論正當(dāng)程序原則在強(qiáng)制隔離中的發(fā)展與適用*

喻少如，雷剛

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120)

強(qiáng)制隔離是政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件所普遍采取的行政強(qiáng)制措施，是恢復(fù)公共衛(wèi)生健康的工具(public heath tool)，在保障公眾生命健康和維護(hù)社會(huì)秩序方面，具有不可忽視的作用?，F(xiàn)代意義的隔離起源于14世紀(jì)的意大利[1]，就其定義而言，強(qiáng)制隔離通過將確診感染者、疑似感染者和密切接觸者加以隔離，在物理空間層面上阻斷他們與其他社會(huì)成員接觸的可能性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)疾病傳播的有效控制。進(jìn)而言之，強(qiáng)制隔離是“在維護(hù)公眾健康利益的名義下，全能國家的治理模式被應(yīng)用到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機(jī)制中，形成了突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府單邊治理的應(yīng)急管理模式”[2]。但是，強(qiáng)制隔離一旦行使不當(dāng)，極易演變成為侵犯公民權(quán)利的工具。為避免強(qiáng)制隔離的濫用，司法部在《關(guān)于推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法為疫情防控工作提供有力法治保障的意見》中強(qiáng)調(diào)：“在采取強(qiáng)制隔離、封閉場所、交通檢疫等防控措施和應(yīng)急處理措施時(shí)，依法審慎作出決策，避免過度執(zhí)法，盡量最小程度地減損公民、法人和其他組織的權(quán)益?！比欢秱魅静》乐畏ā穬H對(duì)隔離對(duì)象和隔離批準(zhǔn)作出了初步規(guī)定，對(duì)實(shí)施中所應(yīng)遵循的程序卻著墨甚少，導(dǎo)致在疫情防控初期出現(xiàn)程序供給不足而頻發(fā)“硬隔離”的不當(dāng)行為，例如江西某老師未戴口罩跑步被強(qiáng)制隔離并記過案[3]、北京湖北籍人員未離京被強(qiáng)制隔離案[4]等。可見，強(qiáng)制隔離中的程序設(shè)置在精細(xì)程度上仍有不足，難以在具體執(zhí)行中起到實(shí)質(zhì)性的引導(dǎo)作用和規(guī)制作用。正是由于認(rèn)識(shí)到缺乏恰當(dāng)?shù)某绦蚩刂?，極易導(dǎo)致強(qiáng)制隔離的濫用，所以，我國早有學(xué)者在抗擊“非典”時(shí)期已提出公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度應(yīng)當(dāng)設(shè)立緊急程序條款[5]。

在諸如新型冠狀肺炎此類的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，“緊急狀態(tài)之所以很難以法律來預(yù)期和規(guī)制，主要原因就在于緊急狀態(tài)和行政權(quán)的決斷遵循的更多是政治的邏輯，而非純粹理性的邏輯”[6]。因而，在疫情防控中，行政機(jī)關(guān)通過自由裁量來實(shí)施強(qiáng)制隔離，繼而具有“超法規(guī)性、集中性、擴(kuò)張性以及程序的簡化性”[7]等特征，實(shí)際上形成“權(quán)力—權(quán)利”的失衡狀態(tài)。正當(dāng)程序原則在此般應(yīng)急狀態(tài)下面臨著限縮適用的風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)萑胫兄雇Ｓ玫臓顟B(tài)。但是，防疫法治是打贏這場疫情戰(zhàn)的制度保障。強(qiáng)制隔離的目標(biāo)并非簡單地控制疫情擴(kuò)散，應(yīng)當(dāng)貫徹“嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法和適度執(zhí)法”的理念和建立應(yīng)急狀態(tài)下的行政應(yīng)急程序[8]，盡可能緩和隔離的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。有鑒于此，強(qiáng)制隔離造就了自由與秩序之間的緊張關(guān)系，需要引入正當(dāng)程序原則對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，以實(shí)現(xiàn)隔離措施的最低限度公正，這意味著有必要從歷史的維度梳理正當(dāng)程序原則在強(qiáng)制隔離中的實(shí)踐演變，并且深入分析強(qiáng)制隔離應(yīng)當(dāng)接受正當(dāng)程序原則的實(shí)質(zhì)性控制和程序性控制。

1 正當(dāng)程序原則在強(qiáng)制隔離中的發(fā)展

1.1 起源：正當(dāng)程序原則在強(qiáng)制隔離案件中的運(yùn)用

1.1.1 “用”：正當(dāng)程序原則的控權(quán)保權(quán)作用

在美國早期，擁有廣泛裁量權(quán)的公共衛(wèi)生行政部門通常是獨(dú)斷地作出隔離決定。但是，在控制裁量權(quán)方面，法院的一些裁判確實(shí)做了些努力。例如，在Kirk v. Wyman案中，一方面，法官對(duì)于政府積極履行防疫隔離職責(zé)予以了肯定；另一方面，如果經(jīng)合理審查得出強(qiáng)制隔離明顯超出維護(hù)公共衛(wèi)生之需要，法官則會(huì)判定隔離違法。不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于強(qiáng)制隔離的必要性判斷，法官采取了實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序進(jìn)行審查。而且，如果存在著對(duì)個(gè)人自由限制更小的措施，法院認(rèn)為公共衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)采取限制性更小的措施來替代執(zhí)行。在State v. Snow案中，正當(dāng)程序原則中的“理性聯(lián)系”(rational connection)成為法院論證的核心手段。具體來說，公共衛(wèi)生行政部門必須有足夠的事實(shí)證據(jù)證明結(jié)核病的傳染性存在，才能進(jìn)一步采取強(qiáng)制隔離措施。雖然法官并未質(zhì)疑維護(hù)公共衛(wèi)生健康的重要性，但相較于類似案例中法院通常采用的解釋方法而言，本案中的法院對(duì)強(qiáng)制隔離進(jìn)行了嚴(yán)格解釋，其要求：即使是出于公共利益的維護(hù)，政府父愛主義式的干預(yù)手段也應(yīng)遵循特定程序，進(jìn)而保護(hù)個(gè)人的正當(dāng)程序權(quán)利。

