高校預(yù)算績效評價機(jī)制優(yōu)化對策研究

張芳芳

（鄭州大學(xué)財務(wù)處，河南 鄭州 450001）

隨著我國高等教育的發(fā)展，資金約束成為很多高校面臨的現(xiàn)實問題。為優(yōu)化高校財政資金的使用效率，從各層面調(diào)動部門參與學(xué)校建設(shè)和治理的積極性，加強(qiáng)以績效評價為核心的財務(wù)預(yù)算績效管理成為必然的選擇。2012年12月，財政部教育部印發(fā)《高等學(xué)校財務(wù)制度》（財教[2012]488號），指出高等院校在發(fā)展過程中要逐步建立有關(guān)院校合理支出的有效評價體系。對于如何開展預(yù)算績效評價，各個高校已經(jīng)進(jìn)行了初步探索并逐漸形成了預(yù)算績效評價體系。2018年9月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]34號），提出“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”的新要求。全面實施預(yù)算績效管理，不但賦予績效評價更深的內(nèi)涵，而且對績效評價的有效開展提出了更高要求。在此背景下，根據(jù)高校全面預(yù)算績效管理的新要求，需要重新分析高?，F(xiàn)有的預(yù)算績效評價體系，分析現(xiàn)有預(yù)算評價機(jī)制存在的問題，提出高校預(yù)算績效評價機(jī)制的優(yōu)化對策，實現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理一體化。

一、預(yù)算績效評價對高校發(fā)展的重要意義

據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)顯示，目前，我國共有高校3012所，在讀學(xué)生4430萬人，高等教育毛入學(xué)率57.8%。面對如此龐大的教育基數(shù)，為了更好地實現(xiàn)高校育人科研一體化發(fā)展，各類投入資金都在全面增長。為使高校可以更合理高效利用資金，做好高校的預(yù)算績效評價有著非常重要的意義。

（一）有利于提升資金的配置效率和使用效益

隨著我國高等教育產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展和高校財政預(yù)算改革的推進(jìn)，高校投入資金稀缺性特征日益明顯，資金對高校發(fā)展的約束也越發(fā)顯著，這就要求高校能夠在事先考慮多種影響資金投入產(chǎn)出效益因素的同時，合理地將資金分配到各個學(xué)院，避免盲目性和低效性，提高高校的資金使用效率，以適應(yīng)高校快速發(fā)展的需要，最大限度地開源節(jié)流，全面強(qiáng)化財務(wù)管理。我國高校傳統(tǒng)的預(yù)算管理是自上而下的預(yù)算分配方式，先由高效財務(wù)部門編制，然后根據(jù)各個學(xué)院情況進(jìn)行分配。在資金約束約束的情況下，各個學(xué)院都會努力爭取更多資金，不但容易在學(xué)校內(nèi)部激發(fā)不必要的矛盾，而且也會因為對各學(xué)院情況了解不深入導(dǎo)致分配不均衡，不利于提升資金的配置效率和使用效益?，F(xiàn)有學(xué)者如孫穎穎等（2014）認(rèn)為資源配置效率與預(yù)算績效的評價有著密切的聯(lián)系；焦麗鵑（2020）等認(rèn)為預(yù)算績效評價不僅是預(yù)算管理的核心，也可以顯著提升資金的分配效率；Zierdt（2009）認(rèn)為稀缺資源的利用效益與預(yù)算績效評價有著密切的聯(lián)系。因此，完善預(yù)算績效評價機(jī)制不僅會對高校預(yù)算管理形成正反饋，而且還能促進(jìn)高校資金配置效率和使用效益的提升。

