基于地方投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展策略與實(shí)踐分析

劉剛

（連云港市城建控股集團(tuán)有限公司，江蘇 連云港 222000）

一、國(guó)家政策和投融資平臺(tái)的生存危機(jī)促使其轉(zhuǎn)型

投融資新體制進(jìn)一步推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展。2014年國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文的出臺(tái)與新《預(yù)算法》的實(shí)施，明確要求剝離地方政府投融資平臺(tái)的政府融資職能，控制政府舉債規(guī)模，規(guī)范政府的融資舉債行為。2016年的政府工作報(bào)告推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資，自此，投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型成為地方政府的一項(xiàng)重要工作。國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)文對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行了新老劃斷，提出加快地方政府投融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。2017年5月，財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等六部委聯(lián)合頒布的50號(hào)文明確要求地方政府不得將公益性資產(chǎn)及儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司。同時(shí)87號(hào)文出臺(tái)，進(jìn)一步對(duì)地方政府和融資平臺(tái)公司舉債融資行為進(jìn)行了規(guī)范。2018年3月，財(cái)政部頒布的23號(hào)文，分別從國(guó)有金融企業(yè)和項(xiàng)目運(yùn)作兩個(gè)方面下手，從源頭上切斷違法違規(guī)的行為，規(guī)范地方政府債務(wù)融資，以更好地嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)。一系列文件的出臺(tái)，可以看出中央對(duì)控制地方政府債務(wù)，促進(jìn)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的決心。政府投融資機(jī)制改革要求投融資平臺(tái)類企業(yè)加快市場(chǎng)化、實(shí)體化轉(zhuǎn)型，堅(jiān)決執(zhí)行剝離投融資平臺(tái)的政府融資職能，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。

全面深化國(guó)有企業(yè)改革持續(xù)推進(jìn)助力投融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。十八屆三中全會(huì)開始了新一輪的國(guó)企改革，中央先后出臺(tái)了國(guó)企改革指導(dǎo)意見及相關(guān)細(xì)則，形成了“1+N”政策體系，國(guó)企改革“四梁八柱”架構(gòu)逐漸形成，呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、精準(zhǔn)性、公開性、規(guī)范性的特點(diǎn)。江蘇省國(guó)資委《省屬企業(yè)深化改革實(shí)施細(xì)則》從七個(gè)方面貫徹落實(shí)《全面深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的意見》：一是組建國(guó)有資本投資公司，改革國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式；二是實(shí)施國(guó)有企業(yè)混合所有制改革；三是提高投融資能力；四是推進(jìn)功能性重組和資源整合；五是完善企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理機(jī)制；六是改革企業(yè)業(yè)績(jī)考核和薪酬管理辦法；七是省屬企業(yè)分類制定改革方案。針對(duì)連云港市國(guó)有企業(yè)普遍存在資產(chǎn)規(guī)模偏小、布局不合理、主業(yè)不突出、盈利能力不強(qiáng)、體制機(jī)制不完善等問題，連云港市國(guó)資委積極采取有效措施推進(jìn)國(guó)資工作全面發(fā)展，一是突出國(guó)企主業(yè)，推進(jìn)資產(chǎn)重組；二是突出市場(chǎng)化方式，確保經(jīng)營(yíng)不斷；三是突出現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)；四是貫徹上級(jí)戰(zhàn)略部署，落實(shí)頂層設(shè)計(jì)要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革試點(diǎn)。

平臺(tái)轉(zhuǎn)型倒逼融資模式創(chuàng)新升級(jí)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)投融資平臺(tái)公司行業(yè)面臨著資金成本上升、融資渠道變窄、政府舉債嚴(yán)控等融資新形勢(shì)，投融資平臺(tái)公司在轉(zhuǎn)型的新趨勢(shì)下積極進(jìn)行融資創(chuàng)新，在強(qiáng)化自身信用評(píng)級(jí)、進(jìn)行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)上構(gòu)建多層次的融資體系。優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)，提高中長(zhǎng)期債務(wù)占比，使用企業(yè)債券、公司債券、永續(xù)債券等中長(zhǎng)期融資工具，降低短期債務(wù)占比，減少流動(dòng)資金貸款等短期債務(wù)工具的使用。積極開展股權(quán)融資，通過引入大型投資機(jī)構(gòu)或資金實(shí)力雄厚的大型企業(yè)，增加公司權(quán)益資本，提升資本實(shí)力，降低負(fù)債水平。推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)板塊的重組上市，組建產(chǎn)業(yè)投資基金，并積極盤活存量資產(chǎn)，推動(dòng)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，從而將未來的收入折現(xiàn)用于項(xiàng)目的投資建設(shè)。積極探索新型融資方式，如利用海外融資限制少、效率高的優(yōu)勢(shì)，拓展海外融資渠道，進(jìn)行海外債發(fā)行；市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后的投融資平臺(tái)公司，利用其多年項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目等。