總的來說，英美國家對(duì)于正當(dāng)程序原則的超然性已達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為正當(dāng)程序是淵源于自然法，而非確立于立法中。當(dāng)政府活動(dòng)存在侵害個(gè)人權(quán)利之虞時(shí)，英國人的“自然正義”和美國人的“正當(dāng)程序條款”賦予公民個(gè)人程序性權(quán)利以制衡政府行為。強(qiáng)制隔離屬于侵益性極強(qiáng)的行政行為，其實(shí)施的程序合理與否直接關(guān)系到行政相對(duì)人的人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)甚至生命健康。因此，相較于“合法性”標(biāo)準(zhǔn)，賦予強(qiáng)制隔離更為嚴(yán)苛的“正當(dāng)性”標(biāo)準(zhǔn)就顯得尤為必要。

1.1.2 “不用”：緊急情況下公共利益優(yōu)先

吊詭的是，在美國早期的隔離爭議案件中，正當(dāng)程序原則并非始終發(fā)揮著實(shí)質(zhì)作用，甚至被法官忽視。這種情形最早可追溯到1876年的Haverty v. Bass案。該案中，在未依法獲得拘禁令(warrant)的情況下，法官依舊維持強(qiáng)制隔離命令的合法有效性。不可思議的是，在論證命令的合法性時(shí)，法官如此表述：“就我們看來，是否依法獲得人身拘禁令，這對(duì)于感染者來說并不重要。對(duì)他而言，隔離可能是最有利的方式?！备踔?，對(duì)于強(qiáng)制隔離中的程序缺位，法官認(rèn)為這不是憲法缺陷。相反，在可能的疫情面前，“個(gè)人的權(quán)利保護(hù)已經(jīng)沉浸在政府提供的必要公共措施中?！蓖瑯拥那樾卧诤髞淼腃rayton v. Larabee案也有所體現(xiàn)，原告訴稱，在她沒有感染或暴露在傳染病的情形下，政府依據(jù)檢疫法錯(cuò)誤地將其進(jìn)行隔離。對(duì)此，法官認(rèn)為，檢疫法并不因?yàn)榭赡艿腻e(cuò)誤隔離而失去效力。相反，其在行政警察權(quán)力下依舊有效，且所欲達(dá)到的法律目的比起原告訴求而言，更為寬泛。考慮到疫情中公共衛(wèi)生維護(hù)應(yīng)當(dāng)處于優(yōu)先地位，法官對(duì)強(qiáng)制隔離的適用采取了擴(kuò)大解釋的方法。

甚至到了Moore v. Draper案，對(duì)于隔離是否應(yīng)當(dāng)接受司法審查，法官的否定態(tài)度更加明顯。本案中，當(dāng)事人以強(qiáng)制隔離違背憲法第14條修正案的正當(dāng)程序條款為由，訴請(qǐng)法院解除隔離。遺憾的是，法院認(rèn)為，關(guān)于公共健康的法律之正當(dāng)性是立法者所應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題，并不屬于法院的判斷。而且，政府為維護(hù)公共衛(wèi)生健康所采取的措施，也并非落在司法審查的范圍之內(nèi)。換言之，除非能夠證明隔離措施是“獨(dú)斷、壓迫且不合理”的，否則法院不應(yīng)該去干涉行政決策的施行。

1.2 發(fā)展：正當(dāng)程序原則在公共衛(wèi)生立法中的“曙光初現(xiàn)”

