對地方政府融資平臺風險防范問題的探析

李 妮 中韓(長春)國際合作示范區(qū)長興投資控股(集團)有限公司

地方政府融資平臺在緩解地方政府的融資壓力起到了關鍵作用，也促進了城市公共設施的不斷完善?；谄脚_公司的特殊性質(zhì)，以及管理方面的弊端，很多融資平臺公司存在債務規(guī)模擴張、資金流不足、盈利能力差等問題。而2020年中共中央、國務院印發(fā)了《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，文件提出政府不得為融資平臺實行違規(guī)擔保，同時也要剝離平臺融資職能，清理債務問題，將風險控制在可接受的范圍內(nèi)。因此，關于地方政府融資平臺的研究就顯得非常重要。

一、相關概念介紹

(一)地方政府融資平臺的概念

地方政府融資平臺是我國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的特殊平臺。1994年施行的分稅制改革上移了財政權，下移了事權。同時，當時文件規(guī)定地方政府不得隨意發(fā)行債券，在獲取銀行借款方面存在較大的約束條件。在這種背景下，政府急需一個具有較多功能的平臺能肩負融資職能。1996年，上海“久事公司”成立，這就意味著第一家地方政府融資平臺誕生了。

2010年，銀監(jiān)會印發(fā)了《關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》，該文件對地方政府融資平臺的概念和特征進行了闡述，指出所謂地方政府融資平臺指的是由政府部門、事業(yè)單位等主體通過財政撥款、提供土地、注入股權的方式成立的，能發(fā)揮投融資職能的，具有獨立法人資格的市場主體，包括投資開發(fā)公司、城市投資發(fā)展集團、國有資產(chǎn)運營公司以及行業(yè)投資公司等。地方政府融資平臺的特點主要體現(xiàn)在三個方面。

首先，地方融資平臺是依照《公司法》成立的獨立實體，其主要職責是籌集項目資金。其次，地方政府融資平臺并不是單純地追求經(jīng)濟效益，而是同時追求社會效益。地方政府融資平臺籌集資金用于的項目通常具有公共屬性。比如，市政建設工程、城市交通工程、水利工程等等。這些公共項目需要高額的資金投入，且資金回收周期較長，盈利速度較慢。最后，地方政府融資平臺需要積極踐行國家的宏觀調(diào)控政策。地方政府平臺籌集的資金具有公共財政的性質(zhì)。因此，要貫徹和落實政府的有關政策，要積極發(fā)揮資源配置方面的作用。

(二)風險防范的概念

風險是指預期結果的不確定性，指的是因各種因素導致單位無法實現(xiàn)預期結果的可能性。風險不是損失，既可能給單位帶來非預期的收益，也可能給單位業(yè)帶來非預期的損失。本文所說的風險特指其給單位帶來的損失。所謂風險防范指的是要對風險的實際情況進行識別和評估，并判斷存在風險的類型，提出風險防范的對策。對于地方政府融資平臺而言，其風險防范的過程主要體現(xiàn)為五個方面。

第一，收集風險方法的原始信息。平臺公司面臨的風險通常蘊藏于初始信息中，而只有搜集這些信息，并做好記錄工作，才能夠運用一定的方式來預測未來信息。第二，開展風險評估。地方融資平臺應對企業(yè)面臨的內(nèi)外部因素進行分析，并梳理任何一個環(huán)節(jié)的風險因素，評估風險的類型。一方面，平臺公司要對風險因子進行評估，對風險類型進行識別。另一方面，平臺在完成風險因子判斷之后應確定其中的主要風險。第三，地方政府融資平臺應該從實際情況出發(fā)，選擇恰當?shù)娘L險管理工具與方法。比如，平臺公司可以采取定性和定量相互結合的方式來識別風險，并確定風險發(fā)生領域，制定風險防范對策。第四，提出風險防范方案。平臺公司在確定了風險防范策略之后，應制定詳細、具有較強可操作性的風險防范方案。比如，確定目標、組織機構建設、操作流程等。第五，改善風險防范對策。地方平臺在實施風險應對方案之后，應該對方案的效果進行評估。平臺公司一旦發(fā)現(xiàn)效果普通的風險防范方案就應該進行及時改進。

二、地方政府融資平臺存在的風險類型

(一)財政收入風險

地方政府融資平臺運行的主要目的是籌集發(fā)展資金，緩解地方政府的資金壓力，并將籌集的資金投入到公共基礎設施建設中去。項目的公共屬性就意味著降低的盈利能力。因此，地方政府融資平臺的權益凈利率普遍較低，甚至低于貸款利率。與此同時，及時地方政府融資平臺發(fā)生了資不抵債的風險，也會由地方政府提供解決方案。反而地方融資平臺的借款可能會降低商業(yè)銀行的放貸收益。

