高校財(cái)務(wù)管理視角下的政府采購問題探究

孫弘揚(yáng) 浙江理工大學(xué)

引言

為貫徹落實(shí)《深化政府采購制度改革方案》，規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，2020年12月財(cái)政部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)政府采購法（修訂草案征求意見稿）》，針對(duì)現(xiàn)階段政府采購活動(dòng)中出現(xiàn)的問題，在制度層面提出了解決方案。2021年1月浙江省財(cái)政廳發(fā)布了《浙江省財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府購買服務(wù)采購管理的通知》（浙財(cái)采監(jiān)〔2021〕2號(hào)），在契合“放管服”改革精神的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)要規(guī)范政府購買服務(wù)項(xiàng)目的采購績(jī)效管理。作為政府采購的重要管理部門，高校財(cái)務(wù)更需要提升自身管理水平，完善管理流程，做到與高校采購部門、設(shè)備管理部門、資產(chǎn)管理部門、后勤服務(wù)部門等共同形成管理閉環(huán)，整體提升高校對(duì)于政府采購的財(cái)務(wù)管理水平。

一、高校政府采購財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀及存在的問題

（一）政府采購預(yù)算編制基礎(chǔ)不準(zhǔn)確

1.對(duì)政府采購的財(cái)務(wù)工作宣傳不夠

2018 年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25 號(hào)）文件，提高了科研單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理使用自主權(quán)?！胺殴芊备母?，以“放”促“管”，寓“管”于“服”，通過合理下放科研人員采購自主權(quán)促進(jìn)財(cái)務(wù)管理制度的完善，憑借健全的財(cái)務(wù)管理制度提升高?？蒲谢盍Γ@對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理水平提出了更高的要求。

由于采購部門、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門等業(yè)務(wù)相關(guān)部門對(duì)政府采購政策宣傳不夠，使科研人員對(duì)于政府采購政策認(rèn)識(shí)不充分、業(yè)務(wù)流程不了解，對(duì)于政府采購預(yù)算的編制也不重視。采購部門和財(cái)務(wù)部門沒有定期開展政府采購相關(guān)業(yè)務(wù)的宣講活動(dòng)，教職工對(duì)于每年變化的采購流程、采購政策不了解。財(cái)務(wù)部門對(duì)采購資金的配置、采購預(yù)算的執(zhí)行、采購業(yè)務(wù)的報(bào)銷等宣傳不到位，很多教師對(duì)于經(jīng)費(fèi)的預(yù)撥款項(xiàng)和財(cái)政資金的使用不了解，使得教師對(duì)于經(jīng)費(fèi)凍結(jié)、指標(biāo)配置有很大的誤解。主要表現(xiàn)在：對(duì)經(jīng)費(fèi)來源、經(jīng)費(fèi)性質(zhì)不了解；經(jīng)費(fèi)有余額卻不能申請(qǐng)政府采購業(yè)務(wù)；確認(rèn)書有結(jié)余仍不申請(qǐng)結(jié)束確認(rèn)書；履約保證金退款不及時(shí)等。

2.對(duì)政府采購預(yù)算管理工作不夠重視

現(xiàn)高校將采購管理業(yè)務(wù)集中在采購部門、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門等業(yè)務(wù)部門，缺少既熟悉業(yè)務(wù)又對(duì)采購標(biāo)的專業(yè)性了解的人員，各部門只對(duì)自身業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)。然而，政府采購業(yè)務(wù)是要多個(gè)部門協(xié)調(diào)完成的，使老師在辦理政府采購相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)體驗(yàn)感較差，經(jīng)常在部門與部門業(yè)務(wù)銜接處產(chǎn)生溝通問題。另外，科研人員對(duì)采購政策、財(cái)務(wù)制度不清楚，對(duì)政府采購預(yù)算編制不了解、不重視，經(jīng)常有未將政府采購范圍內(nèi)的標(biāo)的納入預(yù)算編制中的情況，或者漏報(bào)采購項(xiàng)目，這都會(huì)導(dǎo)致后期申請(qǐng)采購時(shí)沒有相應(yīng)采購指標(biāo)，只能通過指標(biāo)調(diào)整、追加進(jìn)行配置，使政府采購的預(yù)算管理處于被動(dòng)局面。財(cái)務(wù)部門主要管理各學(xué)院的政府采購預(yù)算是否及時(shí)上報(bào)、流程是否完善，但是沒有關(guān)注其預(yù)算編制是否科學(xué)合理，立項(xiàng)論證環(huán)節(jié)流于形式，缺少專業(yè)人員對(duì)項(xiàng)目必要性、科學(xué)性進(jìn)行評(píng)估。