對(duì)于強(qiáng)制隔離的態(tài)度，法官并非總是以“應(yīng)受正當(dāng)程序原則規(guī)制”的理念一以貫之，相反呈現(xiàn)出司法適用的兩難局面。盡管如此，正當(dāng)程序原則在美國公共衛(wèi)生立法中仍然得以明確，被立法機(jī)關(guān)具體化至《州緊急衛(wèi)生權(quán)力示范法》(Model State Emergency Health Powers Act，以下簡稱為MSEHPA)和《轉(zhuǎn)折點(diǎn)州公共衛(wèi)生示范法》(Turning Point Model State Public Health Act，以下簡稱為TPMSPHA)。 MSEHPA在立法目的中直接強(qiáng)調(diào)：“在維護(hù)公眾健康與安全的同時(shí)，必須最大程度地尊重人們的自由權(quán)。”正當(dāng)程序原則在本法的第605節(jié)“隔離程序”中得以體現(xiàn)，規(guī)定了在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，須保障強(qiáng)制隔離中的公民正當(dāng)程序權(quán)利。在具體的程序設(shè)定層面上，該法以是否有足夠時(shí)間告知為界限，將程序劃分即時(shí)隔離和一般隔離，相應(yīng)地設(shè)置了不同的程序要求，前者應(yīng)當(dāng)通過授權(quán)、指令內(nèi)容、副本及請(qǐng)?jiān)傅瘸绦?，后者則包括授權(quán)、請(qǐng)?jiān)?、書面通知、聽證、指令及隔離延期等程序。相較于MSEHPA，TPMSPHA是公共衛(wèi)生法規(guī)現(xiàn)代化(public health statute modernization)的產(chǎn)物，在公共衛(wèi)生法的改革范圍上更為廣泛[9]。類似地TPMSPHA對(duì)強(qiáng)制隔離程序進(jìn)行了分門別類的規(guī)定，但在措辭和順序上略有不同。經(jīng)仔細(xì)比較，兩部示范法之間存在著區(qū)別：其一表現(xiàn)在舉行聽證的時(shí)間安排上，MSEHPA第605(b)條要求在提交申請(qǐng)令的5日內(nèi)舉行，基于充分理由目經(jīng)法院斟酌可延長到不超過10日。但是，TPMSPHA則是要求在提起申請(qǐng)的48小時(shí)內(nèi)舉行聽證會(huì)，基于充分理由目經(jīng)法院斟酌可延長到不超過5日。其二則表現(xiàn)在證明隔離必要的舉證責(zé)任上，MSEHPA要求如果有優(yōu)勢證據(jù)(preponderance of the evidence)證實(shí)采取隔離措施以控制疫病傳播的必要性，法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予批準(zhǔn)。而TPMSPHA對(duì)此必要性證明設(shè)定了更高的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，要求證據(jù)是清晰且令人信服的(clear and convincing)。

進(jìn)一步分析，兩部示范法中的程序規(guī)制有三個(gè)核心程序，其一是申請(qǐng)程序；其二是告知程序；其三是聽證程序。這三個(gè)程序在保障公民正當(dāng)程序權(quán)利方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，申請(qǐng)程序奠定了實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序的基調(diào)，以確保隔離決策合乎理性，法院的司法審查一定程度上避免了行政機(jī)關(guān)的獨(dú)斷與誤判；告知程序則是防止個(gè)人在未經(jīng)任何預(yù)警的情況下就被強(qiáng)制隔離，充分強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人的知情權(quán)；聽證程序更深層次地保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，通過理性溝通，讓本質(zhì)壓迫的隔離最大程度上獲得相對(duì)人的內(nèi)心遵從。

1.3 正當(dāng)程序原則在我國強(qiáng)制隔離制度中的體現(xiàn)

無論是我國亦或是域外，均認(rèn)為強(qiáng)制隔離實(shí)質(zhì)上是通過公權(quán)限制人身自由的強(qiáng)制措施。但是，其中的差異在于程序正義在強(qiáng)制隔離中的貫徹情況不一。在我國臺(tái)灣地區(qū)，因強(qiáng)制隔離引發(fā)的正當(dāng)程序爭議在SARS期間已初現(xiàn)端倪。在臺(tái)北和平醫(yī)院隔離案中，法官認(rèn)為，強(qiáng)制隔離是對(duì)人身自由的限制，因而需要遵循正當(dāng)程序之意旨[10]?？梢姡俺绦?qū)τ诜ㄖ味允侵匾幕虮夭豢缮俚摹盵11]。但是，我國《傳染病防治法》以第39條為依循，明確了強(qiáng)制隔離的實(shí)施的主體、對(duì)象和內(nèi)容，第56條僅規(guī)定了衛(wèi)生執(zhí)法“不少于兩人在場”和“出示執(zhí)法證件”的要求，均未對(duì)強(qiáng)制隔離的決定、執(zhí)行、告知、說明等程序予以規(guī)定，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》也只是在實(shí)體層面明確了強(qiáng)制隔離作為防控措施的重要性，而忽略了對(duì)其程序控制的必要性。正是因?yàn)槌绦蛞?guī)定的零散性和不完整性，導(dǎo)致在疫情防控期間，某些地區(qū)強(qiáng)制隔離的決定與執(zhí)行未能遵循正當(dāng)程序邏輯，突破了程序性的控權(quán)和保權(quán)的要求，以緊迫性和效率性為防控目的，過程中忽視個(gè)人的意見表達(dá)和自主抉擇，出現(xiàn)了諸多“硬隔離”現(xiàn)象，例如寧夏發(fā)生了因告知程序缺位而導(dǎo)致公民不配合強(qiáng)制隔離的妨害公務(wù)案件[12]。

