創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)視角下的產業(yè)政策轉型研究

李韶光，胡貝貝

（1.北京銳安科技有限公司，北京 100192；2.中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190）

創(chuàng)新是經濟發(fā)展的根本現(xiàn)象[1]和不竭動力。面向新技術革命與產業(yè)革命交織、百年不遇之大變局及全面建成社會主義現(xiàn)代化國家的歷史時期，堅持創(chuàng)新的核心地位，強化國家創(chuàng)新能力，以創(chuàng)新驅動發(fā)展，成為中國經濟高質量發(fā)展的必然選擇。一個現(xiàn)實的問題是如何實現(xiàn)創(chuàng)新驅動？創(chuàng)新理論認為創(chuàng)新已進入生態(tài)驅動階段，構建創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)是適應目前創(chuàng)新需要的選擇。若創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設成為促進創(chuàng)新的必然選項，那么政府如何發(fā)揮作用？該采取何種類型政策促進創(chuàng)新？特別是在中國產業(yè)政策普遍存在，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)構建需要何種產業(yè)政策？本文從創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)構建的視角分析產業(yè)政策與創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)之間的兼容性，分析在創(chuàng)新驅動的國家發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，產業(yè)政策的具體轉型方向。

1 創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的內涵

西方學界關于創(chuàng)新范式的研究已經歷了3個發(fā)展階段[2]。第一發(fā)展階段提出了線性的創(chuàng)新模式，認為創(chuàng)新的外部性是創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策干預的重點方面，這種模式主要是基于新古典學派和內生增長理論而提出。第二個發(fā)展階段始于20 世紀70—80年代，提出了國家創(chuàng)新體系的理論。20 世紀90年代以來，隨著科技進步、國際競爭、生態(tài)發(fā)展，越來越多的國家和地區(qū)開始認識到培育和營建優(yōu)良創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的重要性。創(chuàng)新范式研究進入第三個階段，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的理論開始發(fā)展[3-4]。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)研究以生物學隱喻來揭示創(chuàng)新的系統(tǒng)范式，創(chuàng)新的過程被解釋為物種、種群乃至群落對環(huán)境變遷、擾動形成的應答過程。

當前人們對“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”的理解中，對其內涵和外延并沒有統(tǒng)一的界定，比較有代表性的界定包括以下2 種：①協(xié)同與共享角度的界定。ADNER 等[5-6]認為創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)是指一種協(xié)同機制，這種協(xié)同機制將個體與他者聯(lián)系，并提供面向客戶的解決方案，輸出價值。IANSITI 等[7]、LUOMA-AHO 等[8]、黃魯成[9]都認為創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)是圍繞創(chuàng)新活動共享信息、開展互動、互相依存形成的系統(tǒng)。②以網絡連接為核心系統(tǒng)的角度的界定。RUSSELL、SHAKER 等都將創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)視作一個網絡[10-11]，網絡主體圍繞著創(chuàng)新或創(chuàng)新平臺而協(xié)同發(fā)展，通過促進網絡中信息和人才等要素的流動實現(xiàn)價值創(chuàng)造。2 種界定方式一個強調生態(tài)系統(tǒng)的功能作用，一個強調生態(tài)系統(tǒng)的運行方式。