3.政府采購預(yù)算資金編制內(nèi)容寬泛

國(guó)務(wù)院于2021年4月發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)），文件強(qiáng)調(diào)要細(xì)化政府采購預(yù)算編制，確保與年度預(yù)算相銜接?，F(xiàn)階段，高校政府采購預(yù)算編制僅羅填報(bào)采購標(biāo)的類別、數(shù)量、總價(jià)，而不是具體到采購標(biāo)的型號(hào)、參數(shù)、規(guī)格、具體用途、期限等，采購預(yù)算管理部門對(duì)于采購標(biāo)的了解不清晰，不利于評(píng)估政府采購活動(dòng)產(chǎn)生的效能，無法實(shí)施高校的全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理。

4.政府采購預(yù)算方案監(jiān)督機(jī)制不健全

高校預(yù)算編制主要是財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，根據(jù)各級(jí)學(xué)院部門的采購預(yù)算上報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，由于學(xué)院部門的采購預(yù)算是依據(jù)自身發(fā)展計(jì)劃預(yù)估的，主要依據(jù)上一年度的數(shù)據(jù)進(jìn)行上報(bào)，缺少市場(chǎng)調(diào)研環(huán)節(jié)，沒有從高校整體角度考慮預(yù)算申報(bào)的科學(xué)性，尤其是高校對(duì)于通用設(shè)備及專用設(shè)備的采購預(yù)算編報(bào)，這需要資產(chǎn)管理部門、采購中心、后勤服務(wù)中心等多個(gè)部門共同參與評(píng)估、監(jiān)督，提高財(cái)政資金安排的合理性。例如：移動(dòng)圖形工作站的功能基本能夠滿足便攜式計(jì)算機(jī)的功能，就不應(yīng)再申報(bào)具有重復(fù)功能的采購預(yù)算；被列入大儀共享管理的專用設(shè)備應(yīng)提高儀器利用率，對(duì)新增同型號(hào)專用設(shè)備采購預(yù)算的審批應(yīng)與資產(chǎn)存量掛鉤，審批采購的必要性。政府采購預(yù)算編制不科學(xué)、支出不明確將嚴(yán)重影響高校采購活動(dòng)的順利進(jìn)行，延緩高?？蒲泄ぷ鬟M(jìn)程，降低財(cái)政資金的使用效率。

（二）政府采購內(nèi)部控制機(jī)制不完善

1.校內(nèi)政府采購審批環(huán)節(jié)不規(guī)范

政府采購活動(dòng)的開展由采購申請(qǐng)人在線上提交采購申請(qǐng)，經(jīng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或?qū)W院負(fù)責(zé)人審批后，流轉(zhuǎn)至財(cái)務(wù)部門進(jìn)行采購指標(biāo)配置，最后到采購部門組織實(shí)施采購活動(dòng)。在這個(gè)流程缺少審批采購事前調(diào)研結(jié)果的模塊，采購申請(qǐng)人應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)及市場(chǎng)調(diào)查情況，進(jìn)行可行性分析，也可以邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員或者第三方機(jī)構(gòu)參與咨詢論證。而這一環(huán)節(jié)在采購申請(qǐng)時(shí)并沒有體現(xiàn)，采購審批各部門無法判定采購需求的必要性、科學(xué)性。

另外，采購審批聯(lián)動(dòng)性差，學(xué)院負(fù)責(zé)人或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)采購需求的必要性缺乏審查環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門只關(guān)注采購項(xiàng)目是否有預(yù)算可以依據(jù)，采購中心只關(guān)注采購活動(dòng)是否合法合規(guī)，缺少從學(xué)校整體角度判定采購申請(qǐng)是否厲行節(jié)約、科學(xué)合理。