二、投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向

投融資平臺(tái)公司應(yīng)準(zhǔn)確把握國(guó)家方針政策，加快市場(chǎng)化、實(shí)體化轉(zhuǎn)型，積極創(chuàng)新融資方式，堅(jiān)決執(zhí)行剝離投融資平臺(tái)的政府融資職能，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)；在推動(dòng)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的同時(shí)，積極謀劃向國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，以新角色、新定位，增強(qiáng)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力，大幅提升經(jīng)營(yíng)效益。隨著國(guó)內(nèi)國(guó)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境波動(dòng)和金融政策、平臺(tái)調(diào)控政策的變化，投融資平臺(tái)公司積極謀求市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)行”的模式不斷走向成熟，投融資平臺(tái)公司逐漸由單一的城市建設(shè)、地產(chǎn)開發(fā)類產(chǎn)業(yè)向關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、市場(chǎng)前景好的環(huán)保、旅游、康養(yǎng)等多元產(chǎn)業(yè)拓展。傳統(tǒng)投融資平臺(tái)公司或?qū)⒅饾u退出行業(yè)歷史舞臺(tái)，從傳統(tǒng)融資型實(shí)體企業(yè)向綜合經(jīng)營(yíng)型實(shí)體企業(yè)轉(zhuǎn)變，從行政化經(jīng)營(yíng)管理模式向市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理模式轉(zhuǎn)變，其主要表現(xiàn)為以下三種類型。

轉(zhuǎn)型升級(jí)成為一家國(guó)有資產(chǎn)日常運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)。這種國(guó)有資產(chǎn)日常運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)主要承擔(dān)著國(guó)有資產(chǎn)日常經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理及資產(chǎn)保值投資增值的各項(xiàng)職能，主要經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍包括現(xiàn)代工業(yè)、商業(yè)、文旅和商業(yè)金融等。

轉(zhuǎn)型升級(jí)成為公用事業(yè)類公共運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)。公用事業(yè)這一類的公共業(yè)務(wù)主要是準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品，一般定義為各級(jí)政府部門授權(quán)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的公共業(yè)務(wù)，包括城市供水、供電、燃?xì)狻⒗幚淼裙矘I(yè)務(wù)，公司部分或大部分成本可以完全覆蓋運(yùn)營(yíng)成本，不再完全利益性而是基于公益性。

轉(zhuǎn)型成為金融控股服務(wù)平臺(tái)。通過努力打造一個(gè)綜合性的金融控股服務(wù)平臺(tái)，整合各種專業(yè)金融工具和其他金融服務(wù)資源，增加利潤(rùn)率和增長(zhǎng)點(diǎn)，提高企業(yè)抗金融風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

總體來看，地方投融資平臺(tái)在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，在關(guān)注企業(yè)經(jīng)營(yíng)獲益的同時(shí)，要發(fā)揮國(guó)企基本功能，還應(yīng)跳出企業(yè)，在更大環(huán)境中實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值，積極融入城市更新的過程，形成推動(dòng)區(qū)域性發(fā)展的重要一環(huán)。

三、地方投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的實(shí)踐分析

江蘇省連云港市2015年開展了一輪國(guó)有企業(yè)整合重組改革，主要做法是依據(jù)產(chǎn)業(yè)類型，將原先的一些小而散的投融資平臺(tái)公司進(jìn)行了合并重組，比如設(shè)立了工業(yè)投資集團(tuán)、交通控股集團(tuán)、金融控股集團(tuán)、農(nóng)業(yè)發(fā)展集團(tuán)、城建控股集團(tuán)等，本文以城建控股集團(tuán)重組轉(zhuǎn)型發(fā)展為例，闡述投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型之路。

連云港市城建控股集團(tuán)成立于2015年8月，是由多家同類國(guó)有企業(yè)通過整合重組設(shè)立而成，分別為住建局所屬的市城投集團(tuán)、房產(chǎn)局所屬的房投集團(tuán)、行政管理局所屬的蒼梧物業(yè)公司和蒼梧房地產(chǎn)開發(fā)公司、國(guó)土局所屬的萬源地產(chǎn)公司、新海新區(qū)所屬的潤(rùn)科集團(tuán)等。這些原先由各個(gè)政府部門管理的投融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)范圍涵蓋了片區(qū)開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)、建筑業(yè)等城建類業(yè)務(wù)。

