審計(jì)視角下江西省國(guó)外貸款項(xiàng)目執(zhí)行情況的思考

■鐘隨

習(xí)近平總書(shū)記在2015 年博鰲論壇上強(qiáng)調(diào)，中國(guó)將越來(lái)越開(kāi)放，中國(guó)利用外資的政策不會(huì)變。2018年7 月，中共中央政治局會(huì)議提出“要做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作”。自上世紀(jì)80 年代以來(lái)，江西省逐步引進(jìn)國(guó)外貸款項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的落地實(shí)施對(duì)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起了重大的推動(dòng)作用，但在執(zhí)行中也存在一些問(wèn)題，需要引起關(guān)注。

3.招標(biāo)程序中標(biāo)規(guī)則易被承包商利用，大大提高造價(jià)。

一、國(guó)外貸款項(xiàng)目執(zhí)行中存在的問(wèn)題

利用國(guó)外貸款不僅緩解了我省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的壓力，撬動(dòng)了各行業(yè)的投資，發(fā)揮了國(guó)外貸款資金的乘數(shù)效應(yīng)，并且在項(xiàng)目投放上重點(diǎn)支持環(huán)保、民生領(lǐng)域，在社會(huì)、生態(tài)和扶貧等方面也取得了良好的成效。但值得注意的是，筆者在多年持續(xù)跟蹤審計(jì)國(guó)外貸款項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)，國(guó)外貸款項(xiàng)目在執(zhí)行中還存在不少問(wèn)題，需要引起重視。

1.項(xiàng)目審批程序多，影響項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)使用國(guó)外貸款的積極性。

國(guó)外貸款項(xiàng)目除了履行國(guó)內(nèi)項(xiàng)目的立項(xiàng)程序以外，還需要將可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目簡(jiǎn)要情況、貸款償還責(zé)任等情況報(bào)國(guó)家相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，納入國(guó)外貸款備選項(xiàng)目規(guī)劃，完成備選項(xiàng)目規(guī)劃審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)后，項(xiàng)目用款單位須向所在地省級(jí)發(fā)改委提出包含貸款償還及擔(dān)保責(zé)任、還款資金來(lái)源及還款計(jì)劃的項(xiàng)目資金申請(qǐng)報(bào)告以及國(guó)外貸款機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估報(bào)告，由省發(fā)改委初審后，報(bào)國(guó)家相關(guān)部門(mén)審批，審批完成后，方可開(kāi)始對(duì)外談判簽約。從計(jì)劃實(shí)施國(guó)外貸款項(xiàng)目開(kāi)始到簽訂貸款協(xié)定，時(shí)間周期長(zhǎng)，影響了項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)使用國(guó)外貸款的積極性。

2.項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)難控，影響項(xiàng)目整體效果。

一是項(xiàng)目論證不充分。部分項(xiàng)目可行性研究不科學(xué)、不全面，執(zhí)行過(guò)程中調(diào)整頻繁，影響項(xiàng)目整體效果，同時(shí)造成貸款承諾費(fèi)損失；二是貸后管理不到位。一些項(xiàng)目后續(xù)管理工作薄弱，出現(xiàn)人員變動(dòng)頻繁、檔案工作松懈、資產(chǎn)管理缺位等現(xiàn)象；三是還貸意識(shí)不夠強(qiáng)。國(guó)外貸款是國(guó)家的主權(quán)外債，由地方財(cái)政擔(dān)保，部分項(xiàng)目執(zhí)行單位償債意識(shí)薄弱，在沒(méi)有及時(shí)償還貸款時(shí)，往往由財(cái)政部門(mén)先行墊付償還貸款。

國(guó)外貸款項(xiàng)目一般采用“FIDIC”模式進(jìn)行管理，采用“最低價(jià)中標(biāo)”的評(píng)標(biāo)辦法，部分承包商低價(jià)中標(biāo)后，往往通過(guò)各種手段增加工程造價(jià)，項(xiàng)目執(zhí)行單位通常面臨兩難選擇，是暫時(shí)犧牲工程進(jìn)度，維護(hù)合同的權(quán)威性還是與中標(biāo)方妥協(xié)，在概算范圍內(nèi)允許提高造價(jià)？實(shí)際操作中，部分項(xiàng)目執(zhí)行單位往往選擇后者，導(dǎo)致實(shí)際結(jié)算價(jià)格遠(yuǎn)高于合同價(jià)格。

4.未全面開(kāi)展國(guó)外貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，難以量化貸款項(xiàng)目效益。

未運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國(guó)外貸款項(xiàng)目?jī)?nèi)資和外資使用情況進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的比較和綜合評(píng)判，無(wú)法量化貸款項(xiàng)目效益，一定程度導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行單位重申報(bào)輕績(jī)效評(píng)價(jià)，影響項(xiàng)目的實(shí)施效益。