2.政府采購執(zhí)行率管理較薄弱

財(cái)務(wù)部門在審批政府采購申請(qǐng)時(shí)，需要配置采購指標(biāo)，采購申請(qǐng)人完成采購后，經(jīng)常不會(huì)主動(dòng)辦理采購確認(rèn)書結(jié)余，確認(rèn)書結(jié)余資金被閑置，降低了財(cái)政資金的使用效率，阻礙了高校其他政府采購項(xiàng)目的進(jìn)行。采購部門應(yīng)及時(shí)辦理確認(rèn)書結(jié)余，財(cái)務(wù)部門應(yīng)及時(shí)辦理支付結(jié)余、指標(biāo)結(jié)余。但是實(shí)際操作中沒有一個(gè)較為完善的機(jī)制定期進(jìn)行清理，高校大多在下半年采購指標(biāo)緊張時(shí)，才會(huì)批量清理采購預(yù)算結(jié)余，使采購工作的進(jìn)行陷入被動(dòng)的局面，降低了財(cái)政資金的使用效率。

3.履約保證金退還不及時(shí)

政府采購合同中涉及的履約保證金都是提前打入學(xué)校，驗(yàn)收合格的采購項(xiàng)目，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購合同約定，及時(shí)向供應(yīng)商支付采購資金，退還履約保證金。由于采購申請(qǐng)人、采購經(jīng)辦人以及采購部門等不積極處理保證金退款業(yè)務(wù)，缺少完整的采購業(yè)務(wù)流程管理，導(dǎo)致財(cái)務(wù)往來款項(xiàng)無法及時(shí)清理，不利于維持采購人良好的聲譽(yù)形象，降低了采購人的信譽(yù)。

4.政府采購驗(yàn)收流程流于形式

高校的政府采購驗(yàn)收只有采購申請(qǐng)人、采購部門以及財(cái)務(wù)部門參與，財(cái)務(wù)部門的審核主要在報(bào)銷階段查看驗(yàn)收單是否填寫完整、簽字蓋章是否齊全，但是經(jīng)常會(huì)面臨驗(yàn)收單后補(bǔ)的情況。另外，驗(yàn)收單沒有注明驗(yàn)收人的身份，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)辦人為了應(yīng)付財(cái)務(wù)報(bào)銷亂補(bǔ)簽字的情況，這大大降低了驗(yàn)收流程的功效。征求意見稿中還提議驗(yàn)收結(jié)束后，驗(yàn)收人員應(yīng)當(dāng)出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告并簽字，驗(yàn)收?qǐng)?bào)告應(yīng)當(dāng)列明各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的驗(yàn)收情況及項(xiàng)目總體評(píng)價(jià)等事項(xiàng)，現(xiàn)有的驗(yàn)收環(huán)節(jié)有損害采購人的合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。

5.政府采購監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不健全

高?，F(xiàn)階段缺少能夠?qū)φ少徎顒?dòng)貫穿始終的監(jiān)管部門，該部門應(yīng)負(fù)責(zé)政府采購合法合規(guī)情況；采購政策、采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況；政府采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能；內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行情況等。監(jiān)管部門的缺失，大大降低了對(duì)采購行為的事前、事中管理，削弱了各職能部門對(duì)政府采購業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌管理能力。

（三）政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全

高校政府采購績(jī)效管理缺乏理論基礎(chǔ)，制度建設(shè)較為薄弱，政府采購行為的主導(dǎo)部門對(duì)于政府采購的績(jī)效不夠重視，評(píng)價(jià)較為單一，一般只從經(jīng)費(fèi)支出方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，只重視投入不重視產(chǎn)出。高校的政府采購行為的績(jī)效評(píng)價(jià)主要由財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)，從財(cái)務(wù)的角度，以經(jīng)費(fèi)使用效率的視角評(píng)價(jià)采購績(jī)效情況。但是，高校的政府采購的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)從高校整體內(nèi)部管理角度進(jìn)行評(píng)價(jià)，不僅僅涉及采購行為的直接主體：采購用戶（即高校教師）、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門、采購中心，還涉及高校內(nèi)部控制建設(shè)以及內(nèi)部控制評(píng)價(jià)相關(guān)部門，如：紀(jì)檢部門、審計(jì)處、組織部、人事處、信息化中心等。高校的采購績(jī)效的提升需要人事處對(duì)于采購人員的服務(wù)意識(shí)和專業(yè)培訓(xùn)進(jìn)行管理；審計(jì)處、紀(jì)檢部門應(yīng)對(duì)政府采購的廉政風(fēng)險(xiǎn)管理以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)加強(qiáng)管理；信息化中心應(yīng)對(duì)于采購部門與各業(yè)務(wù)部門的信息化程度的提升進(jìn)行管理等。

