行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理問(wèn)題及對(duì)策研究

代秀霞 中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)莒南縣委員會(huì)

引言

行政事業(yè)單位的部門預(yù)算是本單位開(kāi)展具體行政管理和公共服務(wù)業(yè)務(wù)并實(shí)現(xiàn)部門功能與目標(biāo)的主要保障，也是單位年度內(nèi)計(jì)劃完成的事業(yè)計(jì)劃和工作任務(wù)的貨幣表現(xiàn)，為財(cái)政部門組織收入、控制支出提供了主要依據(jù)。行政事業(yè)單位預(yù)算管理直接關(guān)系到地方政府行政職能的實(shí)現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理成為一個(gè)重要舉措，也是當(dāng)前較為重要的研究課題。

一、概念解析

在財(cái)務(wù)預(yù)算管理中融入績(jī)效的思想，并在實(shí)踐中形成了預(yù)算績(jī)效管理，績(jī)效考評(píng)所設(shè)定的目標(biāo)、評(píng)價(jià)和結(jié)果被納入預(yù)算編制與執(zhí)行的整個(gè)流程之中，可以有效提高預(yù)算管理質(zhì)量，同時(shí)也促進(jìn)了績(jī)效管理的提升。為此，要對(duì)預(yù)算績(jī)效管理涉及的相關(guān)概念進(jìn)行必要的梳理。

（一）預(yù)算

行政事業(yè)單位的預(yù)算活動(dòng)，本質(zhì)是一種收支計(jì)劃，其制定收支計(jì)劃的基礎(chǔ)資料來(lái)源于上一年度的收支情況和部門業(yè)務(wù)開(kāi)展與發(fā)展的實(shí)際需求。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，預(yù)算的功能定位被限制為控制支出的手段，而這顯然不足以全面發(fā)揮預(yù)算效果，新時(shí)期，預(yù)算的定位越來(lái)越清晰，作用越來(lái)越重要，預(yù)算被普遍認(rèn)為是一種“將資源最大限度利用，使其獲得最離的投入產(chǎn)出率，并獲得最佳收益的一種方式”。預(yù)算的核心內(nèi)容包括收入預(yù)算和支出預(yù)算，由財(cái)政部門和行政事業(yè)單位共同組成預(yù)算體系結(jié)構(gòu)，其最基礎(chǔ)的功能就是資源配置，以達(dá)到效益最大化的目的。隨著社會(huì)的發(fā)展，行政事業(yè)單位所需要處理的事務(wù)越來(lái)越復(fù)雜，預(yù)算的功能逐漸豐富起來(lái)，調(diào)節(jié)收支功能、控制支出功能、約束并規(guī)范財(cái)務(wù)行為、激勵(lì)人的功能等都成為左右預(yù)算績(jī)效管理成效的重要功能，但前述多種功能的實(shí)現(xiàn)必須建立起完整的績(jī)效指標(biāo)體系，為各種行為、功能進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。

（二）預(yù)算績(jī)效

預(yù)算績(jī)效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果，即行政事業(yè)單位需要先確定一個(gè)想要完成的目標(biāo)，并結(jié)合單位業(yè)務(wù)開(kāi)展的需要預(yù)測(cè)為完成目標(biāo)可能需要投入的資金。需要明確績(jī)效是指?jìng)€(gè)人在特定工作集體中通過(guò)自己一系列與集體工作相關(guān)的行為所達(dá)成的結(jié)果，包括效果、效率和效益，且這個(gè)結(jié)果與集體工作的目標(biāo)有直接關(guān)系，否則不能被認(rèn)定為績(jī)效。效果是指行政事業(yè)單位利用預(yù)算資金開(kāi)展的管理和服務(wù)活動(dòng)所產(chǎn)生的各種社會(huì)反應(yīng)；效率是指行政事業(yè)單位活動(dòng)所消耗的資源與產(chǎn)生效果的比率，可以用來(lái)分析和反映單位使用財(cái)政資金所發(fā)揮的潛力；效益則是投入產(chǎn)出比，即行政事業(yè)單位預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了多少、經(jīng)濟(jì)利益在具體行政管理與服務(wù)中所實(shí)現(xiàn)的結(jié)果如何。

（三）預(yù)算績(jī)效管理

預(yù)算績(jī)效管理是針對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政資金使用情況進(jìn)行的全面綜合管理活動(dòng)：在預(yù)算年度內(nèi)，通過(guò)政府預(yù)算效率、效果、服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度等等一些其他方面的信息收集、綜合科學(xué)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行具體的量化，然后，在適當(dāng)?shù)目?jī)效評(píng)估方法的幫助下，對(duì)政府的投入，對(duì)預(yù)算管理過(guò)程中的產(chǎn)出、結(jié)果及由此產(chǎn)生的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)、公正、客觀、全面的評(píng)價(jià)，并從中得出結(jié)論，指導(dǎo)今后工作實(shí)踐，目的在于提高行政事業(yè)單位公共管理和服務(wù)的質(zhì)量，增加公共福利。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的主要模式

