碳中和之公眾參與實現(xiàn)路徑

曾 晨

(中南財經(jīng)政法大學 法學院,湖北 武漢 430073)

氣候變化是全球面臨的主要環(huán)境問題之一。為應對氣候變化,國際社會已經(jīng)做出諸多努力,當今國際氣候治理已從《京都議定書》“自上而下”的“強制約束”模式轉(zhuǎn)為《巴黎協(xié)定》“自主貢獻”的“自覺責任”模式[1]。我國在2020年9月召開的第七十五屆聯(lián)合國大會上承諾,將于2060年前實現(xiàn)碳中和。雖然不少國家已向國際社會聲明本國的碳排放目標,但國家是國際社會行為主體,而非碳排放行為主體。存在溫室氣體排放行為的行為人是決定碳排放目標能否實現(xiàn)的關鍵。實現(xiàn)“雙碳”目標還需改革與公眾日常生活息息相關的能源體系、行業(yè)體系,這也表明實現(xiàn)碳中和離不開公眾參與。當今國際社會形勢錯綜復雜,極端民族主義、逆全球化思潮等不斷涌現(xiàn)。在新國際形勢下,中國需要把握低碳技術改革契機,政民合作,形成合力,引領全球氣候變化治理。

一、我國碳排放控制路徑

“開源”及“節(jié)流”是實現(xiàn)碳中和的兩個抓手?！伴_源”,即增加吸納溫室氣體的舉措,如植樹造林,增加森林固碳總量?！肮?jié)流”,即減少溫室氣體排放,如高碳排放量行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。目前全球已有54個國家碳達峰,且大多數(shù)國家已制定碳中和的國家發(fā)展戰(zhàn)略。我國已在控制溫室氣體排放的進程中開展了較多探索。

(一)碳交易

碳排放權交易市場(以下簡稱碳交易市場)是國際社會應對氣候變化應運而生的重要機制。過去我國控制碳排放以行政措施及財政手段為主,但政府實施行政手段的邊際成本不斷提高,同時大范圍的財政補貼會加重政府財政負擔[2],這兩種手段勢必不能長期維持。2011年,我國在7個省市開展碳市場建設試點工作,2017年啟動全國碳市場建設[3],并于2021年正式建立以電力行業(yè)為破局點的碳交易市場。碳交易市場未來將陸續(xù)納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點行業(yè)[4]。碳交易是依靠市場手段實現(xiàn)“雙碳”目標的機制。建立國內(nèi)碳市場有助于構建合理有效的碳價體系,激勵市場各行業(yè)開展低碳技術研究與投資,促進我國向低碳型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。全國碳交易市場的建立標志著我國應對氣候變化向市場化碳定價模式轉(zhuǎn)型。隨著碳交易市場在國際社會逐漸普及,部分地區(qū)為了降低交易成本,通過實行區(qū)域內(nèi)碳市場連接機制(如加州—魁北克碳市場、歐盟—挪威碳市場等)[5]來提升市場活力。依托市場構建全國碳交易機制,既是我國氣候治理的破局點,也是我國應對氣候變化的必然選擇。隨著我國碳市場建設進程的不斷推進,中國已在碳排放交易領域積累了豐富經(jīng)驗,碳排放交易立法活動也即將展開[6]。

(二)碳稅

碳稅屬于環(huán)境稅的一種,大部分國家將碳稅歸為能源稅,碳稅征收出發(fā)點是解決環(huán)境負外部性。大多國家根據(jù)化石燃料的二氧化碳排放當量按照固定稅率從量計征碳稅。芬蘭是最早開征碳稅的國家,于1990年對汽油、柴油、煤炭等化石燃料稅增加一個單獨組成部分作為碳稅開始征收。芬蘭碳稅稅率及征收對象幾經(jīng)變革,2011年后,生產(chǎn)能源的木材和其他生物質(zhì)被剔出碳稅征收行列[7]。法國于2010年頒布《財政條例草案》,計劃對化石燃料征收碳稅,至2014年碳稅正式成為法國能源稅的一種。愛爾蘭、阿根廷、南非實行動態(tài)碳率機制。大部分國家將征收所得碳稅應用于低碳補貼。碳稅是發(fā)達國家稅收結構優(yōu)化的成果,是從本國國家利益最大化的角度出發(fā),在各利益主體之間協(xié)調(diào)、平衡的結果[8]。中國對碳稅研究已久,《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(送審稿)》曾將碳稅納入其中,但因客觀條件限制,最終審議通過的正式文本中未出現(xiàn)碳稅相關條款。有學者曾探究碳減排中碳稅與碳交易的優(yōu)劣性,結果表明碳排放交易與適度碳稅相結合是較優(yōu)的減排政策[9]。中國可考慮征收碳稅,但實施過程中需先施行較低稅率的碳稅,以避免經(jīng)濟受到較大沖擊[10]。