在地方立法層面，正當(dāng)程序原則已出現(xiàn)融入強(qiáng)制隔離的趨勢。強(qiáng)制隔離是限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，《重慶市衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作規(guī)范》第17條第3項(xiàng)因此要求“行政執(zhí)法人員在實(shí)施行政強(qiáng)制措施時(shí)應(yīng)當(dāng)拍攝表明身份，主動(dòng)出示執(zhí)法證件，告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、制作實(shí)施行政強(qiáng)制措施的《現(xiàn)場筆錄》、當(dāng)事人簽字確認(rèn)等過程。”而且，《湖南省行政程序規(guī)定》《嘉峪關(guān)市行政程序規(guī)定》等更是以專節(jié)的形式規(guī)定了“行政應(yīng)急”的程序要求。不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于強(qiáng)制隔離這類行政強(qiáng)制措施，地方立法不同程度地將正當(dāng)程序原則予以具體化，形成相應(yīng)的程序制度。遺憾的是，中央立法尚未精細(xì)化和體系化建構(gòu)強(qiáng)制隔離的程序制度，擬修訂的《傳染病防治法》和擬制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法》應(yīng)當(dāng)將正當(dāng)程序進(jìn)行適度法定化。進(jìn)而言之，為了消解“過于注重相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)架構(gòu)”[13]而忽略程序正義所導(dǎo)致權(quán)利保障淡化的傾向，應(yīng)當(dāng)將過程論視角融入強(qiáng)制隔離中[14]，形成鏈條式的過程性和程序性的強(qiáng)制隔離，至少包含了隔離、觀察和治療三個(gè)階段性行為，在不同階段性行為中彰顯正當(dāng)程序原則。其一在隔離階段，強(qiáng)制隔離執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)采取表明身份、充分說明理由和聽取相對(duì)人意見等程序方式，以確保相對(duì)人的配合；其二在觀察階段，行政機(jī)關(guān)在醫(yī)學(xué)判斷的基礎(chǔ)上導(dǎo)入程序思維，積極與相對(duì)人進(jìn)行理性溝通，并動(dòng)態(tài)評(píng)估相對(duì)人的疫病情況，以準(zhǔn)確判斷是解除隔離亦或采取隔離治療。其三在治療階段，此時(shí)的隔離治療關(guān)系兼具行政性和民事性，那么通過程序設(shè)計(jì)可以理性控制治療行為中的風(fēng)險(xiǎn)，最大程度地保障相對(duì)人健康權(quán)。

2 正當(dāng)程序原則在強(qiáng)制隔離中的實(shí)質(zhì)性適用

應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件意味著政府享有“公共健康權(quán)力”[15]，即當(dāng)一個(gè)流行病株出現(xiàn)且被確認(rèn)后，行政機(jī)關(guān)可以綜合采取多種公共衛(wèi)生措施來應(yīng)對(duì)，包括社區(qū)監(jiān)控、強(qiáng)制隔離及邊境檢疫。這就造成了公共利益和個(gè)人權(quán)利之間的內(nèi)在沖突，最為顯著的是“政府強(qiáng)制性隔離嚴(yán)重侵犯了個(gè)人受憲法保護(hù)的自由行動(dòng)權(quán)”[16]。強(qiáng)制隔離作為與個(gè)人自由權(quán)密切相關(guān)的公共衛(wèi)生干預(yù)措施，正當(dāng)程序的實(shí)質(zhì)性適用要求其應(yīng)當(dāng)契合“手段—目的”的必要性聯(lián)系。換言之，正當(dāng)程序原則在強(qiáng)制隔離中的實(shí)質(zhì)性適用，意指強(qiáng)制隔離需要關(guān)注“質(zhì)量保證”和建立協(xié)調(diào)公共衛(wèi)生健康與個(gè)人合法權(quán)益的預(yù)評(píng)估程序。

2.1 強(qiáng)制隔離應(yīng)當(dāng)有“質(zhì)量保障”加持

誠如哈蘭大法官所言：“若正當(dāng)程序僅僅只是程序性的保障，那么，當(dāng)個(gè)人生命、自由和財(cái)產(chǎn)被立法者剝奪時(shí)，正當(dāng)程序?qū)Υ藢⑹譄o措。”可見，根據(jù)正當(dāng)程序原則的實(shí)質(zhì)性要求，強(qiáng)制隔離不僅需要包含相應(yīng)的程序性保護(hù)條款，而且隔離措施應(yīng)當(dāng)是合理且與立法目的相契合的。進(jìn)而言之，強(qiáng)制隔離中的實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序控制表現(xiàn)為：對(duì)于憲法明確的權(quán)利和自由，借助實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序?qū)φ袨榈哪康倪M(jìn)行合理性審查[17]。

在正當(dāng)程序?qū)嵸|(zhì)性適用的框架內(nèi)，行政決策應(yīng)當(dāng)通過程序交互而作出，核心在于賦予個(gè)人一系列的程序權(quán)利參與到?jīng)Q策擬議的過程中來，通過大范圍的民意滲透以期達(dá)到?jīng)Q策的精確性。但是，風(fēng)險(xiǎn)行政作為行政法發(fā)展的重要面向，行政機(jī)關(guān)需要以快速且準(zhǔn)確的方式來應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)或者突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步說，對(duì)于類似于強(qiáng)制隔離的應(yīng)急決定，行政機(jī)關(guān)往往通過權(quán)威高效的內(nèi)部決議程序而作出。但是，內(nèi)部治理可能會(huì)出現(xiàn)“行政機(jī)關(guān)的目的不那么明確，內(nèi)部文件決定性和清晰程度也并不高”[18]，而且官僚主義也影響著機(jī)關(guān)衡量和報(bào)告決策。為確保行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急決策符合正當(dāng)程序的實(shí)質(zhì)性要求，應(yīng)當(dāng)將視角從傳統(tǒng)的外部行政法轉(zhuǎn)至到內(nèi)部行政法。對(duì)強(qiáng)制隔離的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性控制則在于設(shè)置行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的質(zhì)量保障程序(quality assurance program)[19]，一方面尊重行政機(jī)關(guān)應(yīng)急狀態(tài)下的權(quán)威判斷，另一方面也需要對(duì)應(yīng)急決策進(jìn)行質(zhì)量審查，進(jìn)而塑造內(nèi)部行政法的正當(dāng)程序平衡。經(jīng)歷此次疫情，這一點(diǎn)在我國地方立法中得以體現(xiàn)，《威海市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》第40條規(guī)定，“集中隔離治療、集中或者居家隔離醫(yī)學(xué)觀察”等防控措施應(yīng)當(dāng)經(jīng)充分論證后才能采取，其中的“充分論證”意味著對(duì)擬采取的強(qiáng)制隔離進(jìn)行內(nèi)部質(zhì)量審查，確保隔離措施的科學(xué)性、合理性和合法性。