二、存在問(wèn)題原因分析

1.原因分析。

（1）項(xiàng)目執(zhí)行單位管理能力有限。

①臨時(shí)機(jī)構(gòu)＋臨時(shí)人員的“低配”限制了項(xiàng)目管理能力。

部分項(xiàng)目執(zhí)行單位是臨時(shí)設(shè)置的機(jī)構(gòu)，人員從各單位借調(diào)或者臨時(shí)聘用，項(xiàng)目關(guān)賬后，機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)，人員解散。國(guó)外貸款項(xiàng)目從申報(bào)、立項(xiàng)、批復(fù)、提款、關(guān)賬到還款，橫向涉及到國(guó)外貸款方、政府辦、財(cái)政、發(fā)改等多個(gè)部門(mén)或機(jī)構(gòu)，縱向時(shí)間達(dá)到十幾年甚至幾十年。臨時(shí)機(jī)構(gòu)管理能力有限，對(duì)外難以協(xié)調(diào)多部門(mén)的工作，對(duì)內(nèi)內(nèi)部控制制度流于形式，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行剛性約束不夠；臨時(shí)人員“臨時(shí)感”太強(qiáng)，流動(dòng)性大，對(duì)項(xiàng)目持續(xù)執(zhí)行有不良影響。

②項(xiàng)目執(zhí)行單位經(jīng)驗(yàn)不足。

國(guó)外貸款項(xiàng)目和國(guó)內(nèi)項(xiàng)目相比，除了要遵守國(guó)家的法律法規(guī)外，還需要遵循國(guó)外貸款方的采購(gòu)指南，雙方簽訂的貸款協(xié)定，項(xiàng)目協(xié)議，項(xiàng)目管理手冊(cè)，首次執(zhí)行國(guó)外貸款的單位對(duì)貸款方的規(guī)則生疏，在項(xiàng)目執(zhí)行上會(huì)存在一定誤解偏差，和貸款方交流基本通過(guò)郵件聯(lián)系，不及時(shí)，不順暢，影響項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度。

（2）債務(wù)人拖欠國(guó)外貸款債務(wù)無(wú)須承擔(dān)后果。

國(guó)外貸款項(xiàng)目債務(wù)由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行擔(dān)保，簽訂轉(zhuǎn)貸協(xié)議不需另外提供實(shí)質(zhì)性擔(dān)保或者抵押，債務(wù)人拖欠國(guó)外貸款債務(wù)時(shí)也由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行墊付償還，既未約定滯納金，也不會(huì)對(duì)債務(wù)人信用造成影響，導(dǎo)致債務(wù)人對(duì)國(guó)外貸款債務(wù)償還重視不夠。

三、推動(dòng)國(guó)外貸款項(xiàng)目執(zhí)行的對(duì)策建議

如何加強(qiáng)國(guó)外貸款項(xiàng)目的管理，始終是項(xiàng)目管理需要研究的課題，形成“借得來(lái)、用得好、還得起”的良性循環(huán)，需要從以下幾個(gè)方面著手：

1.理順國(guó)外貸款項(xiàng)目管理體制。為明確項(xiàng)目從立項(xiàng)、執(zhí)行、管理到還債的主體，建議準(zhǔn)備實(shí)施國(guó)外貸款項(xiàng)目的地區(qū)由財(cái)政部門(mén)牽頭成立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目申報(bào)單位抽調(diào)人員臨時(shí)加入項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，直至項(xiàng)目關(guān)賬，避免人員頻繁的流動(dòng)。

2.規(guī)范投標(biāo)人投標(biāo)行為。項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)熟練掌握國(guó)外貸款項(xiàng)目采購(gòu)指南，在低價(jià)中標(biāo)基礎(chǔ)上附加一些限制條件，采用合理低價(jià)法評(píng)標(biāo)，合理利用投標(biāo)人須知中的不平衡報(bào)價(jià)規(guī)定，根據(jù)承包商投標(biāo)價(jià)確定履約保證金比例，投標(biāo)價(jià)越低，履約保證金就要越高。

3.強(qiáng)化債務(wù)人擔(dān)保程序。對(duì)于政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)要求債務(wù)人提供實(shí)質(zhì)性抵押辦理反擔(dān)保手續(xù)，制定國(guó)外貸款償還管理辦法，增強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，降低墊付風(fēng)險(xiǎn)，加大項(xiàng)目實(shí)施單位和個(gè)人拖欠國(guó)外貸款項(xiàng)目違約成本。

4.建立國(guó)外貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。將經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)效益，生態(tài)效益指標(biāo)納入國(guó)外貸款項(xiàng)目效益指標(biāo)體系，對(duì)國(guó)外貸款項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，防止只貸不評(píng)的現(xiàn)象，提高國(guó)外貸款項(xiàng)目績(jī)效。