(三)行業(yè)低碳改革

中國碳排放量居世界前列。高碳排放量不僅令中國面臨巨大減排壓力,也使中國在國際氣候治理談判中居不利地位。為此,中國采用政府規(guī)制手段,以推動國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構低碳轉(zhuǎn)型[11]。在部分重點行業(yè),采取強制性行政手段,強制性開展減排行動。能源業(yè)是中國低碳改革先行行業(yè)之一。中國傳統(tǒng)能源結構以化石能源為主,如在電力行業(yè)中,火力發(fā)電過程伴隨著大量溫室氣體排放,而中國火力發(fā)電量占比超過60%。目前,中國能源結構改革需向低碳轉(zhuǎn)型。以新能源汽車行業(yè)為例,為提高廠家生產(chǎn)研發(fā)動力及消費者購買動力,政府在生產(chǎn)端與消費端均設立激勵措施。新能源汽車制造企業(yè)適用低稅率,可獲得政府財政補貼;消費者購買新能源汽車亦可享受政策優(yōu)惠,如部分城市新能源汽車無需搖號上牌、購置稅減免等。能源行業(yè)低碳改革促使中國向清潔、可持續(xù)發(fā)展能源轉(zhuǎn)型[12]，其他行業(yè)低碳改革也已納入規(guī)劃中。

(四)增加生態(tài)碳匯

增加生態(tài)碳匯,即增加碳寄存體,增強對二氧化碳捕獲能力,從而降低大氣二氧化碳濃度,實現(xiàn)碳中和。增加生態(tài)碳匯,既是實現(xiàn)碳中和的手段之一,也是全國生態(tài)文明建設的關鍵一環(huán),還是“山水林田湖草”生命共同體建設的要點。森林碳匯首先出現(xiàn)在《京都議定書》框架下土地利用變化和林業(yè)條款(LULUCF)中,被認定具有降低大氣二氧化碳濃度的作用。中國在《京都議定書》簽訂前便已開展重點林業(yè)建設工程。據(jù)國家林業(yè)和草原局編制的《中國退耕還林還草二十年(1999—2019)》顯示,中國主要林業(yè)工程有1978年三北防護林工程、1987年長江流域防護林體系建設工程、2000年天然林資源保護工程、2000年退耕還林工程等,林業(yè)建設工程基本覆蓋全國各個地區(qū)。自2000年起,全球綠化面積共新增5%,其中，中國貢獻了新增綠化面積的25%[13],中國森林碳匯建設卓有成效。除陸地碳匯外,海洋藍色碳匯保護與利用也成為中國生態(tài)碳匯建設的重要方向[14]。

二、碳中和與公眾參與

(一)為什么碳中和需要公眾參與

氣候變化對生態(tài)系統(tǒng)的影響是國際社會共同面臨的環(huán)境問題。國際社會就氣候變化召開多次全球峰會,先后制定了《京都議定書》框架體系、《巴黎協(xié)定》框架體系,確定“共同但有區(qū)別責任”,現(xiàn)以“國家自主承諾”模式進行全球氣候治理。個人并非國際法主體,且簽署《巴黎協(xié)定》的主體是國家。從表面看,減排責任似乎僅屬于《巴黎協(xié)定》締約國,與公眾無關。但究其實質(zhì),氣候變化治理屬于全球治理范疇,全球治理依托公民和公民社會[15],涉及全人類生活,關切到全球每個人,具有全球性、公開性。除此之外,公共選擇理論及參與式民主理論均認為國家在國際社會上表態(tài)是該國公民的選擇。2018年10月,聯(lián)合國人權事務委員會通過的《關于生命權的一般性意見(第36號)》從人權法角度關注氣候變化的個人救濟渠道,這說明個人與氣候變化之間存在直接互動[16]。在全球氣候變化中,人均歷史累積排放量不但反映了“共同但有區(qū)別責任”原則,同時體現(xiàn)出“人均平等排放權原則”,表明個人是氣候變化的實質(zhì)參與者[17]。