按照連云港市城建控股集團(tuán)公司功能定位，集團(tuán)主營(yíng)業(yè)務(wù)分為城市建設(shè)和城市旅游方向，具體細(xì)化為市政公用與環(huán)保產(chǎn)業(yè)、片區(qū)開發(fā)與地產(chǎn)開發(fā)、建筑產(chǎn)業(yè)、健康養(yǎng)老、酒店餐飲和旅游文體等六大經(jīng)營(yíng)板塊。連云港市城建控股集團(tuán)組建后，又進(jìn)行了內(nèi)部整合重組，依據(jù)集團(tuán)兩大主營(yíng)業(yè)務(wù)及六大經(jīng)營(yíng)板塊，通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化兼并重組，打造12個(gè)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)實(shí)體二級(jí)公司，即承擔(dān)市區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市政公用公司、承擔(dān)新海新區(qū)開發(fā)建設(shè)的潤(rùn)科集團(tuán)、承擔(dān)連云新城開發(fā)建設(shè)的金海岸公司、承擔(dān)鳳凰新城開發(fā)建設(shè)的同城地產(chǎn)、承擔(dān)棚戶區(qū)改造及保障房建設(shè)的房投集團(tuán)、承擔(dān)高端地產(chǎn)開發(fā)的蒼梧房開、承擔(dān)商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)的金海置業(yè)、承擔(dān)園林綠化施工的金海環(huán)保、承擔(dān)建筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建工集團(tuán)、承擔(dān)綜合物業(yè)管理的蒼梧物業(yè)、承擔(dān)港城全域旅游開發(fā)建設(shè)的西游文旅、承擔(dān)市人文紀(jì)念園公墓開發(fā)運(yùn)營(yíng)的人文紀(jì)念園公司。

連云港市城建控股集團(tuán)資產(chǎn)規(guī)模約占市屬國(guó)企總資產(chǎn)的一半，經(jīng)過多年的發(fā)展積累，已經(jīng)具備較好的資源整合能力和對(duì)接資本市場(chǎng)能力，政府資源優(yōu)勢(shì)明顯。集團(tuán)在市屬國(guó)有企業(yè)、地方發(fā)展重要平臺(tái)載體的框架下，通過積極獲取政府資源（土地資源、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等）、爭(zhēng)取政策支持、發(fā)展對(duì)外合作，大力布局那些政府想做、民企不想做、有利地方發(fā)展與民生、公益性和市場(chǎng)化兼具、具有長(zhǎng)期回報(bào)的業(yè)務(wù)或項(xiàng)目，得到政府的肯定與支持，同時(shí)也使集團(tuán)具備一些獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)，一是集團(tuán)具備參與全市規(guī)劃與土地一級(jí)開發(fā)的授權(quán)委托，在片區(qū)開發(fā)與土地資源獲取上，相對(duì)其他類型企業(yè)具備先發(fā)優(yōu)勢(shì)；二是集團(tuán)旗下市政公用公司，對(duì)全市的水務(wù)、供氣、供暖、照明、市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、開發(fā)及運(yùn)營(yíng)，具有一定的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限；三是集團(tuán)的國(guó)有企業(yè)身份，使其具有良好的社會(huì)信譽(yù)，給其在連云港開展城市建設(shè)、提供公用服務(wù)、開拓康養(yǎng)旅游項(xiàng)目帶來了極大的優(yōu)勢(shì)。

連云港市城建控股集團(tuán)高質(zhì)量完成了諸多重大項(xiàng)目的投資與建設(shè)，在投融資、工程建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，打造了一支熟悉政策、精通業(yè)務(wù)、思路靈活、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)膯T工隊(duì)伍。集團(tuán)組建以來，不斷強(qiáng)化品牌建設(shè)，戰(zhàn)略性提出“城建品質(zhì)成就美好生活”這一核心品牌價(jià)值觀，通過實(shí)施項(xiàng)目、質(zhì)量、服務(wù)及人才等品牌戰(zhàn)略，不斷強(qiáng)化并彰顯集團(tuán)品牌。精雕細(xì)琢傳承工匠精神，以優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品、品質(zhì)服務(wù)，貫穿于集團(tuán)各項(xiàng)工作之中，締造城市新貌并成就市民美好生活。