2.2 建立強(qiáng)制隔離的預(yù)評(píng)估程序

正當(dāng)程序原則的實(shí)質(zhì)性適用要求強(qiáng)制隔離必須具有正當(dāng)之目的。因而，強(qiáng)制隔離中正當(dāng)程序原則的實(shí)質(zhì)性控制包括以下四方面：(1)證明措施的必要性；(2)措施應(yīng)當(dāng)實(shí)屬有效，且手段與目的之間有合理聯(lián)系；(3)措施應(yīng)當(dāng)合乎比例，不宜過寬或過窄；(4)措施對(duì)自由和權(quán)利的限制是最小的。不難發(fā)現(xiàn)，從實(shí)質(zhì)性控制所涉及的內(nèi)容來看，平衡是正當(dāng)程序原則實(shí)質(zhì)性適用的關(guān)鍵，要求在公共衛(wèi)生秩序與個(gè)人合法利益之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。那么，預(yù)評(píng)估程序正是對(duì)是否達(dá)成平衡明確了實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，是“質(zhì)量保證”的更進(jìn)一步表現(xiàn)。換言之，預(yù)評(píng)估程序要求強(qiáng)制隔離應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷“手段—目的”的檢測[20]，并且通過“不歧視原則”和“最低限度干預(yù)”的檢驗(yàn)[21]。

對(duì)于我國而言，在適用預(yù)評(píng)估程序的過程中，應(yīng)當(dāng)以“必須”和“必要”[22]為節(jié)點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化。對(duì)于“必須”的隔離情形，不僅需要判斷傳染疫情是否屬于甲類傳染病管制目錄中的列舉類型，還需要判斷相對(duì)人是否是屬于患者、疑似感染者或者密切接觸者；對(duì)于“必要”的隔離情形，則需要判斷甲類傳染病管制目錄之外的其他法定傳染疾病是否原因不明、傳染性強(qiáng)等，同時(shí)應(yīng)當(dāng)通過醫(yī)學(xué)證據(jù)證明隔離的必要性?；凇氨仨殹焙汀氨匾钡念A(yù)評(píng)估程序，亦指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保強(qiáng)制隔離在手段和目的之間存在理性聯(lián)系，避免強(qiáng)制隔離對(duì)公民個(gè)人不當(dāng)區(qū)分或者對(duì)權(quán)利造成過度負(fù)載?？梢姡瑥?qiáng)制隔離的“必須”和“必要”體現(xiàn)出明顯的專業(yè)知識(shí)判斷。對(duì)此，《河南省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》第18條和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第15條均要求成立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急專家委員會(huì)，對(duì)諸如強(qiáng)制隔離的防控措施進(jìn)行專業(yè)預(yù)評(píng)估。特別是，當(dāng)出現(xiàn)新發(fā)傳染病、具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病，并且病原體、傳染力、致病力等情況尚不明確，《傳染病防治法(修訂草案征求意見稿)》第50條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)經(jīng)過預(yù)評(píng)估后認(rèn)為確有必要的，可以采取強(qiáng)制隔離之類的防控措施?；诖?，在“必須”和“必要”的指引下，預(yù)評(píng)估是兼具專業(yè)性和法律性的實(shí)體性程序，圍繞著比例性、侵益性、公平性和透明性等方面而展開：

其一，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制隔離的比例性。“比例性”意指通過調(diào)查、核實(shí)、確證保障強(qiáng)制隔離措施是妥當(dāng)、必要和均衡的[23]。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第33條賦予行政機(jī)關(guān)選擇防控措施的裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)“需要”選擇采取強(qiáng)制隔離，而“需要”意味著在妥當(dāng)、必要和均衡的控制下避免“超硬核”隔離，即妥當(dāng)是指“強(qiáng)制隔離必須能夠減輕風(fēng)險(xiǎn)”；必要是指“個(gè)人必須具有傳播疫病的重大風(fēng)險(xiǎn)”和“強(qiáng)制隔離是基于最佳醫(yī)學(xué)證據(jù)的最低限制手段”；均衡則是指“強(qiáng)制隔離與疫情風(fēng)險(xiǎn)成正比”。其二，降低強(qiáng)制隔離的侵益性。為避免“一刀切”隔離措施帶來的不對(duì)稱侵益風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)通過預(yù)評(píng)估構(gòu)建等級(jí)化和分級(jí)化的防控措施體系。根據(jù)《溫州市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理辦法(征求意見稿)》第46條的規(guī)定，基于有效控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件和最大程度維護(hù)正常生產(chǎn)生活秩序的需要，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過評(píng)估突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)防控等級(jí)以分級(jí)采取防控措施，盡可能選擇侵益性低的干預(yù)措施。其三，關(guān)注強(qiáng)制隔離的公平性。強(qiáng)制隔離不僅限制個(gè)人自由，而且極易導(dǎo)致“疫情污名化”，因而需要對(duì)隔離對(duì)象進(jìn)行合理界定?！缎滦凸跔畈《痉窝追揽胤桨?第八版)》對(duì)確診病例、疑似病例、無癥狀感染者和密切接觸者進(jìn)行了醫(yī)學(xué)上的區(qū)分定義，相應(yīng)地規(guī)定與之匹配的隔離措施。此外，強(qiáng)制隔離的公平性還表現(xiàn)在醫(yī)療資源分配上的適度傾斜，“以人民健康為中心”[24]提供醫(yī)療救護(hù)，例如《上海市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理?xiàng)l例》第3條強(qiáng)調(diào)“人民至上、生命至上”和《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》第39條強(qiáng)調(diào)“集中資源、集中救治”。其四，形成強(qiáng)制隔離的透明度。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分告知隔離對(duì)象采取強(qiáng)制隔離所可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)和利益，定期對(duì)隔離政策進(jìn)行審查。因此，行政機(jī)關(guān)通過信息公開及時(shí)更新隔離政策，促使公眾進(jìn)一步了解隔離的必要性，從而避免信息不對(duì)稱、不透明而導(dǎo)致的信任危機(jī)。