總體來看，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)是一個以價值創(chuàng)造為目的而由異質性主體組成的開放、協(xié)同的創(chuàng)新網絡組織。它是基于網絡建立連接與互動，開展協(xié)同和共享，實現(xiàn)創(chuàng)新與價值創(chuàng)造的相關群體及其所處環(huán)境的有機整體。從特征來看，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)具有開放性、協(xié)同性和增殖性。開放性強調生態(tài)系統(tǒng)內異質性創(chuàng)新主體通過相互鏈接、交互完成創(chuàng)新過程；協(xié)同性強調生態(tài)系統(tǒng)內的價值共創(chuàng)依賴于異質性創(chuàng)新主體對價值的認同和為創(chuàng)造同一價值所實施的戰(zhàn)略、行動等的協(xié)調性；增殖性強調生態(tài)創(chuàng)新系統(tǒng)內的創(chuàng)新活動可衍生、繁殖新的創(chuàng)新行為，呈現(xiàn)出技術簇競相發(fā)展景象。從創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)內各子系統(tǒng)間的關系看，各個子系統(tǒng)均在同一的生態(tài)內具有一定的獨立性，均是創(chuàng)新的元素之一，子系統(tǒng)間基于互動、磨合與優(yōu)化進而推動整個體系的創(chuàng)新。需要注意的是，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)并非強調各個子系統(tǒng)均有同等的創(chuàng)新的能力，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)子系統(tǒng)內的企業(yè)創(chuàng)新生態(tài)位亦存在差異，但各個創(chuàng)新主體的創(chuàng)新地位與機會平等。在重大創(chuàng)新活動中，企業(yè)、科研機構、政府、消費者、服務中介等相關利益主體，均可成為創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的創(chuàng)新主體，成為創(chuàng)新的來源體，嵌入到創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)中開展創(chuàng)新；在創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)內，處于同一產業(yè)不同產業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)的企業(yè)，并不以企業(yè)所有權屬性和規(guī)模為標準以劃定創(chuàng)新中心，而是具有同等的創(chuàng)新主體地位，且不論企業(yè)規(guī)模差異和所有權屬性差異。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的開放、協(xié)同、增殖性特征和創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)內創(chuàng)新主體平等的創(chuàng)新主體地位，要求采取的創(chuàng)新支持政策即非“盛極而衰”也非“跟隨鎖定”，而是依據情境變化彈性調整，契合創(chuàng)新生態(tài)的特征，在動態(tài)調整中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2 產業(yè)政策的內涵

產業(yè)政策包括選擇性產業(yè)政策與功能性產業(yè)政策。選擇性產業(yè)政策主要是指政府基于特定發(fā)展目標而實施的能改變產業(yè)間資源配置流向和企業(yè)經濟活動方向的系列政策的綜合[12]。其特點是非平衡的“有保有壓”，即對重點產業(yè)給予生產、投資、研究開發(fā)等扶持活動，以引導資源向該行業(yè)流入，而抑制其他產業(yè)的發(fā)展。在該類產業(yè)政策中，政府居于主導地位，以市場進退準入、產品價格、生產要素價格及配置與投資及研發(fā)活動的干預為主要手段，由政府依據產業(yè)規(guī)劃和經濟發(fā)展目標，挑選需扶持的產業(yè)和企業(yè)。二戰(zhàn)后的日本是選擇性產業(yè)政策的主要實踐者，隨后韓、英、法等國都不同程度采取了選擇性產業(yè)政策。戰(zhàn)后日本、韓國、英國、法國的實踐表明，選擇性產業(yè)政策的主導地位的確可以在短期內復蘇經濟、實現(xiàn)趕超，但在20 世紀70年代弊端顯現(xiàn)。1980年前后，功能性產業(yè)政策興起。區(qū)別于選擇性產業(yè)政策，功能性產業(yè)政策是指政府提高產業(yè)整體競爭力的政策，主要涉及基礎研發(fā)投入、公共設施建設、人力資源補貼和失業(yè)補貼、培育環(huán)境友好型產業(yè)等。其特點是普惠性，即從橫平方向對整體產業(yè)產生影響。在該類政策中，政府與市場的作用是相輔相成的，政府定位為市場機制的維護者，最小限度干預市場機制運轉，主要通過功能性產業(yè)政策矯正市場失靈，杜絕采取有保有壓、傾斜性的政策。

3 創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)與產業(yè)政策的兼容機理

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)強調嵌入在生態(tài)系統(tǒng)內的各個創(chuàng)新主體享有平等的創(chuàng)新地位和機會，這與“有保有壓”、有偏向的選擇性產業(yè)政策存在一定沖突。選擇性產業(yè)政策通常采用扭曲要素價格及準入退出的手段來實現(xiàn)資源在不同產業(yè)間的配置，這不利于創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)內創(chuàng)新主體的開放協(xié)作。且為爭取產業(yè)優(yōu)撫政策，大量的資源會涌向國家支持的產業(yè)，易導致生產系統(tǒng)內要素豐裕程度不一，影響生態(tài)系統(tǒng)的整體運轉。若進入不暢則易產生尋租現(xiàn)象，而當退出不暢時，則易產生“大到不能倒”的現(xiàn)象。要素流通受阻和利益分配扭曲制約了創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活力，一定程度上產生創(chuàng)新不足的“創(chuàng)新鎖定效應”。但這并不意味著創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的構建就應摒棄產業(yè)政策，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)與產業(yè)政策同時也兼具可融性。