（二）能夠有效預(yù)防高校財務(wù)風(fēng)險

積極引進(jìn)知名高校建立分校，繼續(xù)擴(kuò)大高校招生規(guī)模是我國高等教育近年來的發(fā)展趨勢，擴(kuò)大招生規(guī)模勢必帶來資金需求擴(kuò)大，使高校面臨資金支持約束。當(dāng)資金撥款不足以應(yīng)付財務(wù)支出，資金支持不到位，部分學(xué)?；蛟S適度負(fù)債以應(yīng)對短期資金的不足，但如果面臨突發(fā)意外的外部市場變化，這容易使高校陷入財務(wù)風(fēng)險。預(yù)算績效評價的功能之一便是對預(yù)算資金的使用去向和用途進(jìn)行必要的監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)高校不合理的資金使用問題，掌握其使用動態(tài)和各種具體細(xì)節(jié)使其能夠在預(yù)算的各個環(huán)節(jié)按照學(xué)院提交的資金使用用途安排資金?？梢?，預(yù)算績效評價能夠在一定程度上衡量高校的財務(wù)狀況和風(fēng)險承受能力，在出現(xiàn)資金短缺時為借款數(shù)額提供參考，使得借貸資金的數(shù)量不至于影響高校的正常教學(xué)活動，在出現(xiàn)突發(fā)大額資金需求時能夠合理地調(diào)配資金或者作為向政府財政部門提供預(yù)算資金不夠時申請額外批復(fù)資金的依據(jù)。因此，預(yù)算績效評價能夠很好地對高校財務(wù)風(fēng)險起到控制預(yù)防作用。

（三）減少高校預(yù)算管理的盲目性和隨意性

我國高校雖在經(jīng)歷了對“基數(shù)法”“零基法”改革后，實現(xiàn)了對內(nèi)外資金預(yù)算的統(tǒng)一管理，但并未從根本上解決當(dāng)前其在資金使用有效性等方面的問題，預(yù)算管理體制改革并不完善。而預(yù)算績效評價作為預(yù)算管理的重要內(nèi)涵，對完善預(yù)算管理在資金使用方面起著舉足輕重的作用。目前，大多數(shù)高校在編制預(yù)算時，缺乏對以往的資金投入進(jìn)行一個合理的績效評價，導(dǎo)致高校在整體布局和二級學(xué)院之間資金分配的不協(xié)調(diào)，進(jìn)而無法分清哪些項目急需資金以及需求缺口規(guī)模，不利于學(xué)校對資金整體的分配。高校預(yù)算績效評價則可以通過價值化的目標(biāo)體系，根據(jù)科學(xué)合理的程序和方法對校內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行和整體完成情況進(jìn)行評價，可以減少高校預(yù)算管理的盲目性和隨意性。

（四）有利于調(diào)動高校各部門積極性

傳統(tǒng)意義上的預(yù)算管理，是先由高效財務(wù)部門編制，而各個學(xué)院都會努力爭取更多經(jīng)費(fèi)。這種自上而下的預(yù)算經(jīng)費(fèi)分配方式不僅容易在學(xué)校內(nèi)部激起不必要的矛盾，而且對于資金的分配也會因為預(yù)算部門不夠了解各學(xué)院情況或沒有實際追蹤導(dǎo)致不盡合理。如果各學(xué)院的相關(guān)部門可以提供預(yù)算資金使用方向和上個年度的績效評價情況，并根據(jù)自己的實際需求向高校財政部門申請資金，資金的不合理分配導(dǎo)致的資源浪費(fèi)就可以在很大程度上得到解決。這不僅能一定程度上統(tǒng)一規(guī)定資金分配的標(biāo)準(zhǔn)，增加管理強(qiáng)度，又能將預(yù)算和績效評價充分聯(lián)系起來，明確每筆資金的使用目的，達(dá)到提高資金使用效率的效果。同時，反向促使了財務(wù)相關(guān)人員充分重視預(yù)算編制和績效評價的重要性，在工作中以更加負(fù)責(zé)和積極的態(tài)度進(jìn)行預(yù)算編制和績效評價。

二、高校預(yù)算績效評價機(jī)制存在的問題

近年來，國家對高校財務(wù)預(yù)算績效管理愈來愈加重視，教育、財務(wù)等部門在高等教育領(lǐng)域的資金管理也逐步趨向規(guī)范化，傳統(tǒng)的預(yù)算管理也逐步向預(yù)算績效管理轉(zhuǎn)型。但是，就目前來說，我國高校財務(wù)預(yù)算績效評價機(jī)制仍存在一定的問題。