3 正當(dāng)程序原則在強(qiáng)制隔離中的程序性適用

根據(jù)我國《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等的條文規(guī)定，政府實(shí)施強(qiáng)制隔離時(shí)很大程度上是依賴于行政權(quán)力的強(qiáng)制性，突出行政強(qiáng)制措施的執(zhí)行效率以及公民個(gè)人對(duì)強(qiáng)制措施的高度服從性。但是，需要意識(shí)到，即便是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，公民的尊嚴(yán)對(duì)待也不得因行政應(yīng)急而消弭。相反，設(shè)定符合突發(fā)公共衛(wèi)生事件的程序條件正是正當(dāng)程序原則程序性適用的應(yīng)有之義。

3.1 強(qiáng)制隔離應(yīng)當(dāng)融入“行為理論”

行政的本質(zhì)是政府與個(gè)人行為交互的過程，為避免交互過程中出現(xiàn)壓迫和偏見，引入程序性正當(dāng)程序的公正和平等的價(jià)值，可以為行政任務(wù)之達(dá)成提供良好的配合環(huán)境。那么，正當(dāng)程序原則在強(qiáng)制隔離程序性適用的過程中，是對(duì)法律關(guān)系雙方主體的行為進(jìn)行程序性和過程性的調(diào)控，即通過行為的程序性控制以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制隔離的公平正義。進(jìn)而言之，基于行為理論，強(qiáng)制隔離的程序性設(shè)置應(yīng)當(dāng)融入行為理論的考量，以最大限度提高個(gè)人對(duì)隔離措施的依從性。具體而言，其一，強(qiáng)制隔離程序行為中的理性行為(reasoned action)。在執(zhí)行強(qiáng)制隔離的過程中，不同階段的程序性權(quán)利需要與個(gè)人的“行為意向”和“主觀規(guī)范”相關(guān)聯(lián)[25]，前者是指引發(fā)個(gè)人行為的直接因素是行為意向，通過行為意向的表征來構(gòu)建相應(yīng)的程序性權(quán)利繼而消融強(qiáng)制隔離的負(fù)面因素；后者則是指個(gè)體行為所遵循的標(biāo)準(zhǔn)信念，而這種標(biāo)準(zhǔn)信念反饋至強(qiáng)制隔離的程序正義即表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人程序行為的規(guī)范邊界。其二，強(qiáng)制隔離程序行為中的計(jì)劃行為(planned behavior)。為了形成強(qiáng)制隔離程序性權(quán)利中“行為意向”和“主觀規(guī)范”的良性互動(dòng)，需要以“個(gè)人感知完成行為所需要的資源和機(jī)會(huì)的豐富程度”[26]來動(dòng)態(tài)調(diào)整行為人的主觀態(tài)度和程序行為的規(guī)范邊界。其三，強(qiáng)制隔離程序行為中的交往行為(kommunikativen Handelns)。強(qiáng)制隔離執(zhí)行過程的本質(zhì)是“具有行為能力的多個(gè)主體依據(jù)自我認(rèn)識(shí)相互進(jìn)行交流以謀求達(dá)成共識(shí)”，即存在程序行為的互動(dòng)語境，通過合理的溝通模型以實(shí)現(xiàn)個(gè)人在最大諒解的基礎(chǔ)上接受行為計(jì)劃[27]。總而言之，強(qiáng)制隔離程序行為中的理性行為、計(jì)劃行為和交往行為關(guān)注到不同行為階段中個(gè)人的主體性、判斷性和實(shí)施的溝通性，不僅需要對(duì)隔離實(shí)施設(shè)定必要程序，還需要保證個(gè)人在過程中的理性表達(dá)。這種緊急情況的程序設(shè)置打破了傳統(tǒng)執(zhí)行過程的單向聯(lián)系，形成尊重相對(duì)人主體地位和判斷的雙向溝通機(jī)制以確保強(qiáng)制隔離獲得“批判性公民”( critical citizens) 的贊同。