(二)公眾參與碳中和事理分析

首先，環(huán)境具有開放性,大氣環(huán)境與所有生物息息相關。對公眾而言,無論個人是否有排放溫室氣體的主觀意圖,都不可避免地會在日常生活中做出這種行為。個人生活離不開衣食住行,這便涉及紡織業(yè)、食品生產(chǎn)加工業(yè)、建筑業(yè)、交通業(yè)等,表明所有人均為溫室氣體排放主體,根據(jù)個人行為不同可分為溫室氣體排放的直接主體與間接主體。即使假設存在完全不依靠任何產(chǎn)業(yè)鏈,生活在純自然狀態(tài)下的個體,其呼吸行為仍會產(chǎn)生二氧化碳。盡管該假設非常極端,個體生命周期內(nèi)產(chǎn)生的溫室氣體量與工業(yè)二氧化碳排放量相比微不足道,但不可否認個體均存在溫室氣體排放的事實。既然公眾事實參與了溫室氣體排放,因此碳中和亦需公眾參與。

其次,由于大氣的流通性、全球性,氣候變化實質(zhì)已將全球公民聯(lián)系起來。以2020年澳大利亞山火為例,不僅降低了澳大利亞碳匯儲備,還共計向大氣釋放3.5億噸二氧化碳,幾乎為澳大利亞平均年度排放量的2/3,釋放的二氧化碳隨大氣環(huán)流擴散至世界各地。即使個體距澳大利亞相隔甚遠,但個體生活環(huán)境內(nèi)也會存在澳大利亞大火釋放的二氧化碳。每年都存在因意外事件釋放的溫室氣體,這些意外增加的溫室氣體影響著所有個體的生活環(huán)境。反過來說,若個體在日常生活中注意低碳,控制碳排放量,也會降低全球溫室氣體總量。在全球大氣變化背景下,公眾已形成了“人類大氣命運共同體”,碳中和離不開公眾參與。

(三)公眾參與碳中和法理分析

公眾參與是由憲法確定的現(xiàn)代民主形式。公眾參與是社會公民參與社會治理,直接表達自己訴求,維護自己利益的方式。我國1982年的憲法首次確立參與制民主,《中華人民共和國憲法》第二條第三款賦予公眾在法律規(guī)定的范圍內(nèi)參與社會治理的基本權利,確立了參與制民主的基本模式[18]。廣泛的公眾參與既可以增強政策制定的合理性,還有助于促進行政規(guī)則的正當性[19]。中國氣候變化治理是由政府主導的,是利用行政約束力自上而下的治理模式,具有鮮明的公權力特征。在公權力主導的行政活動中,公眾參與具有法理基礎。

公眾參與是國內(nèi)環(huán)境治理的基本原則?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第五條明確規(guī)定環(huán)境保護堅持公眾參與原則。中國的環(huán)境治理已構建了較完善的公眾參與治理體系,公眾是環(huán)境治理中不可缺少的主體。黨的十九大報告也提出“構建了政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。碳中和是重要的國家戰(zhàn)略,國家制定的涉及溫室氣體減排的政策事關每一位公眾,公眾也需要參與到中國環(huán)境治理體系中,政民協(xié)同,實現(xiàn)“雙碳”目標。

公眾參與是現(xiàn)代國際環(huán)境法的基本原則。過去環(huán)境治理被普遍認為是政府責任,但隨著公眾環(huán)境意識的提升,公眾參與環(huán)境治理的程度不斷加深。1972年通過的《人類環(huán)境行動計劃》首次在國際社會上突出公眾在環(huán)境治理體系內(nèi)的重要程度。1992年通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》確立了“公眾參與原則”,為公眾參與環(huán)境治理構建基本框架。

三、公眾參與類型化

對現(xiàn)有公眾參與環(huán)境治理行為類型化,尋找公眾參與的共性,有助于制定適用于碳中和公眾參與制度。鐘興菊等[20]將公眾參與環(huán)境治理劃分為運動式參與、集體式抗爭、使命式參與及觀望式參與四種類型；曹海林等[21]總結為反抗型、政治型和日常型三個理想公眾參與環(huán)境治理類型。本文通過對現(xiàn)有研究及環(huán)境案件分析,將公眾參與劃分為主動參與和被動參與兩大類。

