山西人口小縣的“大部制”改革

│文 本刊全媒體記者 許然

近期，“大部制”改革在一些地方有了新進(jìn)展。2022年8月，山西省忻州市河曲縣委改革辦對外公布，該縣承擔(dān)的人口小縣機(jī)構(gòu)改革各項任務(wù)基本完成，“大部制”目標(biāo)基本實現(xiàn)。

該縣本次改革的成果主要體現(xiàn)在：黨政機(jī)構(gòu)從36個精簡為22個，精簡領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)21個；事業(yè)單位從186個整合為40個，削減事業(yè)編903個。這900多名超編人員，有的被安排到對口黨政部門跟班學(xué)習(xí)鍛煉，有的擔(dān)任村（社區(qū)）“兩委”主干和綜治網(wǎng)格員等。因?qū)⒙毮芟嘟块T合并成一個超大部門，這項改革也被外界稱為小縣“大部制”改革。

“機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)是一個動態(tài)的過程。河曲縣的‘大部制’改革，既順應(yīng)了當(dāng)前基層治理的需要，也適應(yīng)黨和國家機(jī)構(gòu)體制改革的需要，或成為未來人口小縣的改革方向。但如何保持改革的可持續(xù)性，推動縣域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是這些人口小縣要面臨的一個長期挑戰(zhàn)?！北本┐髮W(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水對廉政瞭望·官察室記者表示。

小縣改革勢在必行？

據(jù)了解，河曲縣的這次改革源于山西省委主要領(lǐng)導(dǎo)在基層調(diào)研時發(fā)現(xiàn)的問題。這些問題主要包括：財政供養(yǎng)入不敷出，財政支出主要依靠政府轉(zhuǎn)移支付；機(jī)構(gòu)過多，人浮于事等。

基于此，山西省自2020年4月起啟動了一場以“大部制、扁平化、強(qiáng)基層、重實戰(zhàn)、高效率”為目標(biāo)的縣域行政運(yùn)行體系全面改革。常住人口分別為12.3萬、9.5萬的忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣成為該輪改革的第一批試點(diǎn)縣。

河曲縣從啟動改革到落地見效歷時兩年多。目前，河曲縣已對外宣布階段性成效，浮山縣改革成效尚未“官宣”。

“后者極有可能還在攻堅中，就算人的問題解決了，還有部門職能等問題需要厘清。”從事多年組織工作的西南地區(qū)某縣委組織部主要負(fù)責(zé)人陳進(jìn)立告訴記者，近年來有關(guān)小縣城的改革多次被提上日程探討，多地也在紛紛推進(jìn)。盡管當(dāng)下還有很多問題需要解決，但這種“大部制”改革仍值得期待。

根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，記者梳理發(fā)現(xiàn)，在山西117個縣（市、區(qū)）中，常住人口不足10萬的縣（市、區(qū)）有16個。在這16個縣（市、區(qū)）中，臨汾市占據(jù)8席，忻州市占據(jù)3席。除山西省外，全國10萬人以下的人口小縣也不少，主要分布在陜西、河北、云南、內(nèi)蒙古等省區(qū)。

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這些人口小縣不僅人少，經(jīng)濟(jì)也欠發(fā)達(dá)。一名來自人口小縣的基層干部透露，他所在人口小縣2020年一般公共預(yù)算收入完成3000余萬元，一般公共預(yù)算支出9000余萬元。

“小縣的人口雖少，但吃財政飯的人并不少，缺口只能依靠轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)。財政轉(zhuǎn)移支付難以真正用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)?！庇袃?nèi)業(yè)人士指出，越小的縣，體制內(nèi)的人在全縣人口中占比越大，體制性力量過多，市場難有發(fā)展的空間。

此外，這些人口小縣亦是人口嚴(yán)重流失縣。就在今年5月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中首提“人口流失縣城”?！兑庖姟分赋鲆龑?dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移，防止人口流失縣城盲目建設(shè)。

中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部副教授金成波告訴記者，在這些背景下，為促進(jìn)行政資源與人口分布的科學(xué)配置，降低縣域行政成本和財政負(fù)擔(dān)，推進(jìn)人口小縣乃至小城市的“強(qiáng)身瘦體”，比如“大部制”改革，必要性越來越突顯。

不同的“減法”

在陳進(jìn)立看來，未來人口小縣的“強(qiáng)身瘦體”可能表現(xiàn)為自我革命，進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革、精簡人員、內(nèi)部優(yōu)化，也就是上述提到的“大部制”改革。

“‘大部制’改革看起來只是瘦身，但實際上還要‘健身’，既要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化和財政保障能力，還要保障地方發(fā)展和群眾需求。”某縣委編辦副主任張雨婷告訴記者，這樣的需求在操作過程中十分“考手藝”。

張雨婷介紹，在機(jī)構(gòu)改革過程中，一般要先開展前期調(diào)研，主要是調(diào)研各部門的工作量、人員狀況，清理本縣（區(qū)）的機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，包括前五年以黨委、政府和編制部門發(fā)的關(guān)于機(jī)構(gòu)編制方面的文件，摸清家底。此外，還要吃透上級文件和會議精神，翻閱一些黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)，查找哪些部門是在黨政機(jī)構(gòu)改革中必須保留且單設(shè)的。比如，統(tǒng)計法中就明確規(guī)定統(tǒng)計部門要單設(shè)。然后初步提出保留部門和整合部門的意見，向黨委政府領(lǐng)導(dǎo)匯報。