3.2 強(qiáng)制隔離實(shí)施中的正當(dāng)程序設(shè)置

3.2.1 告知程序

一般情況下，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施強(qiáng)制隔離之前，應(yīng)當(dāng)履行告知程序。根據(jù)計(jì)劃行為理論，相對(duì)人充分獲知隔離的相關(guān)事由和依據(jù)是其自主配合隔離的重要因素，足夠的事實(shí)材料能讓相對(duì)人真切感知到隔離的必要性，提高自我效能以規(guī)避其他高風(fēng)險(xiǎn)的行為。但是，目前我國以“應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件”和“防治傳染病”為主旨的中央立法或者地方立法，在通過告知程序保障公民知情權(quán)方面并不完善[28]。反觀域外，MSEHPA第605(a)條規(guī)定，如果充分告知將會(huì)嚴(yán)重妨礙公共衛(wèi)生行政部門防控疫情，可以免除其部分告知義務(wù)。但是為盡可能在隔離實(shí)施中保障個(gè)人自主權(quán)，在采取強(qiáng)制隔離時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取折中的告知方式，即書面隔離指令書上寫明：(1)隔離對(duì)象的基本情況；(2)隔離場所；(3)隔離開始的時(shí)間；(4)可能的傳染疾病?？梢姡嬷绦蚴冀K處于核心地位。這一點(diǎn)在Greene v. Edwards案中得以充分論證，法官認(rèn)為強(qiáng)制隔離應(yīng)當(dāng)滿足必要的程序性正當(dāng)程序要求，即保證相對(duì)人獲得告知。同樣地，在Best v. Bellevue Hospital一案中，法院認(rèn)為公共衛(wèi)生行政部門在采取強(qiáng)制隔離時(shí)，必須履行告知的程序義務(wù)。據(jù)此，除了上述告知相對(duì)人的四點(diǎn)內(nèi)容之外，還應(yīng)當(dāng)包括法律依據(jù)、救濟(jì)途徑等必要的內(nèi)容。換言之，通過告知必要的內(nèi)容可以實(shí)現(xiàn)個(gè)人知情權(quán)和尊重個(gè)人自主權(quán)。隨著我國疫情防控法治化水平的不斷提高，告知程序已經(jīng)在地方立法中嶄露頭角，例如《河南省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》第45條中的“告知相關(guān)人員接受隔離”。進(jìn)而言之，根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>辦法》第42條和《湖南省實(shí)施<中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>辦法》第38條的規(guī)定，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，強(qiáng)制隔離措施影響公民合法權(quán)益之時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行表明身份、告知事由、說明理由等程序義務(wù)。那么，建立健全強(qiáng)制隔離制度中的告知程序，意指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行強(qiáng)制隔離前，應(yīng)當(dāng)在表明身份之后對(duì)個(gè)人進(jìn)行傳染疫病的醫(yī)學(xué)診斷，基于醫(yī)學(xué)診斷對(duì)相對(duì)人進(jìn)行情況說明和表達(dá)希望其自愿配合的期許，即以理性溝通獲得相對(duì)人的信任和遵從。

3.2.2 聽證程序

對(duì)于限制人身自由的行政強(qiáng)制是否適用聽證程序，我國立法尚未予以明確。我國《行政強(qiáng)制法》第9條并未對(duì)限制人身自由的強(qiáng)制措施適用聽證程序進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)，在相對(duì)人不服行政拘留決定的情形下，《治安管理處罰法》也僅規(guī)定了“陳述、申辯”之類的非正式聽證程序。同樣地，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情形下，行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制隔離措施是否適用聽證程序，英美國家似乎也沒有達(dá)成共識(shí)。一方面，程序性正當(dāng)程序并不總是要求強(qiáng)制隔離必須經(jīng)歷司法式的聽證程序。在Parham v. J.R案中，法官對(duì)限制聽證程序的適用作出了精辟論述：“盡管我們承認(rèn)醫(yī)學(xué)和精神診斷是有存在誤判的可能性，但是，這并不等同于我們應(yīng)當(dāng)接受一個(gè)理念，即將基于醫(yī)學(xué)診斷的行政決策轉(zhuǎn)向至未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)的司法式的行政聽證?！痹贛orales v. Turman案中，法官如此論述：“當(dāng)州政府實(shí)施隔離措施以保護(hù)公眾免受高度傳染性疾病侵害之時(shí)，州政府無需提供刑事審判式的程序性保障?！?另一方面，隔離涉及個(gè)人的自由利益，為避免受到非必要的物理約束，各級(jí)政府在采取強(qiáng)制隔離時(shí)必須以與程序性正當(dāng)程序基本要求的一致方式來執(zhí)行[29]。這在MSEHPA和TPMSPHA中得到了立法明確，兩部示范法均規(guī)定公共衛(wèi)生行政部門在向法院提交隔離申請(qǐng)后應(yīng)當(dāng)舉行聽證。那么，對(duì)于我國而言，突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的強(qiáng)制隔離是否適用聽證程序？基于行政程序的監(jiān)督救濟(jì)功能，應(yīng)當(dāng)至少建立起事中溝通的非正式聽證制度，即相對(duì)人可以提出質(zhì)疑并進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見，形成“說明理由”和“聽取意見”雙向的互動(dòng)與溝通。當(dāng)然，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，行政機(jī)關(guān)可以先行作出強(qiáng)制隔離，事后再向負(fù)責(zé)人或者上級(jí)機(jī)關(guān)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。在這過程中，相對(duì)人陳述和申辯的程序性權(quán)利雖然受限，但是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分記錄相對(duì)人意見，并動(dòng)態(tài)評(píng)估先行執(zhí)行中的侵益風(fēng)險(xiǎn)，形成相關(guān)文件為事后監(jiān)督程序提供基礎(chǔ)保障。同時(shí)，還需要建立事后監(jiān)督的正式聽證制度，《上海市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理?xiàng)l例》第78條對(duì)此予以初步規(guī)定，通過對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的聽取、審議、檢查、詢問、調(diào)研等，并廣泛匯集、吸納和反映民眾意見，對(duì)強(qiáng)制隔離這類防控措施進(jìn)行全面監(jiān)督，必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行備案審查。