（一）預(yù)算績效評價指標(biāo)體系不健全，體系建設(shè)滯后

在相關(guān)政策文件的指導(dǎo)下，經(jīng)過幾年的摸索和實際預(yù)算績效管理操作，以高校為主體的事業(yè)單位對預(yù)算績效評級體系都已經(jīng)形成了初步的構(gòu)建，但限于高校自身財務(wù)預(yù)算內(nèi)部的狹隘性，這些指標(biāo)往往設(shè)置比較單一、過于簡單、涵蓋范圍小，缺乏必要的科學(xué)支撐認(rèn)定。一方面，部分高校在指標(biāo)體系選取上緊緊圍繞著財政部或者地方財政部門所給出的共性指標(biāo)簡單套用，而沒有根據(jù)自身高校發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行取舍。另一方面，在執(zhí)行預(yù)算的過程中，對衡量各項績效評價指標(biāo)的權(quán)重和標(biāo)準(zhǔn)，只是用簡單的數(shù)字等財務(wù)指標(biāo)來表示，沒有充分依據(jù)業(yè)務(wù)的實際情況進(jìn)行系統(tǒng)性的績效評價，指標(biāo)的可衡量性較低。此外，認(rèn)知偏差也導(dǎo)致部分高校財務(wù)預(yù)算績效評價指片面，體系建設(shè)滯后?，F(xiàn)階段，高校的資金來源主要還是限于財政撥款、地方政府的教育稅費(fèi)、社會捐款、教育基金等。資金來源的復(fù)雜化決定了在構(gòu)建指標(biāo)時要考慮的因素就比較多既要考慮高校層面也要考慮社會層面。產(chǎn)出成果不能單單以數(shù)字衡量，還涉及人才培養(yǎng)質(zhì)量、學(xué)生專業(yè)技能提升等非量化指標(biāo)。然而，多數(shù)高校所選的指標(biāo)多局限于優(yōu)勢指標(biāo)或易于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的指標(biāo)，不能客觀地反映財務(wù)預(yù)算績效，也不能凸顯高校的辦學(xué)特色，體系建設(shè)仍然滯后。

（二）預(yù)算績效評價體系的可操作性不高

預(yù)算績效評價在經(jīng)過將近20年的發(fā)展歷程后，其重要意義也為各方所認(rèn)可。但是，現(xiàn)有指標(biāo)體系構(gòu)建往往受到高校相關(guān)責(zé)任主體主觀意識的影響，所構(gòu)建的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系從表面上看是合理、科學(xué)、全面的，但是可操作性不強(qiáng)，例如，預(yù)算績效評價的本質(zhì)內(nèi)涵就是對預(yù)算管理進(jìn)行一個合理的補(bǔ)充，但是，高?？赡転榱俗陨淼囊粋€良好形象在選取指標(biāo)方面可能過于苛刻或者說過于脫離實際，如果數(shù)據(jù)收集的復(fù)雜性過于煩瑣，在進(jìn)行預(yù)算績效評價時就比較難實施，并且指標(biāo)數(shù)據(jù)收集的一個統(tǒng)計口徑之間可能缺乏一個必要的聯(lián)動性和互補(bǔ)性。此外，任何預(yù)算評價最終都要落實到人的執(zhí)行上，如果預(yù)算執(zhí)行主體由于自身原因在執(zhí)行時因信息誤差而偏離了預(yù)算編制主體的真正意圖，都會影響績效評價體系的實際操作。

（三）預(yù)算績效評價制度有待完善

一是預(yù)算績效評價制度缺失或者不完善。績效評價制度是高校進(jìn)行預(yù)算績效評價的基礎(chǔ)，制度的不完善可能導(dǎo)致高校的資金使用、財政狀況是否良好不能從績效評價中反映出來，使得預(yù)算績效評價指標(biāo)體系因缺乏權(quán)威的衡量標(biāo)準(zhǔn)降低了可執(zhí)行性，進(jìn)一步挫傷各責(zé)任主體的積極性。二是預(yù)算績效評價獎懲機(jī)制不完善。一方面，部分高校預(yù)算績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤制度執(zhí)行還需進(jìn)一步強(qiáng)化，雖然財政資金預(yù)算安排逐年加大向績效評價結(jié)果傾斜，但落實評價結(jié)果掛鉤制度還不到位，對優(yōu)化財政資源配置的作用尚未充分發(fā)揮。另一方面，績效評價激勵與約束有關(guān)規(guī)定還需進(jìn)一步具體明確，追責(zé)問效力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、高校預(yù)算績效評價機(jī)制的優(yōu)化對策

高校作為教育行業(yè)的特殊群體有著其自身的辦學(xué)屬性，在優(yōu)化績效評價機(jī)制時不僅要考慮到資源的利用效率，也要服務(wù)于國家和社會的需求，要不斷進(jìn)行動態(tài)調(diào)整優(yōu)化以適應(yīng)當(dāng)今時代的發(fā)展，促進(jìn)高校健康可持續(xù)發(fā)展。