(一)主動參與

主動參與是公眾自發(fā)開展環(huán)境治理的行為,包括獲利性參與、非獲利性參與、公益性參與。

獲利性參與指公眾認為參與環(huán)境治理對自己具有正反饋,自發(fā)參與環(huán)境治理。正反饋既包含貨幣性經(jīng)濟收益,也包含政策激勵。如《浙江省環(huán)境保護廳關于建立主要污染物總量控制激勵制度推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的通知》(浙環(huán)發(fā)〔2013〕61號)對超額完成減排任務的企業(yè)制定適當?shù)莫剟?、激勵措?對綠色信貸、環(huán)評審批、上市環(huán)保核查等方面給予支持。企業(yè)為獲取政府的政策獎勵進行排污控制,開發(fā)新能源技術等,屬于獲利性參與。

非獲利性參與指公眾參與環(huán)境治理的源動力并非獲益。公民通常由于環(huán)保意識的提升,意識到環(huán)境問題的嚴重性,進而自發(fā)參與環(huán)境治理。非獲利性參與主要表現(xiàn)在公民日常生活中的環(huán)境友好行為,主要由個體實施,影響范圍較小。參與者不以直接獲益為目的,而是以保護環(huán)境為初衷,以提升日常生活的環(huán)境質(zhì)量為目標。

公益性參與通常表現(xiàn)為群體活動,如環(huán)境公益組織舉辦的環(huán)境保護主題活動,環(huán)保組織自發(fā)提起的環(huán)境公益訴訟等。以“自然之友”為例,該組織是中國成立最早的全國性民間環(huán)保組織,每年開展多項公益環(huán)?；顒?編制年度環(huán)境綠皮書《中國環(huán)境發(fā)展報告》,提起“福建南平武夷山脈非法采礦毀林案”公益訴訟等。公益性參與具有明顯的組織性,影響范圍廣。

(二)被動參與

被動參與是公眾在外界強制力的作用下被動參與環(huán)境治理,包括政策性參與、抵抗性參與、司法強制性參與。

政策性參與是在典型的公權強制力介入下,公眾參與環(huán)境治理的行為。對企業(yè)而言,近幾年中國已關停不少高耗能、高污染企業(yè),國家市場監(jiān)督管理總局還于2020年頒布《高耗能特種設備節(jié)能監(jiān)督管理辦法》,限制高耗能設備的使用。關停高耗能企業(yè)、限制高耗能設備使用是政府出于環(huán)境保護目的,由政府主導通過強制力施行。企業(yè)停產(chǎn)并不一定是其原本意思表示,但在強制力下的關停行為屬于被動參與環(huán)境保護。對個體而言,如在垃圾分類方面,并非每個公民均具有進行垃圾分類的意愿,但因國家強制力,全國大部分主要城市開始施行垃圾分類處理行為[22]。

抵抗性參與通常表現(xiàn)在公眾自身利益受損或可能受損時,出于私益,個體采取較為激烈的方式以表達自己的訴求。如大連“7·16”海洋溢油事件、廈門“PX”事件、杭州“5·12”垃圾焚燒發(fā)電廠事件等均屬于公眾私益受到侵害,或存在被侵害的潛在風險,相關利益群體聯(lián)合抵抗。利益相關者選擇訴訟、仲裁甚至聚集、靜坐等沖突對抗模式,阻止環(huán)境問題對自身權益損害的程度進一步擴大。

司法強制參與是行為人在國家強制力介入的情況下,被強制參與環(huán)境治理的情形。司法強制力不能任意介入,而是行為人違反相關法律法規(guī),查明存在具有損害環(huán)境的事實后,由被侵權方或相關適格主體以環(huán)境訴訟的形式介入。如李勁訴華潤置地(重慶)有限公司環(huán)境污染責任糾紛案、江蘇省徐州市人民檢察院訴蘇州其安工藝品有限公司等環(huán)境民事公益訴訟案就分別屬于由個人發(fā)起和由檢察院發(fā)起的針對環(huán)境問題訴訟案件。司法強制力介入后,環(huán)境侵權方必須參與環(huán)境治理。