3.2.3 申請(qǐng)解除程序

需要意識(shí)到，強(qiáng)制隔離可能會(huì)涉及未感染的人，同時(shí)提高健康的人被感染的概率。因而，強(qiáng)制隔離執(zhí)行中需要設(shè)置申請(qǐng)解除程序。MSEHPA第605(c)條規(guī)定了申請(qǐng)解除程序，被強(qiáng)制隔離的個(gè)人或群體可以向法院提起訴請(qǐng)以獲知他們不被釋放的原因，法院應(yīng)當(dāng)在接到申請(qǐng)的48小時(shí)內(nèi)作出裁決。如果法院批準(zhǔn)解除，法院應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)針對(duì)該釋令舉行聽證會(huì)。但是，這一過程不得暫?；蚪K止隔離措施。針對(duì)隔離解除的訴請(qǐng)，MSEHPA進(jìn)一步規(guī)定，在特殊情況下基于充足證據(jù)，行政機(jī)關(guān)可以請(qǐng)求法院延長審理時(shí)間，當(dāng)然，法院通過對(duì)受影響個(gè)人的權(quán)利、公共健康保護(hù)、緊急狀況的嚴(yán)重性以及已有證據(jù)的考量作出是否延長審理。整體而言，MSEHPA在解除隔離和維持隔離的選擇上呈現(xiàn)出一定程度的傾斜，可能是考慮到相對(duì)人在被正式強(qiáng)制隔離前已享有充分的程序性保障。可以說，申請(qǐng)解除是個(gè)人在隔離執(zhí)行中的兜底性程序權(quán)利，行為理論假設(shè)個(gè)人會(huì)根據(jù)行為過程中的因素有所感知，引導(dǎo)其做出最后的行為，如果個(gè)人通過對(duì)執(zhí)行過程中的種種因素進(jìn)行判斷，認(rèn)為對(duì)其進(jìn)行隔離是缺乏合理性的，并在陳述申辯后未獲得認(rèn)可，那么申請(qǐng)解除便成為其最終的選擇。可見，設(shè)定合理的申請(qǐng)解除程序有利于公民權(quán)利的及時(shí)止損。然而，根據(jù)我國《傳染病防治法》第41條規(guī)定，強(qiáng)制隔離的解除是基于上級(jí)行政機(jī)關(guān)是否批準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)的，是一種單方面的行政決定，忽略相對(duì)人的主觀申請(qǐng)。相較于MSEHPA的司法全面干預(yù)模式帶來的效率低下問題，為確保行政高效的同時(shí)保障公平正義，應(yīng)當(dāng)細(xì)化現(xiàn)行《傳染病防治法》第12條的救濟(jì)途徑，即設(shè)置速裁性的行政復(fù)議程序以大幅縮減復(fù)議機(jī)關(guān)的裁決時(shí)間，并且行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)高標(biāo)準(zhǔn)的舉證責(zé)任以證明隔離的必要性。否則，在公共衛(wèi)生秩序維護(hù)和個(gè)人權(quán)利保護(hù)的天平上，證據(jù)不足以證明強(qiáng)制隔離的必要性之時(shí)，個(gè)人權(quán)利將優(yōu)先于公共衛(wèi)生秩序的維護(hù)。若疫情確屬嚴(yán)重且隔離勢在必行，復(fù)議機(jī)關(guān)可以適當(dāng)延長復(fù)議處理時(shí)間，必要時(shí)要求行政機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人進(jìn)行單獨(dú)隔離，避免造成不可逆轉(zhuǎn)的損害。

4 余論：邁向正當(dāng)程序原則的強(qiáng)制隔離

我國《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)在實(shí)體層面上規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的防控職責(zé)。其中，強(qiáng)制隔離是我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的重要制度。此次新冠疫情是對(duì)國家衛(wèi)生應(yīng)急治理能力和治理體系的再一次嚴(yán)峻考驗(yàn)，那么，作為防控措施的強(qiáng)制隔離必須經(jīng)得起合法性和正當(dāng)性的拷問。對(duì)此，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議中特別強(qiáng)調(diào)：“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控?！笨梢?，法治是推動(dòng)防疫工作有序開展的底線，也是打贏疫情防控戰(zhàn)的根本保障。然而，缺乏正當(dāng)程序理念，往往會(huì)給行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行強(qiáng)制隔離時(shí)預(yù)留過大的自由裁量權(quán)，執(zhí)行方式過于隨意，致使個(gè)人權(quán)益遭受過度侵害[30]。目前法治政府建設(shè)極為強(qiáng)調(diào)程序法治，即便是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行強(qiáng)制隔離也應(yīng)當(dāng)遵守正當(dāng)程序原則的基本要求，即建立預(yù)評(píng)估程序以落實(shí)強(qiáng)制隔離的“質(zhì)量保障”和設(shè)立告知程序、聽證程序和申請(qǐng)解除程序以貫徹強(qiáng)制隔離的“行為理論”。簡而言之，疫情防控法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是樹立程序法治意識(shí)，強(qiáng)制隔離亟需從正當(dāng)程序原則的實(shí)質(zhì)性和程序性兩方面進(jìn)行完善，以消除疫情防控與個(gè)人權(quán)利之間的張力和做到醫(yī)學(xué)理性和法治理念的有機(jī)協(xié)調(diào)。