在形成初步方案后，一邊提交上級編制部門進(jìn)行交流，看是否準(zhǔn)確貫徹上級文件精神，一邊提交機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)組辦公室進(jìn)行討論修改，基本成形后再提交縣委編委會、縣政府常務(wù)會、縣委常委會討論通過，最終以縣級黨委政府名義上報市委市政府，等待市委批復(fù)。

在“大部制”改革中，相關(guān)方案可能會涉及上百次調(diào)整?！耙驗楦母镆馕吨匦孪磁?，編制資源和實有人員的調(diào)整較為困難，將面臨多方面的阻力。”張雨婷說，因改革后，地方各級黨委、人大、政府、政協(xié)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的總額少于上級機(jī)構(gòu)，無法做到與上級部門一一對應(yīng)，個別上級部門可能會影響下級黨委政府保留本條線的工作部門。比如，有的縣將農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和水利局合并成縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和水利局，有的縣將民政局和人社局合并為民政和人力資源社會保障局，和市級機(jī)構(gòu)無法一一對應(yīng)。

在金成波看來，“大部制”改革的主要壓力來自于體制內(nèi)的機(jī)構(gòu)內(nèi)部，機(jī)構(gòu)精簡將導(dǎo)致一些人失去編制，還有一些人即便保留了編制，也可能因為崗位調(diào)整帶來新的變化?！爱吘故莿尤思夷汤业氖?，對方不會輕易配合?！?/p>

除了機(jī)構(gòu)精簡，未來人口小縣的“強(qiáng)身瘦體”也可能表現(xiàn)為小縣間合并，或者小縣被撤銷后并入其他縣?！暗喜⒑统蜂N的情況很少見。不管是撤銷還是合并都要上報國務(wù)院。不僅程序繁瑣，而且改革的風(fēng)險較高。一旦出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，改革的成效會大打折扣?！标愡M(jìn)立說。

金成波認(rèn)為，“小縣合并”的壓力除了來自上述體制內(nèi)，還可能來自體制外。因為所謂“小縣”，不能只是以人口和地域面積作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，還有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、管理、軍事等多重因素的考慮?！氨仨毻ūP考慮這些因素，在充分論證的基礎(chǔ)上做出拆并。符合相關(guān)條件的小縣合并是大勢所趨，但不能僅基于效率考慮盲目推進(jìn)合并?！?/p>

要有效，更要可持續(xù)

在多名受訪者看來，“小縣合并”不宜操之過急，“大部制”改革要穩(wěn)中求進(jìn)。不過，在“大部制”改革推進(jìn)中，最大的難點(diǎn)是涉及機(jī)制體制性的問題，多個部門改革后，能不能更好地承接上級的各項任務(wù)，保障政策的執(zhí)行并滿足基層需求，還需進(jìn)一步探索。

金成波認(rèn)為，在多部門合并的過程中，需要權(quán)威部門來強(qiáng)力推動，做好合并后相關(guān)工作的橫向配合和縱向銜接。尤為重要的一點(diǎn)是，要盡快制定新的地方政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單，保證機(jī)構(gòu)的職責(zé)與職能的有機(jī)統(tǒng)一，提高行政效率。

此外，如何做好人員的分流也很重要?！皬慕M織的角度看，黨委政府不能為了減員而減員，如何讓這些人實現(xiàn)‘進(jìn)退留轉(zhuǎn)’，這直接關(guān)系到改革的成敗。”陳進(jìn)立說，只有給予退出崗位的干部更多的關(guān)心關(guān)懷，改革才能得到更多的支持。

比如，河曲縣將原發(fā)改局、原工信局、原能源局三個行政職能局整合組建發(fā)改工信和科技商務(wù)局，改革前后領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)由8個（發(fā)改局和工信局各有1名局長、2名副局長，能源局有1名局長、1名副局長），縮減為5個（1名主持日常工作的正科級副局長、4名副科級副局長），局長由縣委常委、副縣長兼任。盡管局長的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)在減少，涉改人員級別和待遇保持不變。

對于55歲以上的科級干部，在職級待遇不變的情況下，當(dāng)?shù)毓膭钔顺鲱I(lǐng)導(dǎo)崗位。對符合職級晉升條件和提前退休條件、本人自愿的科級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部，可按照有關(guān)規(guī)定晉升職級后辦理提前退休手續(xù)。

“精簡人員的改革，只是一種結(jié)構(gòu)上的改革，重要的還是職能改革。哪些職能歸政府管，哪些歸社會管，哪些歸市場管，應(yīng)有明確界限?！鼻f德水說，如果基層政府想管的過多，那必然會造成人員過多。多年后，可能為了工作需要，一部分人又會被重新拉回政府部門。改革也會陷入“從精簡到膨脹”的怪圈，甚至還可能越改越多。如何保障這種改革的可持續(xù)性，走出人走政息、朝令夕改的怪圈，仍值得探討。

一些受訪的體制內(nèi)人士認(rèn)為，在具體改革中，還要結(jié)合各地的實際，采取更具針對性的措施來推動改革，避免改革方案與具體實際脫鉤。比如河曲縣有比較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來推動改革，但是經(jīng)濟(jì)更困難的縣在推動時就需要更慎重。

“目前來看，山西小縣的‘大部制’改革為其他人口小縣提供了一個改革樣板?！苯鸪刹ㄕJ(rèn)為，各地應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，按照中央的統(tǒng)一部署，結(jié)合本地實際，本著“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則來推進(jìn)本地化改革。（文中部分人名為化名）