二、提升高校政府采購財(cái)務(wù)管理水平的幾點(diǎn)建議

（一）提升政府采購預(yù)算管理信息水平

財(cái)務(wù)編制采購預(yù)算主要依據(jù)各院部上交的預(yù)算表格匯總審查，這樣的預(yù)算申報(bào)流程急需變革，應(yīng)建立健全高校的預(yù)算管理信息體系，串聯(lián)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、采購管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、維修管理系統(tǒng)等。依據(jù)預(yù)算管理信息系統(tǒng)，通過資產(chǎn)編號(hào)、經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目號(hào)碼、采購單號(hào)，確認(rèn)書號(hào)等字段實(shí)現(xiàn)多職能部門的統(tǒng)籌管理。各院部在上報(bào)統(tǒng)一格式的采購預(yù)算后，審核工作應(yīng)該通過多個(gè)維度進(jìn)行，對(duì)于各部門預(yù)算的上報(bào)，財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)部門、采購部門、科研院、人事部門、后勤部門等都應(yīng)進(jìn)行審查預(yù)算編制的合理性，例如：資產(chǎn)處、人事處根據(jù)各院部的編制人數(shù)確定辦公設(shè)備購置的上限，后勤部門根據(jù)辦公人數(shù)確定辦公室面積，進(jìn)行房產(chǎn)管理，后勤部門根據(jù)院部的報(bào)修情況預(yù)測(cè)每年日常零星維修維護(hù)預(yù)算等。對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)的采購項(xiàng)目，預(yù)算申報(bào)應(yīng)通過專家組進(jìn)行評(píng)審，審查預(yù)算編制的精確性、必要性。學(xué)校各院部在預(yù)算管理系統(tǒng)中提交預(yù)算申請(qǐng)后，財(cái)務(wù)通過系統(tǒng)檢查核實(shí)預(yù)算數(shù)據(jù)，并及時(shí)反饋各院部預(yù)算審核情況，使各院部通過系統(tǒng)查看預(yù)算明細(xì)。各職能部門通過系統(tǒng)同步接收采購預(yù)算明細(xì)，以便及時(shí)審批采購申請(qǐng)。預(yù)算下達(dá)情況也應(yīng)展現(xiàn)在預(yù)算管理系統(tǒng)，使采購需求方及時(shí)提交采購申請(qǐng)。在采購預(yù)算執(zhí)行過程中，根據(jù)財(cái)務(wù)支付信息、采購凍結(jié)款項(xiàng)、項(xiàng)目余額等信息實(shí)時(shí)更新預(yù)算執(zhí)行情況，在預(yù)算執(zhí)行的各個(gè)時(shí)期根據(jù)執(zhí)行率提醒經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人。預(yù)算管理系統(tǒng)還有很多模塊可以進(jìn)行完善，設(shè)置精細(xì)化的業(yè)務(wù)管理模塊，可以依靠數(shù)據(jù)共享，提高教師辦理業(yè)務(wù)的效率，減輕教師辦理業(yè)務(wù)要到多個(gè)部門的負(fù)擔(dān)。

（二）完善政府采購內(nèi)部控制機(jī)制

進(jìn)一步落實(shí)政策與機(jī)制，高校政府采購內(nèi)控制度建設(shè)主要圍繞紀(jì)檢監(jiān)察處、審計(jì)處、采購中心、財(cái)務(wù)處等部門，內(nèi)控制度建設(shè)以及執(zhí)行應(yīng)切實(shí)落實(shí)到學(xué)院各位教師，內(nèi)部控制制度的建設(shè)應(yīng)該不僅要求各職能部門對(duì)于各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行控制，還要深入學(xué)院，使采購需求人了解采購流程，樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，了解業(yè)務(wù)流程中可能涉及的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提升資金使用效率。