(二)債務風險

從近年的實際情況看，部分地方政府融資平臺的債務規(guī)模呈現(xiàn)擴大的趨勢。地方融資平臺的債務存量減少的速度較慢，反而融資的規(guī)模擴展較快。在地方政府需要償還的債務中，地方融資平臺債務比重接近一半。而這也僅僅是地方融資平臺近五分之一的債務，這也就意味著地方融資平臺存在大量的隱性債務。除此之外，地方融資平臺還存在一定的債務擔保，這加劇了其債務風險。

(三)經(jīng)營風險

地方政府融資平臺的資金調(diào)配和日常經(jīng)營活動都會受到國資委的監(jiān)管。這種模式極有可能會導致地方政府同平臺公司之間的信息不對稱，甚至會影響投資項目的開展。部分地方平臺公司的行政化屬性較強，在經(jīng)營中受政府部門的管控。由于地方政府缺乏對平臺實際情況的了解，導致平臺公司的責任主體模糊，內(nèi)部制度有效性不足，時常發(fā)生資金被挪用、違規(guī)發(fā)放貸款的行為。

三、地方政府融資平臺風險防范中存在的問題

(一)缺乏風險防范的意識

首先，地方政府融資平臺缺乏風險識別的意識。很多平臺對自身的償債能力過于自信，面對融資債務不斷膨脹的情況，仍然加速融資。其次，國有企業(yè)的經(jīng)營同樣存在代理成本，部分平臺公司的領導者缺乏責任意識，對績效考核漠不關心，疏于對財務風險的控制，認為公司的投資者為政府。因此，公司不可能發(fā)生大的財務風險，且政府有能力為風險兜底。最后，平臺公司忽視對財務指標的分析和研究。如果加強對財務指標的分析，那么就很容易發(fā)現(xiàn)運行中存在的問題，從而為采取應對措施提供依據(jù)。但是從實際情況來看，很多管理層較為關注資產(chǎn)規(guī)模和發(fā)展能力，卻忽略了對償債能力的分析，這就為財務風險的發(fā)生埋下了隱患。

(二)經(jīng)營水平偏低

地方政府融資平臺的經(jīng)營風險較低，存在一定程度的經(jīng)營風險。首先，雖然平臺公司具有獨立的法人資格，而本質(zhì)上是服務于政府的投融資平臺，其業(yè)務內(nèi)容包括代建市政工程、土地整理、房地產(chǎn)開發(fā)等。除了房產(chǎn)開發(fā)收益較高之外，其他項目基本處于虧損狀態(tài)，甚至需要政府的財務撥款作支持。其次，部分地方融資平臺也嘗試開展多元化的運行，但是忽視了對多樣化項目風險的控制。平臺管理部門對項目的技術可行性和經(jīng)濟可行性評估缺乏有效性，導致部分項目的實際收益率達不到預期。最后，融資模式過于單一?；谄脚_公司性質(zhì)，其習慣采取銀行貸款的方式獲得資金，卻缺乏更加多元化的融資渠道，如上市融資、債券融資、信托融資等。單一化的融資在分散風險方面存在著不足。

(三)風險管理體系不完善

地方政府融資平臺并未建立完善的風險管理體系。一方面，在組織機構建設方面。平臺公司缺乏一個能專門進行風險識別、評估和應對的組織機構。日常的財務管理和風險管控由財務部門和經(jīng)營控制部負責。而二者之間的職責權限仍然存在相互交叉重疊的情況。尤其是對融資平臺的債務風險控制，缺乏明確的管理主體。另一方面，在風險的識別和評估方面，平臺公司無法將更多元素納入范圍。平臺公司所存在的風險類型是多樣化的。比如，戰(zhàn)略風險、財務控制風險、資本運行風險、投資決策風險、市場風險等。而在實踐中，平臺公司將風險控制的關鍵點放在了財務風險上，缺乏更加多元化的思考。導致其他類型風險在實質(zhì)上處于失控狀態(tài)。

(四)風險應對能力不足

面對內(nèi)外部的不確定因素，平臺公司無法根據(jù)已經(jīng)識別的風險類型制定風險應對方案。首先，平臺公司面臨的風險是多元化的，而且?guī)缀跆N含于平臺公司運營的各個環(huán)節(jié)。比如，投融資階段、運營階段和售后階段。而平臺公司往往只在運行階段開展風險控制，卻忽略了對國家政策、市場環(huán)境變化、法律風險等。其次，在風險的識別和應對方面。地方融資平臺習慣憑借管理人員的主觀經(jīng)驗識別風險的類型和大小，缺少定量化的分析手段，致使風險的值同實際情況存在較大偏差。最后，在風險應對的手段上缺乏靈活性。常見的風險應對有風險緩沖、風險轉移和風險共擔機制等，而平臺公司常用單一的風險應對模式，缺乏靈活性，致使風險應對水平較差。