連云港市城建控股集團(tuán)，作為市級(jí)核心投融資平臺(tái)公司，轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中遇到了很多的問題，原有的以完成政府功能性任務(wù)為主，重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)的發(fā)展模式在新的外部政策經(jīng)濟(jì)環(huán)境下面臨較大挑戰(zhàn)，不可持續(xù)。城市建設(shè)類產(chǎn)業(yè)主要包括片區(qū)開發(fā)與房地產(chǎn)、建筑產(chǎn)業(yè)、公用環(huán)保等產(chǎn)業(yè)板塊，投資力度大，投資回收期長(zhǎng)，城市建設(shè)中涉及的盈利性資源開發(fā)不足；旅游類產(chǎn)業(yè)對(duì)應(yīng)的旅游文體、酒店餐飲及其他新興產(chǎn)業(yè)處于初步布局培育階段，對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的主動(dòng)對(duì)接不夠，對(duì)本地資源的開發(fā)、利用不足，尚未形成帶動(dòng)性高、盈利性強(qiáng)的商業(yè)模式，在本地市場(chǎng)占有率不高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體地位不明顯。

面對(duì)極其復(fù)雜嚴(yán)峻的外部環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性，面臨充滿無限挑戰(zhàn)的改革經(jīng)營(yíng)之路，連云港市城建控股集團(tuán)作為地方性、國(guó)有平臺(tái)類企業(yè)，進(jìn)一步明確自身定位，主動(dòng)融入一帶一路、長(zhǎng)三角一體化等區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，以“高質(zhì)發(fā)展、做強(qiáng)做優(yōu)”為發(fā)展主線，充分利用集團(tuán)的優(yōu)勢(shì)資源，以城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)為核心，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以資本運(yùn)作為手段，以體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，不斷創(chuàng)新集團(tuán)發(fā)展模式，完善產(chǎn)業(yè)布局，凝心聚力，努力將集團(tuán)打造成為省內(nèi)領(lǐng)先、全國(guó)一流的集城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)功能于一體的城市綜合運(yùn)營(yíng)商。

四、投融資平臺(tái)公司未來發(fā)展方向

在目前的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和國(guó)家政策的限制下，需將地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型放在轉(zhuǎn)變我國(guó)“債務(wù)—投資”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的大背景下思考。地方投融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型升級(jí)和平穩(wěn)健康發(fā)展，需要地方政府給予政策等多方面的支持。同時(shí)，要堅(jiān)持政企分開的原則，明確界定政府行為和投融資平臺(tái)公司行為邊界，避免過多的行政干預(yù)，做到位且不越界。對(duì)于新型城市而言，投融資平臺(tái)公司可以作為其最主要的投融資服務(wù)主體和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要抓手，在大力支持城市實(shí)體工商經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展和大力助推傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型調(diào)整升級(jí)，另一方面這也將會(huì)更具有天然競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和充分發(fā)揮巨大空間。同時(shí)，投融資平臺(tái)公司可以作為城市逆轉(zhuǎn)性周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重要工具，可以充分發(fā)揮吸收新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化工程建設(shè)和推進(jìn)新一輪舊城區(qū)改造的政策措施紅利，發(fā)揮城市基礎(chǔ)配套設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和各類項(xiàng)目投資“穩(wěn)增長(zhǎng)”“補(bǔ)短板”的重要壓艙石支撐作用，助力重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。此外，在我國(guó)新一輪新型城鎮(zhèn)化工程建設(shè)推進(jìn)過程中，地方政府需要配套大量新型城市、產(chǎn)業(yè)和新型農(nóng)村相關(guān)基礎(chǔ)配套設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，兼具地方政府部門和金融市場(chǎng)主體共同屬性的投融資平臺(tái)公司將在諸多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的繼續(xù)拓展發(fā)揮重要主導(dǎo)作用。

五、結(jié)束語

總而言之，在目前國(guó)家政策和市場(chǎng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府投融資平臺(tái)公司的快速轉(zhuǎn)型和健康發(fā)展建設(shè)是十分重要的一個(gè)內(nèi)容。地方投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，對(duì)維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展、防止發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展要建立符合市場(chǎng)化要求的管理體制和公司治理結(jié)構(gòu)、重新界定地方政府和投融資平臺(tái)關(guān)系等方面，完善和建構(gòu)適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的地方投融資體系，積極推進(jìn)我國(guó)投融資平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化管理改革。同時(shí)，合理統(tǒng)籌處理我國(guó)投融資平臺(tái)公司在發(fā)展經(jīng)營(yíng)過程中所面臨遇到的各種挑戰(zhàn)，促進(jìn)我國(guó)投融資平臺(tái)公司的快速轉(zhuǎn)型和健康發(fā)展。