重大公共衛(wèi)生事件中有效制度供給的作用機制

文/黑龍江大學(xué) 馬方來

以新冠疫情為代表的重大公共衛(wèi)生事件所帶來的危機，是中國新時代發(fā)展道路上面對的新挑戰(zhàn)，解決問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)依靠有效的制度供給。制度供給是提供新的活動規(guī)則或做出新的制度安排，有效制度供給既是國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是順利推進國家治理體系現(xiàn)代化進程的關(guān)鍵因素。有效的制度供給不僅是應(yīng)對、戰(zhàn)勝、克服重大公共衛(wèi)生事件危機的關(guān)鍵因素，更是中國特色社會主義國家治理體系現(xiàn)代化進程中關(guān)乎人民安危的制度改革與創(chuàng)新。

一、制度供給與重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相互作用

（一）有效制度供給是攻克危機的治愈劑。為應(yīng)對新冠肺炎疫情，黨中央、國務(wù)院、各部委出臺的制度性文件、方案多達數(shù)十項，各省、市從區(qū)域防控實際出臺了眾多的政策、措施。“制度穩(wěn)、制度強，可以穩(wěn)定大局、安定人心，可以從容應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，及時有效化險為夷、化危為機”。

（二）有效制度供給是恢復(fù)經(jīng)濟社會秩序的定心丸。制度最直接的功能是形成和塑造社會良序，主要表現(xiàn)為對經(jīng)濟、政治、文化秩序的調(diào)節(jié)功能。新冠肺炎疫情引發(fā)了社會危機。沒有完善的制度安排，經(jīng)濟社會秩序恢復(fù)與重建工作就會滯后和無序。面對疫情，黨中央、國務(wù)院及時出臺《關(guān)于在有效防控疫情的同時積極有序推進復(fù)工復(fù)產(chǎn)的指導(dǎo)意見》等一系列的政策、舉措，抗擊疫情，復(fù)工復(fù)產(chǎn)兩不誤。中央適時出臺“六?！薄傲€(wěn)”措施。

（三）有效制度供給是穩(wěn)定社會心理和輿情的鎮(zhèn)靜劑。有效制度供給的文化認(rèn)知性特征對民眾的社會心理產(chǎn)生了積極影響。新冠病毒肆虐，使感染者的健康乃至生命受到威脅，生理上遭受折磨。有效制度供給的情境性邏輯對輿情產(chǎn)生了正能量和正向引導(dǎo)。新冠肺炎疫情導(dǎo)致許多人宅在家里，關(guān)注疫情及防控的時間更長、主題更聚焦，一則信息常常引起巨大的輿情漩渦。及時、有效的制度供給不僅對虛假浮夸、演繹失真、極速膨脹的輿論起到鎮(zhèn)靜作用，增強了正向輿論引導(dǎo)。

（四）有效制度供給是提升政府公信力和國際聲譽的強心劑。有效的制度供給在制度運行層面上體現(xiàn)為強有力的實施和運行。全球性的新冠肺炎疫情引發(fā)的是“綜合性危機”，是經(jīng)濟危機、社會恐慌、國家治理危機的并發(fā)癥，隨之而來的就是政府信任危機的挑戰(zhàn)。在西方國家表現(xiàn)得尤其明顯，英國政府在疫情初期采取“群體免疫”的政策措施、西方某國衛(wèi)生部長“別浪費錢給65歲以上老人治病……”違反人道主義的政策取向，顯然，降低了政府的公信力。

（五）重大公共衛(wèi)生事件是制度供給側(cè)改革的催化劑。制度需求側(cè)擴大必然要求制度供給側(cè)適應(yīng)新情況進行設(shè)計、改革。某種危機常常是制度供給的催化劑。習(xí)近平總書記在浙江考察時明確指出：“危和機總是同生并存的，克服了危即是機。”新冠肺炎疫情極大推動了制度供需的循環(huán)，既產(chǎn)生了強大的制度供給現(xiàn)實訴求，也創(chuàng)造了制度改革的政治條件。重大公共事件為制度強制性變遷注入了強大動力。

二、制度供給發(fā)揮作用的機制分析

機制通過制度系統(tǒng)內(nèi)部組成要素按照一定方式的相互作用實現(xiàn)其特定的功能，是制度發(fā)揮作用方式、方法的本質(zhì)屬性和邏輯。從機制層面做系統(tǒng)、翔實地分析，才能從本質(zhì)上真正認(rèn)識和理解制度供給是如何在重大公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮作用的。

（一）首因機制。首因機制是指首要、優(yōu)先發(fā)揮作用的機制。從組織行為的內(nèi)在邏輯上看，制度是組織行為的邏輯起點，制度為個體行動提供了基本準(zhǔn)則和規(guī)范。制度在公共治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。應(yīng)對新冠肺炎疫情猶如一場戰(zhàn)役，指揮布局、點面結(jié)合、各司其職、群防群控、重點突破等機制、戰(zhàn)術(shù)背后是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下科學(xué)的切實可行的制度和制度供給體系。

（二）信任機制。羅伯特·貝茨認(rèn)為，建立信任和建立一種社群觀念是解決新制度供給問題的機制。亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》中也提出，政治制度能否建立的前提條件是社會文化與政治制度的和諧信任。制度供給的有效性有賴于制訂者、行動者之間價值理念的調(diào)和程度及行動體間良好互動建立起來的信任關(guān)系。如某省紅十字會在接收和分配捐贈款物工作中的失職失責(zé)極大削弱了民眾的信任感，機制運行受阻；反觀杭州紅十字會，在接收和分配捐贈中的“及時、公開、透明”贏得了民眾的信任，制度效力得到了充分發(fā)揮。