（一）單式預(yù)算

單式預(yù)算是一種傳統(tǒng)的預(yù)算形式，它不對(duì)一個(gè)預(yù)算年度的各項(xiàng)財(cái)政收支計(jì)劃進(jìn)行分類，而是統(tǒng)一一個(gè)總預(yù)算期間的所有收支。準(zhǔn)備單式預(yù)算的方法很簡(jiǎn)單，將財(cái)政收入和財(cái)政支出在預(yù)算表上分開(kāi)收集，以便清晰地表達(dá)財(cái)政收支狀況，使用者可以清楚地知道政府財(cái)政收支是否平衡，有利于節(jié)約行政支出。但隨著社會(huì)發(fā)展，公共管理和服務(wù)的范圍和類別持續(xù)擴(kuò)大，行政事業(yè)單位需要干預(yù)的社會(huì)事務(wù)也越來(lái)越多，單式預(yù)算無(wú)法適應(yīng)社會(huì)高速發(fā)展對(duì)財(cái)政收支按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行分列的需要，也不利于財(cái)政資源的合理配置，提供的信息全面性不足，參考價(jià)值越來(lái)越低。

（二）復(fù)式預(yù)算

復(fù)式預(yù)算是一種通過(guò)兩個(gè)或兩個(gè)以上表格來(lái)反映政府財(cái)政收集計(jì)劃的預(yù)算形式，既反映財(cái)政預(yù)算資金的使用方向和流量，也反映使用資金的性質(zhì)與收入支出的結(jié)構(gòu)，是一種全面的預(yù)算績(jī)效管理模式。與單式預(yù)算模式相比，復(fù)式預(yù)算更加科學(xué)，能夠緊密地與國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來(lái)，有利于行政事業(yè)單位從宏觀層面對(duì)財(cái)政資金及其他公共資源進(jìn)行調(diào)控。但在實(shí)踐中由于復(fù)式預(yù)算打破了預(yù)算的整體性，對(duì)管理提出了更好的要求，就預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而言，其存在的不可控因素相對(duì)較多，需要投入較多的技術(shù)力量和人力資源以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

（三）分項(xiàng)排列預(yù)算

分項(xiàng)排列預(yù)算，顧名思義就是根據(jù)特定行政管理或服務(wù)目標(biāo)來(lái)確定其資金需求、來(lái)源與支出，“專款專用”是其最為顯著的特點(diǎn)，當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理模式與之大體相近，但有區(qū)別。通常情況下，分項(xiàng)排列預(yù)算模式采取總科目、一級(jí)科目、二級(jí)科目、明細(xì)科目等組織形式來(lái)對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算資金進(jìn)行分配，其最大優(yōu)勢(shì)就是簡(jiǎn)便明了、清晰具體，便于使用人或管理人全面了解單位財(cái)政資金狀況。結(jié)合我國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐來(lái)看，分項(xiàng)排列預(yù)算模式存在的缺點(diǎn)也極為明顯：一是核算方式不利于對(duì)行政事業(yè)單位支出進(jìn)行總量控制，一些非必要項(xiàng)目支出造成財(cái)政資金的浪費(fèi)；二是此種模式下對(duì)不同項(xiàng)目執(zhí)行預(yù)算管理需要的人員較多，容易造成行政事業(yè)單位出現(xiàn)冗員的情況。

（四）零基預(yù)算

零基預(yù)算是一種建立在綜合平衡基礎(chǔ)上的一種預(yù)算編制方法，在編制成本預(yù)算時(shí)不考慮項(xiàng)目本身和上一預(yù)算年度發(fā)生的費(fèi)用數(shù)額，將過(guò)去的所有預(yù)算支出定為零，并分類考慮，根據(jù)實(shí)際可能遇到的實(shí)際需求和情況，以及預(yù)算期間發(fā)生費(fèi)用的情況和是否符合支出標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行項(xiàng)目支出預(yù)算編制。此種模式下可以對(duì)有限資源進(jìn)行科學(xué)配置，對(duì)沒(méi)有效益的、不符合行政事業(yè)單位工作需求的項(xiàng)目予以排除，將財(cái)政資金合理分配到具有較大效益的項(xiàng)目上，不以過(guò)往經(jīng)驗(yàn)為參考，而是重新評(píng)估項(xiàng)目，可以做到因時(shí)制宜、因地制宜，符合政府行政管理和公共服務(wù)的價(jià)值追求。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理存在的問(wèn)題及原因