適度的選擇性產業(yè)政策與創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)具有動態(tài)一致性。AGHION[13]認為若減稅、補貼等產業(yè)優(yōu)撫政策被分配給競爭性部門或產業(yè)政策能促進企業(yè)間的競爭則能通過“逃離競爭效應”促進創(chuàng)新進而提升生產率。即選擇性產業(yè)政策與創(chuàng)新具有兼容性，合理、適度的選擇性產業(yè)政策有助于激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力。當某行業(yè)的創(chuàng)新活力不足時，亦可通過產業(yè)政策引導企業(yè)在該行業(yè)的集聚與競爭，進一步促進創(chuàng)新，避免“創(chuàng)新鎖定”所帶來的“盛極必衰”。同時，產業(yè)優(yōu)撫在一定階段有助于要素集聚，引導人力資本向該行業(yè)傾斜，若產業(yè)優(yōu)撫政策向基礎研發(fā)行業(yè)傾斜，長期發(fā)展則能產生“人力資本紅利”，而人力資本紅利才是一國創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)運轉的動力。因此，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)與選擇性產業(yè)政策間具有動態(tài)一致性。

4 產業(yè)政策的轉型方向

從中國產業(yè)政策的實踐來看，中國作為后發(fā)國家，在追趕進程中，技術的不確定風險較小，這時依據產業(yè)結構演進規(guī)律，實施選擇性產業(yè)政策能在短期內實現(xiàn)趕超。但是，當中國由追趕者向引領者轉變的過程中，市場及技術演進路徑的選擇均存在極大的不確定性，若由國家通過選擇性產業(yè)政策選定特定企業(yè)來發(fā)展戰(zhàn)略新興產業(yè)，雖具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，但一旦失敗，其成本巨大。此外，中國經濟進入新常態(tài)后，全要素生產率持續(xù)下降，亟需發(fā)揮市場機制的基礎作用，構建創(chuàng)新生態(tài)網絡，激發(fā)市場主體的創(chuàng)新活力。市場機制的靈魂是競爭，而競爭的創(chuàng)新促進效應，則主要依靠公平、有序的競爭環(huán)境來實現(xiàn)。且創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的創(chuàng)新活力和和各個創(chuàng)新主體協(xié)同創(chuàng)新的有序開展亦需公平、有序的市場機制作為保障。換句話說，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的構建需轉變以選擇性產業(yè)政策為主的產業(yè)政策體系，確立以功能性產業(yè)政策為主體的產業(yè)政策體系，破除要素價格扭曲機制，疏通進入退出機制，賦予企業(yè)同等的市場主體地位和競爭地位。唯有如此，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的主體才能實現(xiàn)同等的創(chuàng)新地位，才能減少由于索取“政策補貼”所帶來的低效率投資和“創(chuàng)新鎖定效應”。

針對戰(zhàn)略性重點支持產業(yè)，依然要發(fā)揮選擇性產業(yè)政策的功能，由政府引導資源要素向公共科技服務體系、競爭前技術研發(fā)環(huán)節(jié)傾斜，通過減稅、低息等產業(yè)補貼措施引導企業(yè)向前沿技術領域集聚。引導企業(yè)向戰(zhàn)略重點支持產業(yè)集聚，并不意味著由政府來挑選主導企業(yè)，而是要賦予企業(yè)同等的進入和退出權利，以集聚促進技術深化。當集聚到一定程度，潛在壟斷勢力形成后，則可依據企業(yè)的營業(yè)收入征稅，迫使創(chuàng)新能力低效的企業(yè)退出市場，釋放其鎖定的人力資本，促進人力資本及創(chuàng)新要素的持續(xù)、動態(tài)優(yōu)化配置。

遵循包容性與共享發(fā)展的原則。包容性發(fā)展是指所有創(chuàng)新主體均有同等的機會和權利參與創(chuàng)新活動，營造勇于試錯、敢于創(chuàng)新的文化環(huán)境，培養(yǎng)和倡導企業(yè)家精神和創(chuàng)新文化。包容性發(fā)展的實踐活動離不開創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境網絡，同時也是促進創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)優(yōu)化的基本原則。共享發(fā)展則強調利益的平等分配，基于貢獻的平等分配?；谪暙I的利益分配可探索利用區(qū)塊鏈技術來實現(xiàn)。此外，需要強調的一點是，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中創(chuàng)新要素離不開生態(tài)環(huán)境要素，為此平等分配的利益主體應囊括生態(tài)環(huán)境要素。即功能性產業(yè)政策要重視綠色產業(yè)，走綠色、持續(xù)、創(chuàng)新之路。