不同的公眾參與類型分類如表1所示。

表1 公眾參與環(huán)境治理類型分類及其特征

四、完善多元化碳中和公眾參與路徑

國家制定的碳中和目標需要依賴公眾參與實現(xiàn)。因此,完善多元化公眾參與氣候治理路徑有利于實現(xiàn)碳中和目標。

(一)增大政策激勵力度

在市場機制下,市場參與人具有趨利性,會首選最大化自身利潤的舉措[23]。在溫室氣體排放控制方面,降低碳排放需額外增加成本。市場少見能主動增加成本,用于擔負社會責任的行為,而且對投資者本身收益并不顯著,甚至為負收益。為此,政府可設置激勵措施,包括政策性激勵和貨幣性激勵,提高市場參與人主動參與碳減排的積極性。現(xiàn)有研究表明政府制定“層級擴散”的法治化激勵機制可推動形成政府、社會力量、居民群眾三元共治的局面[24]。此時,市場參與人會主動進行碳減排。這也是科斯定理在環(huán)境治理中的應用[25]。

(二)加強低碳宣傳教育

公眾環(huán)保意識提高有助于公眾自發(fā)開展環(huán)境友好行為。公眾日常生活的環(huán)境友好行為不完全以獲益為導向。隨著環(huán)境質(zhì)量提高,公眾獲得更高的幸福感是開展環(huán)境友好行為的重要源動力。如今,公眾已樹立一定環(huán)保意識,諸如“不亂丟垃圾”等此類個人力所能及的環(huán)境友好行為已深入人心。但溫室氣體與生活垃圾不同。溫室氣體不是肉眼可見的有形體,大部分人對碳排放行為不存在類似于丟棄垃圾一樣清晰的主觀認知。政府需加大對低碳生活行為宣傳教育的力度,提高公眾對低碳生活的認知度。

(三)完善環(huán)境公益訴訟制度

公益組織在全球環(huán)境治理中扮演重要角色。世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)、世界自然基金會(WWF)等公益組織在全球環(huán)境保護行動中做出突出貢獻,政府與公益組織協(xié)作的環(huán)境治理模式被大部分國家認可[26]。但中國環(huán)保公益組織登記門檻高,缺乏資金和專業(yè)人才,各環(huán)保組織間存在溝通不暢等問題,制約公益組織在環(huán)境保護領域發(fā)揮作用[27]。在環(huán)境公益訴訟方面,雖然已注冊的環(huán)境公益訴訟適格主體超過1000個[28],但司法實踐中僅有自然之友、中華環(huán)保聯(lián)合會、廈門紅樹林等少數(shù)組織提起過環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟制度不完善是實際提起訴訟的公益組織數(shù)量少的原因之一[29]。政府可以考慮以碳中和為切入點,適當放寬環(huán)保公益組織準入要求,提供人才及資金供給,進一步完善環(huán)境公益訴訟制度,提高社會組織在減排方面的參與度,形成政府—市場—社會“三位一體”的碳中和布局。

(四)健全環(huán)境聯(lián)合行政執(zhí)法機制

中國環(huán)境相關法律超20多部,標準達500余個,環(huán)境政策涉及的領域和標準接近發(fā)達國家水平,但中國的環(huán)境執(zhí)法水平不及環(huán)境立法水平。環(huán)境執(zhí)法涉及的內(nèi)容繁雜,相關部門環(huán)境行政執(zhí)法地位有待繼續(xù)提高[30]。傳統(tǒng)環(huán)境問題中,環(huán)境執(zhí)法軟弱性困境頻現(xiàn)。較傳統(tǒng)看得見的環(huán)境污染而言,碳排放“看不見,摸不著”,這對環(huán)境執(zhí)法部門提出了更高的要求。為此,亟須提高環(huán)保部門的行政執(zhí)法能力,健全以政府為主導,各職能部門協(xié)同參與的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機制，明確各職能部門權責清單,提高環(huán)境行政執(zhí)法水平。

(五)探尋“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境治理模式

我國環(huán)境治理體系缺乏廣泛的公眾參與,這與公眾參與渠道較少有關。傳統(tǒng)公眾參與渠道單一,主要是環(huán)境聽證、環(huán)境信訪等。雖有研究表明公眾參與對大氣污染物減排有積極作用[31],但受限于傳統(tǒng)渠道的消息傳播不廣泛,參與流程繁瑣等因素,部分有意參與環(huán)境治理的公眾望而卻步。隨著信息技術的發(fā)展,各行業(yè)信息化程度不斷加深。在司法系統(tǒng)中,傳統(tǒng)立案模式需要立案人將準備好的各項與案件有關材料送至法院,在法院審核及后續(xù)開庭的流程中還需多次前往法院,費時費力。信息化改革后,人民法院向“互聯(lián)網(wǎng)+”司法便民模式轉(zhuǎn)變,開通網(wǎng)上立案平臺,大大降低人民群眾參與司法的成本。在環(huán)境治理方面,環(huán)境管理部門可借鑒司法信息化改革,向“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境治理轉(zhuǎn)變,拓展公眾參與環(huán)境治理渠道,提高公眾參與環(huán)境治理積極性。