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理存在的問(wèn)題

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的質(zhì)量和水平直接左右著行政事業(yè)單位內(nèi)部治理效果與外部行政效益。高質(zhì)量的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理對(duì)內(nèi)可以提高管理水平和治理成效，嚴(yán)格控制財(cái)政資金的支取，確保財(cái)政資金“取之于民，用之于民”；同樣高質(zhì)量的管理對(duì)外可以樹(shù)立良好的政府形象，以有限的財(cái)政資金投入達(dá)到公共服務(wù)質(zhì)量和水平的提高是做到“權(quán)為民所用，利為民所謀”的關(guān)鍵舉措。對(duì)當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理工作進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)存在著以下問(wèn)題：

一是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不高，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的根基不穩(wěn)。行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量普遍不高，作為預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的根基和核心，對(duì)整個(gè)單位工作的開(kāi)展都有影響，主要問(wèn)題表現(xiàn)形式有兩個(gè)：預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不合理、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告完整有效性不足。行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定未能結(jié)合自身預(yù)算安排的內(nèi)容、數(shù)量和效果，對(duì)單位職能和發(fā)展規(guī)劃考量不足，對(duì)成本和效益分析不全，導(dǎo)致目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)、不實(shí)際。對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告分析發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)評(píng)價(jià)報(bào)告中只有項(xiàng)目基本情況、績(jī)效評(píng)價(jià)組織實(shí)施情況和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論等內(nèi)容，缺少針對(duì)實(shí)際問(wèn)題的對(duì)策建議，不符合預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告完整有效性的要求。

二是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不科學(xué)，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理體系不健全?？茖W(xué)準(zhǔn)確的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)可以產(chǎn)生大量有用信息，而行政事業(yè)單位普遍存在著對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不全面、不科學(xué)的情況。第一個(gè)問(wèn)題是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的“加工”使用，為了實(shí)現(xiàn)本單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)良的目的，選擇性地使用上一年度的數(shù)據(jù)；第二個(gè)問(wèn)題是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)屬于事后評(píng)價(jià)，應(yīng)用的滯后性問(wèn)題無(wú)法解決；第三個(gè)問(wèn)題是行政事業(yè)單位缺乏預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)結(jié)果的深入分析、研判和應(yīng)用不足。

三是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理機(jī)制乏力。不同類別的行政事業(yè)單位在提供行政執(zhí)法和公共管理服務(wù)的職能上有分工，來(lái)自財(cái)政撥款的預(yù)算管理也不可能完全統(tǒng)一，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)有共性也有個(gè)性，但現(xiàn)狀是共性指標(biāo)簡(jiǎn)單易操作，個(gè)性指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，致使評(píng)級(jí)結(jié)果的應(yīng)用不夠理想。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理存在問(wèn)題的原因分析

第一，行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)收集相對(duì)困難，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的基礎(chǔ)不牢靠。一是行政事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)來(lái)源有限且分散，收集困難；二是行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)信息化管理水平不高，數(shù)據(jù)處理不夠科學(xué)高效。

第二，部分行政事業(yè)單位未能嚴(yán)格按照法定程序和流程開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理工作容易陷入混亂。雖然行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)包括了事前編審、事中執(zhí)行和事后應(yīng)用的全部過(guò)程，但為了獲得更優(yōu)良的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，具體操作流程中存在前后倒置、事后補(bǔ)充等現(xiàn)象。

第三，行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠科學(xué)細(xì)化、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠合理可行，預(yù)算管理人員在具體執(zhí)行工作中容易陷入“無(wú)據(jù)可依”“進(jìn)退兩難”的境地，依據(jù)既定的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，難以滿足跟蹤管控需求，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理工作容易陷入被動(dòng)。

四、優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的對(duì)策

（一）持續(xù)完善行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理制度體系建設(shè)

首先，要完善行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。第一，嚴(yán)格按照國(guó)家制定的預(yù)算管理制度、規(guī)范進(jìn)行精細(xì)化的預(yù)算編制制定，結(jié)合地區(qū)發(fā)展需求、事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)特點(diǎn)等對(duì)績(jī)效考核指標(biāo)進(jìn)行量化，制定科學(xué)、合理、完備的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系以便形成更加規(guī)范、約束力更強(qiáng)的體制機(jī)制。第二，構(gòu)建全過(guò)程監(jiān)管的行政事業(yè)單位結(jié)構(gòu)性預(yù)算績(jī)效管理制度。將行政事業(yè)單位的功能定位、戰(zhàn)略發(fā)展、預(yù)算項(xiàng)目等進(jìn)行分解并制定不同層級(jí)的績(jī)效目標(biāo)以指導(dǎo)工作的開(kāi)展，明確單位內(nèi)部責(zé)任分工，實(shí)現(xiàn)全面、全過(guò)程的監(jiān)管。