四、地方政府融資平臺風險防范的對策

(一)提高風險防范意識

地方融資平臺必須加強風險防范的意識。首先，平臺公司的管理者應該意識到風險防范不僅能降低可能發(fā)生的損失金額，同時也是提高經(jīng)營管理質(zhì)量的必要手段。平臺公司應該在意識的引導下，在企業(yè)內(nèi)部營造風險防范的文化氛圍，引導財務管理者意識到風險防范對平臺公司的重大意義。其次，平臺公司應引導財務部門和經(jīng)營控制部門對風險防范的研究和分析，并要求各個部門就風險防范提供分析報告。這種模式能讓各個部門在理論探討和業(yè)務實踐中加深對風險防范的認識。最后，要加強對平臺公司全體員工有關風險防范的培訓活動。管理者要提高技術和合同可行性分析的專業(yè)能力。對于基層員工而言，平臺企業(yè)可以在單據(jù)填寫、及時性等方面開展培訓，引導員工規(guī)范、及時報銷，合理使用資金，避免資金浪費。

(二)提高經(jīng)營能力

首先，在項目運營上，地方融資平臺公司應推進項目專業(yè)化、集約化管理，要整合平臺公司的上下游產(chǎn)業(yè)鏈，積極發(fā)掘經(jīng)營性項目建設，提高盈利能力。平臺公司在選擇項目之前應加強對項目的經(jīng)濟可行性和技術可行性論證。其次，拓展多元化的融資渠道。除了銀行借款之外，地方融資平臺應開發(fā)國內(nèi)外融資渠道，可以開展資產(chǎn)證券化融資、股權融資等。多元化的融資方式能分散融資風險、降低資本成本、降低財務風險。最后，融資平臺應該建立現(xiàn)代化經(jīng)營管理制度。比如，可以在公司內(nèi)部推行經(jīng)營契約制和職業(yè)經(jīng)理人制度，建立中長期和多元化的激勵機制，貫徹“能者上、庸者下”的原則，強化責任考核，積極發(fā)揮員工潛能。

(三)加強內(nèi)部控制制度建設

有效的內(nèi)部控制制度能建立良好的控制環(huán)境，加強平臺公司對風險防范的認知程度，同時也能建立風險評估和應對機制。因此，平臺公司應加強內(nèi)部控制建設。首先，平臺公司應加強組織機制建設。平臺公司可以完善組織控制部門的職能，賦予其識別和應對政策風險、法律風險、投融資風險的權力。而財務部門則負責對財務風險的識別和控制。其次，加強對經(jīng)營項目的前瞻性控制。平臺公司在投資項目時，要加強技術和經(jīng)濟可行性論證，實現(xiàn)對項目決策、項目投資、項目運營的全流程監(jiān)控。平臺公司在開展對外融資時，應對多項目融資決策進行分級管理、融資計劃管理、融資審批管理等。只有規(guī)范審批流程，才能提升融資科學性。最后，加強內(nèi)部審計。平臺公司的內(nèi)部審計不僅能通過風險識別發(fā)現(xiàn)財務報表錯報，同時也能對風險應對流程的評估，從而為改進內(nèi)部審計提供依據(jù)。

(四)提高風險應對能力

地方政府融資平臺應提高風險應對能力，應從三個方面入手。第一，融資平臺在應對風險時應建立風險預警體系，預警體系由信息系統(tǒng)構成。融資平臺可以在信息系統(tǒng)中引入風險預警模型。憑借大數(shù)據(jù)技術，信息系統(tǒng)能及時獲取平臺公司內(nèi)外部的各種數(shù)據(jù)，從而借助風險預警體系識別風險類型，并得出風險的值。第二，融資平臺要加強風險應對的前瞻性控制。如果僅將風險應對局限在業(yè)務運營過程，那么就無法有效避免風險造成的損失。因此，融資平臺應在融資方案確定、投資項目選擇、業(yè)務運營制度制定上積極考慮風險因素，并作出風險應對預案。第三，在風險應對手段上，地方融資平臺應根據(jù)企業(yè)實際狀況和風險類型，選擇多樣化的風險應對方案，如風險規(guī)避、風險共擔和風險轉移等。

五、結語

地方政府融資平臺在促進地方經(jīng)濟發(fā)展，緩解政府財政壓力方面發(fā)揮著積極作用。在當前的財稅體制背景下，地方政府的“財政權力”較小，而“事物”權力較大，這兩種權力的不對等造成了地方融資平臺債務的急劇擴張。文章闡述了地方政府融資平臺的概念和特征，并分析了融資平臺在風險防范中存在的問題。最后從多個角度提出了地方政府融資平臺防范風險的對策。期望文章的研究能為地方融資平臺的風險防范提供一定的參考。