（三）協(xié)同機制。制度供給的協(xié)同機制是指有機協(xié)調(diào)制度內(nèi)部要素和整合制度外部互補性資源的方式和能力。協(xié)同機制是實現(xiàn)有效制度供給的重要途徑。制度在運行中不是單獨、孤立的，一定是處于制度矩陣、制度網(wǎng)絡(luò)中。協(xié)作過程是高度迭代和非線性的，尤其重大公共衛(wèi)生事件給社會帶來的影響是全方面、多領(lǐng)域的，處理好制度間的互補性，增強協(xié)同性，對提高制度供給的有效性極為重要。

（四）反饋機制。反饋機制對制度組織系統(tǒng)內(nèi)的信息傳遞、制度主客體間的信息交流與回應(yīng)，促進制度的改革和完善，提高制度運行的效果、效能具有重要作用。通過反饋機制，制度的指導(dǎo)思想、設(shè)計理念才能信息對稱、及時響應(yīng)、上下貫通。如新冠肺炎疫情中民眾“宅在家里就是為防控做貢獻”正是對隔離制度積極反饋的表現(xiàn)。

（五）重構(gòu)機制。制度供給是在制度需求的基礎(chǔ)上對原有制度均衡的打破而建立新的制度均衡的過程。重大公共衛(wèi)生事件客觀上創(chuàng)造了有意、有力改變現(xiàn)有制度的契機?！爸贫戎械目陀^化保證了物質(zhì)和象征成果的恒久和積累；這些成果能夠續(xù)存，而無須行為人通過一種特意的行為，連續(xù)不斷地和全部地對它們進行再創(chuàng)造。”制度供給改變了激勵結(jié)構(gòu)，也改變了社會認(rèn)知，而這種結(jié)構(gòu)、認(rèn)知都將成為未來決策的依據(jù)。我國在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，應(yīng)急響應(yīng)機制及預(yù)案、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等各環(huán)節(jié)得到了提升。

三、提高制度供給有效性的策略

（一）提高時效性。時效性影響著制度供給的生效時間，決定了制度在特定時間內(nèi)是否有效。重大公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、復(fù)雜性、迅猛性、嚴(yán)重性等特點，制度供給能否發(fā)揮應(yīng)急作用，時效性至為關(guān)鍵。提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)速度是疫情防控的關(guān)鍵維度，而制度供給的響應(yīng)速度是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。

（二）體現(xiàn)實踐性。制度供給主要包括制度設(shè)計、制度運行，從認(rèn)識的辯證運動來講，就是“實踐、認(rèn)識、再實踐、再認(rèn)識”的過程。制度活動的本質(zhì)是實踐，制度的來源是實踐。我國從抗擊SARS和援助非洲埃博拉疫情的實踐中積累了制度供給的資源，在應(yīng)對新冠肺炎疫情的實踐中，為世界各國提供了寶貴的政策、措施經(jīng)驗。制度供給的有效性依賴實踐來檢驗。在面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，制度供給的有效性要在實踐中檢驗。在應(yīng)對新冠肺炎疫情中，依托于街道、社區(qū)實施的“網(wǎng)格化”管理體現(xiàn)了元治理的探索與實踐。

（三）增強交互性。交互性是制度供給反饋機制、協(xié)同機制、制度互補性的內(nèi)在要求。“認(rèn)知互動”理論表明，某個機構(gòu)的信息、知識和理念改變了另一個決策者的認(rèn)知。行為者和制度是相互依存和相互塑造的關(guān)系。制度主、客體之間復(fù)雜互動關(guān)系影響著制度的方向、路徑。制度的設(shè)計、調(diào)整也體現(xiàn)在參與者之間以及參與者與他們的對話者之間產(chǎn)生的思想和原則上。在新冠疫情防控中“我向書記、省長說句話”網(wǎng)友建言征集就體現(xiàn)了這點。從文化中衍生出來的非正式約束也影響著正式制度供給的有效性。

（四）借助數(shù)字化。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)廣泛應(yīng)用為特征的信息化、智能化革命，正在深刻地影響著人類的思維、生產(chǎn)、工作、生活方式，同時也為制度運行方式、治理手段帶來了巨大的變革。黨的十九屆四中全會通過的《決定》指出：“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則?！庇行У闹贫裙┙o必須認(rèn)清數(shù)字化時代的特征。數(shù)據(jù)是最重要的資源，是制度供給發(fā)揮作用的重要工具，科學(xué)的數(shù)據(jù)在制度設(shè)計、制度運行中十分重要，是正確決策的重要前提。

（五）堅守人民性。在重大公共衛(wèi)生事件中，制度供給堅守人民性是最本質(zhì)、最核心的理念。人民是制度供給生生不息的源泉。黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民，人民的擁護和支持是決定黨的前途命運的根本力量。尊民意、匯民智、聚民力，制度供給才能成為源源不斷的活水。在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，群眾的心聲、合理的訴求、建設(shè)性的意見、創(chuàng)造性的做法都轉(zhuǎn)化為有效的制度供給。人民是制度供給的最終價值目標(biāo)。黨的十九大更是提出了“以人民為中心”的發(fā)展理念，制度設(shè)計、制度運行、制度改革最終目標(biāo)是為了人民。在抗擊新冠肺炎疫情中始終堅持以人民為中心，將人民生命安全和身體健康放在第一位。習(xí)近平總書記告誡我們：“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人?！痹趹?yīng)對重大公共衛(wèi)生事件中，制度供給的成效、成績?nèi)绾?，歸根到底要由人民來評判。真正推動人民美好生活的實現(xiàn)、符合人民群眾的根本利益才是制度供給的最高準(zhǔn)則、最終旨?xì)w。