其次，要健全行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)更加細(xì)化量化，增強(qiáng)預(yù)算單位之間的可比可測(cè)性。根據(jù)部門工作性質(zhì)和內(nèi)容的不同，在共性評(píng)價(jià)指標(biāo)基礎(chǔ)上制定個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，尤其是對(duì)階段性業(yè)務(wù)工作的評(píng)價(jià)要保持動(dòng)態(tài)均衡，根據(jù)業(yè)務(wù)活動(dòng)開(kāi)展及完成情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，力圖建立起更加科學(xué)嚴(yán)密、公平公正的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部調(diào)節(jié)、控制、激勵(lì)和約束功能。

（二）全面提升行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理人才隊(duì)伍素質(zhì)

一是強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理念和意識(shí)，包括單位主要負(fù)責(zé)人、部門負(fù)責(zé)人以及普通工作人員都要樹(shù)立全新的預(yù)算管理意識(shí)。第一，要求行政事業(yè)單位全員轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)，建立以預(yù)算結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理理念，不再局限于簡(jiǎn)單的資金分配工作，制定科學(xué)合理的行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將績(jī)效評(píng)價(jià)理念融入預(yù)算執(zhí)行的各個(gè)階段。第二，要把“重結(jié)果、講實(shí)效”作為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的出發(fā)點(diǎn)，全面加強(qiáng)單位內(nèi)部預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的推廣，為預(yù)算部門工作構(gòu)建起外部環(huán)境監(jiān)督機(jī)制，促使其選取合理的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位資金使用效益。

二是要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。第一，持續(xù)引進(jìn)預(yù)算管績(jī)效評(píng)價(jià)方面的專業(yè)技術(shù)人才，行政事業(yè)單位必須清醒地認(rèn)識(shí)到專業(yè)化復(fù)合型財(cái)務(wù)人才是推動(dòng)單位工作高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，必須制定既具有可操作性又具有發(fā)展前瞻性的人才引進(jìn)策略。第二，人才引進(jìn)是基礎(chǔ)，人才培養(yǎng)是關(guān)鍵，必須要對(duì)已經(jīng)建立的財(cái)務(wù)人才團(tuán)隊(duì)建立體系嚴(yán)密、科學(xué)高效的培養(yǎng)機(jī)制，通過(guò)多種渠道、方式來(lái)為財(cái)務(wù)人員的繼續(xù)學(xué)習(xí)提供支持，尤其注重對(duì)預(yù)算工作的全面培訓(xùn)，不斷提升和增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的預(yù)算管理意識(shí)和水平。

（三）加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理工作的信息化建設(shè)

現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)成為預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理工作繞不開(kāi)的環(huán)節(jié)，對(duì)大體量財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息的綜合分析、研判和利用都離不開(kāi)信息技術(shù)的支持，對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理而言，推進(jìn)信息化建設(shè)勢(shì)在必行。首先要求政府財(cái)政部門要結(jié)合當(dāng)前財(cái)政資金管理使用的實(shí)際需求開(kāi)發(fā)升級(jí)預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)，為各部門預(yù)算資金的同步申報(bào)、同步審核提供便利，實(shí)現(xiàn)線上審核預(yù)算績(jī)效管理。其次要求行政事業(yè)單位建立內(nèi)部信息化管理系統(tǒng)，通過(guò)技術(shù)手段來(lái)加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部預(yù)算資金使用的全過(guò)程監(jiān)管，對(duì)階段性預(yù)算績(jī)效進(jìn)行測(cè)算和評(píng)價(jià)，利用評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)優(yōu)化管理。最后，利用信息化建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的橫向?qū)Ρ群涂v向比較，橫向?qū)Ρ仁窃诳茖W(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系下對(duì)不同行政事業(yè)單位進(jìn)行的評(píng)比，縱向比較則是本單位不同年度績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)比，如此一來(lái)，可以更加準(zhǔn)確、全面、立體地對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理工作進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。

結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位在國(guó)家治理中發(fā)揮著重要功能和作用，必須要在有限的財(cái)政資金支持下推進(jìn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理工作，在優(yōu)化單位內(nèi)部控制的同時(shí)推動(dòng)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不斷提高行政事業(yè)單位的公共服務(wù)質(zhì)量及其覆蓋面，更好地發(fā)揮為人民服務(wù)的重要政府職責(zé)。