(六)深化環(huán)境司法改革

司法是環(huán)境治理中最嚴格,也是最后兜底的保障。完善的司法體系是助力雙碳目標實現(xiàn)的重要依托[32]?！吨腥A人民共和國刑法》第六節(jié)是專為環(huán)境保護設立的破壞環(huán)境資源保護罪。環(huán)境司法是公眾直接參與環(huán)境治理的方式之一,既可由公民個人因環(huán)境侵權向環(huán)境污染者提起民事侵權訴訟,也可由適格社會組織因環(huán)境公益受損提起環(huán)境公益訴訟。為適應環(huán)境訴訟相關司法實踐發(fā)展,人民法院已在部分地區(qū)設立環(huán)境資源審判庭,以滿足環(huán)境案件的需要。碳排放行為鑒定難度大,碳排放案件審理需具備較強專業(yè)性及技術性。傳統(tǒng)審理可能會因法官對碳排放的技術性儲備不足,導致司法誤判。建議對碳中和環(huán)境司法審判進行專項改革,設置網(wǎng)上審判庭,吸納具有碳排放知識背景的人員擔任人民陪審員,同時加強對法官碳排放知識技能培訓,提升碳中和案件審理的公開性及專業(yè)性,維護司法權威。

五、以公眾參與模式引領全球氣候變化治理

氣候變化是全球性問題,全球氣候治理需要各國合作,協(xié)同治理。然而目前國際形勢錯綜復雜,“逆全球化”思潮涌現(xiàn),全球協(xié)同治理存在一定困境。中國是新興大國,但中國的國際社會話語權與綜合國力并不匹配。達成雙碳目標是技術性問題,綠色低碳技術的研發(fā)、推廣、應用有助于雙碳目標的實現(xiàn)[33]。因此,綠色低碳改革將是中國增強國際話語權,引領全球治理的重要契機。

(一)促進國際低碳技術交流

低碳產(chǎn)業(yè)升級,需要淘汰落后的高排放行業(yè),新建綠色技術環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)鏈。綠色技術研發(fā)能力強國將在全球氣候變化治理中占據(jù)先機。回顧歷史,蒸汽技術發(fā)展促使英國率先完成第一次工業(yè)革命,鑄就“日不落帝國”的輝煌;電氣技術的推廣應用使西方國家完成第二次工業(yè)革命,助力美國、英國等國家邁入發(fā)達國家行列;信息技術的發(fā)展使發(fā)達國家綜合國力進一步提升,使它們牢牢掌握國際話語權。此次低碳技術變革是中國提升國際話語權及影響力的契機。中國應依托現(xiàn)有的科研水平與經(jīng)濟實力,發(fā)展低碳技術,在低碳領域?qū)崿F(xiàn)彎道超車,增強國際影響力。

受客觀因素限制,各國科技研發(fā)水平不一,技術轉(zhuǎn)移是跨國合作的重要形式。國際技術轉(zhuǎn)移主要是跨國公司合作及投資等。企業(yè)是低碳技術應用的重要主體,企業(yè)間技術流轉(zhuǎn)本著公平自愿、意思自治原則。對公司而言,出售技術可獲得高額利潤;對國家而言,本國技術輸出有助于域內(nèi)標準國際化。中國在國際合作中,可依據(jù)實際情況,降低跨國技術轉(zhuǎn)讓壁壘,推廣本國低碳研發(fā)成果,促進中國低碳標準的域外適用。

(二)推動國家間人才合作

科技是第一生產(chǎn)力,人才是科技創(chuàng)新首要驅(qū)動力。傳統(tǒng)技術轉(zhuǎn)移的主要客體是成熟技術,由買受人支付對價,讓與人許可其使用。傳統(tǒng)技術轉(zhuǎn)移方式固然高效,卻無法確保技術本土應用可完全排除“水土不服”。因此高水平的技術研發(fā)人員對一國科研水平提升具有決定性作用。低碳技術研發(fā)是當今全球科研前沿,研發(fā)者在“摸著石頭過河”。研發(fā)人員互相探討,技術研發(fā)過程的思維碰撞可有效開拓各研究團隊的思路,吸取其他團隊經(jīng)驗,有利于降低技術研發(fā)費用及周期。作為科技創(chuàng)新大國,中國需要促進本國研發(fā)人員與世界一流團隊的交流,舉辦低碳主題國際峰會,促進各國人才交流,形成上至官方,下至民間的國際低碳合作。

