轉(zhuǎn)型期基層協(xié)商治理的反思。未來國家治理是基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為革新的清晰化治理，模糊性協(xié)商的發(fā)展空間會越來越小，如何在清晰化治理目標(biāo)下實現(xiàn)基層的協(xié)商治理是即將到來的研究主題，本文沒有進(jìn)行探討。以單個試驗區(qū)五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的案例也只說明該試驗區(qū)的模糊性協(xié)商特征，不能涵蓋所有的治理試驗區(qū)，對于其他治理試驗區(qū)中所反映的基層協(xié)商問題，還有待于繼續(xù)觀察。

注釋：

①2019年10月30日，T市副市長在“不忘初心、牢記使命”主題教育調(diào)研——農(nóng)村社區(qū)治理實驗調(diào)研報告中的講話。