（一）及時更新和完善預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

對于財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)不健全、體系建設(shè)滯后等問題，高校要及時更新和完善預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。高校應(yīng)打破傳統(tǒng)的指標(biāo)構(gòu)建觀念，以財政預(yù)算指標(biāo)為指導(dǎo)，結(jié)合高校自身實際，對預(yù)算績效評價指標(biāo)體系方面進(jìn)行優(yōu)化。高校財務(wù)部門作為資金的主要配置者，應(yīng)當(dāng)對指標(biāo)建設(shè)全面負(fù)責(zé)，重視財務(wù)部門相關(guān)人員的創(chuàng)新思維的一個培養(yǎng)，使其能夠成為指標(biāo)體系建設(shè)的合格責(zé)任主體。高校的發(fā)展在不同時期具體不同的發(fā)展目標(biāo)。不同發(fā)展時期對資金的需求使用也不同，這就要求預(yù)算績效選取能客觀地反映財務(wù)預(yù)算績效，凸顯高校的辦學(xué)特色，對于不符合高校發(fā)展的指標(biāo)體系要敢于剔除及時進(jìn)行更新和完善，以適應(yīng)和應(yīng)對不同時期出現(xiàn)的不同情況。此外，為了能夠更新和完善預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，高校還可以引進(jìn)平衡積分卡來實現(xiàn)長期與短期目標(biāo)、定量與定性指標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮績效評價在高校預(yù)算管理中的積極作用。

（二）提高預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的可操作性與評價的實際需求結(jié)合

高校應(yīng)當(dāng)要結(jié)合本校預(yù)算績效評價的實際需求，提高預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的可操作性，避免所設(shè)立的指標(biāo)體系形同虛設(shè)，在構(gòu)建預(yù)算績效評價指標(biāo)過程中增強(qiáng)其可操作性。為了避免相應(yīng)的指標(biāo)過于嚴(yán)苛，在預(yù)算管理過程中，高?？梢詫σ酝念A(yù)算是否達(dá)成目標(biāo)、達(dá)成目標(biāo)的狀況如何進(jìn)行具體分析，也可以比較預(yù)算和實際的差異，進(jìn)而在構(gòu)建預(yù)算績效評價指標(biāo)體系時進(jìn)行有針對性的調(diào)整，加強(qiáng)其可操作性。預(yù)算績效評價體系要本著客觀性、指導(dǎo)性、可比性、可操作性的原則制定，將相關(guān)指標(biāo)分解成若干可量化指標(biāo)，無論是定量指標(biāo)還是定性指標(biāo)都要保證評定的可操作性。此外，高?？梢栽O(shè)置一些小的或者是階段性的預(yù)算管理目標(biāo)，然后利用已構(gòu)建出來的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系來判斷分析這個目標(biāo)是否達(dá)成。這樣就可以適當(dāng)?shù)貦z驗出這一算績效評價指標(biāo)體系是否可行，是否具有實際的可操作性，同時也可以根據(jù)實際需求，在具體的操作中不斷進(jìn)行對應(yīng)調(diào)整，使這個預(yù)算績效評價指標(biāo)體系更加科學(xué)、更加完善。

（三）完善預(yù)算績效評價制度建設(shè)

一是制定和完善預(yù)算績效評價制度。只有相關(guān)預(yù)算績效評價制度建立并不斷完善，預(yù)算績效評價結(jié)果才能有據(jù)可循，才能有效充分地應(yīng)用開來，高校資金的使用效益、財政管理狀況也才能得到切實保障。具體制度設(shè)計中需要加強(qiáng)預(yù)算編制流程管理，做好項目庫建設(shè)。二是建立完善有效的有關(guān)預(yù)算績效評價的監(jiān)督機(jī)制。要以績效評價為導(dǎo)向，能夠體現(xiàn)事前、事中、事后監(jiān)督的有效結(jié)合，實現(xiàn)預(yù)算的全過程動態(tài)管理，確保和監(jiān)督績效評價機(jī)制的合理化和制度化。三是要在如實反映預(yù)算績效管理效果的基礎(chǔ)上做到績效評價結(jié)果獎懲分明。預(yù)算績效評價的結(jié)果能從不同的角度反映各高校預(yù)算管理取得的成績和存在的問題，通過必要的獎懲措施并針對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果存在的問題進(jìn)行改進(jìn)，為高校下一年度預(yù)算管理打下良好的基礎(chǔ)。