(三)制定區(qū)域減排標準

《巴黎協(xié)定》采取基于國家自主貢獻的減排機制,由各國自主提交減排目標。這導致國家減排自主性與全球環(huán)境約束客觀性之間難以統(tǒng)一[34]。即使許多學者研究表明經(jīng)濟能力原則、排放責任原則、人際公平原則、祖父制原則等可適用于國家自主減排標準制定[35],然而目前國際社會對國家減排責任分配未達成共識。現(xiàn)有溫室氣體主要來自發(fā)達國家,大多數(shù)發(fā)達國家卻僅為本國設置象征性的碳減排目標,甚至存在退出《巴黎協(xié)定》,逃避碳減排責任的行為。各國承擔的碳減排責任難以實現(xiàn)公平。國際社會公平之爭本質(zhì)是國家利益之爭[36]。

部分發(fā)達國家出于自身利益考量,逃避碳減排責任。在此情形下,中國應當更加深入地參與全球氣候治理,設立中國碳減排標準,知行合一,在全球氣候治理中做出表率作用。后續(xù)中國在與其他國家合作時,中國制定的碳減排標準便有可能產(chǎn)生域外效應,中國碳減排標準有向外輸出的可能。中國標準輸出已有先例,如“一帶一路”項目中,許多沿岸國在與中國合作時采取了中國標準進行施工建設。中國可逐步制定推廣碳減排標準,首先在與中國貿(mào)易緊密的國家及地區(qū)達成區(qū)域性碳減排共識,制定區(qū)域碳減排自主貢獻額度標準，進而擴大標準適用范圍,逐步實現(xiàn)全球認可的碳減排標準。

(四)完善全球碳市場

碳市場對全球溫室氣體減排控制發(fā)揮著重要作用?！栋屠鑵f(xié)定》第六條提出市場機制框架,通過制定自愿的碳補償標準認證碳減排項目。聯(lián)合國氣候變化第21次締約方大會中提出允許締約方使用國際轉(zhuǎn)讓碳補償單位(ITMOs)實現(xiàn)締約方國家的自主貢獻,ITMOs逐漸成為國際碳市場中的“貨幣”,明碼標價,在各國之間流通。實際上,發(fā)達國家把控碳定價權,借此在國際碳市場上搭建對自身有利的碳交易價格壁壘,致使發(fā)展中國家在國際碳市場交易中始終處于“弱勢”局面[37]。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家,需在控制本國碳排放的基礎上,積極參與國際碳市場建設,提升發(fā)展中國家在國際碳市場的地位。

六、結語

氣候變化是全球共同面對的問題,圍繞氣候治理問題全球已開展多輪磋商,最終形成以聯(lián)合國氣候變化公約為基礎的大氣全球治理體系?！栋屠鑵f(xié)定》是國際社會有關氣候治理達成的最新協(xié)議,確立了“自下而上”的國家自主貢獻減排模式。國家是國際法的參與主體,《巴黎協(xié)定》各簽署國制定的節(jié)能減排目標最終需要由個人、組織、企業(yè)落實,碳中和目標的實現(xiàn)離不開公眾參與。各個國家在制定本國的“雙碳”目標時,需要充分考慮本國公眾實際參與碳節(jié)能減排的意愿,制定切實可行的碳減排計劃。

全球氣候變化帶來了低碳技術改革及應用需求,技術革新有可能帶來地緣政治格局變化[38]。中國的綜合國力較強,若牢牢把握住此次低碳技術革新,有可能會使世界格局發(fā)生新變化。過去中國在國際社會上扮演的角色更多為“追隨者”,鮮有機會扮演“創(chuàng)新者”,中國要把握此低碳技術革新的契機,在碳中和進程中,上至國家官方層面,下至民間個體層面,自發(fā)主動參與溫室氣體減排。同時，深入?yún)⑴c國際合作,以區(qū)域碳治理為破局點,引領全球大氣治理。中國需要向全球治理的“創(chuàng)新者”角色轉(zhuǎn)變,在更多全球共同關切事項中貢獻中國智慧,發(fā)出中國聲音。