加強(qiáng)采購過程中的財(cái)務(wù)監(jiān)督。首先，對(duì)于采購標(biāo)的進(jìn)行精細(xì)化管理，在執(zhí)行高校“放管服”政策的同時(shí)，要提升風(fēng)險(xiǎn)防控水平。例如：貨物類采購，應(yīng)通過采購管理系統(tǒng)流轉(zhuǎn)到資產(chǎn)管理部門，資產(chǎn)管理部門要根據(jù)各院部資產(chǎn)臺(tái)賬確認(rèn)設(shè)備購置的必要性。若涉及大儀設(shè)備等需要上傳市場(chǎng)調(diào)研報(bào)告、專家論證等。其次，加強(qiáng)對(duì)合同簽訂以及執(zhí)行的管理。應(yīng)將合同簽訂與執(zhí)行等流程加入采購管理系統(tǒng)中，在中標(biāo)單位公示期后，系統(tǒng)應(yīng)提供采購申請(qǐng)人及時(shí)簽訂采購合同，并根據(jù)采購合同中的約定，及時(shí)提醒供貨方打款履約保證金，并在系統(tǒng)中上傳支付記錄，貨物收到后根據(jù)相關(guān)物流信息的提醒采購申請(qǐng)人及時(shí)驗(yàn)收并上傳驗(yàn)收單，在合同款項(xiàng)全部支付成功后，采購管理系統(tǒng)根據(jù)財(cái)務(wù)報(bào)銷系統(tǒng)顯示合同已付清，提醒采購申請(qǐng)人在財(cái)務(wù)報(bào)銷系統(tǒng)提交履約保證金的退回。采購管理系統(tǒng)還應(yīng)增加采購業(yè)務(wù)分析功能，例如：定期對(duì)供貨方為同一家且采購標(biāo)的相近的業(yè)務(wù)進(jìn)行篩選分析，判定是否有惡意拆分合同行為等；對(duì)供貨方的公司信用信息、法定代表及業(yè)務(wù)主管信息等加強(qiáng)資料庫管理，加強(qiáng)對(duì)供貨方資質(zhì)、履約能力等方面的管理分析，進(jìn)一步保障政府采購的公平、公正、公開。

（三）健全政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)體系

2018年財(cái)政部出臺(tái)了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)）文件，其中指出要建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。政府采購涉及多個(gè)業(yè)務(wù)部門，完整的預(yù)算閉環(huán)應(yīng)該包含預(yù)算編制、執(zhí)行、反饋、調(diào)整、評(píng)價(jià)等過程，多數(shù)高校僅停留在預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)，雖已按上級(jí)要求開展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)及部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但很少能將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與次年預(yù)算編制掛鉤，自評(píng)工作形同虛設(shè)，主要是沒有通過信息化手段將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果固化于預(yù)算管理流程。高校政府采購活動(dòng)制定績(jī)效考核體系涉及兩個(gè)方面，對(duì)于采購預(yù)算與實(shí)際支出有較大差異的，應(yīng)設(shè)有懲罰機(jī)制，例如：增加審查流程；按比例削減采購預(yù)算等。對(duì)于采購預(yù)算精準(zhǔn)、采購合規(guī)與采購預(yù)算執(zhí)行率高的，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，例如：提升績(jī)效獎(jiǎng)金、制定快速通道提升業(yè)務(wù)審批順位等方面提供獎(jiǎng)勵(lì)。

2020年12月財(cái)政部、工業(yè)和信息化部印發(fā)了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（財(cái)庫〔2020〕），對(duì)預(yù)算單位政府采購行為產(chǎn)生的社會(huì)效益提出了更高的要求，要求預(yù)算單位要對(duì)涉及中小企業(yè)采購的預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施全過程績(jī)效管理，合理設(shè)置績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，落實(shí)扶持中小企業(yè)有關(guān)政策要求，定期開展績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。在制定政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)加入社會(huì)效益，將扶持中小企業(yè)的情況細(xì)化為指標(biāo)作為采購績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的一部分，進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

結(jié)語

綜上所述，提高高校對(duì)政府采購的財(cái)務(wù)管理水平，要在落實(shí)“放管服”政策的前提下，提升學(xué)校財(cái)務(wù)精細(xì)化管理水平，在業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)分析風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，做好服務(wù)工作，細(xì)化內(nèi)控管理，提升資金使用效率，為提升高校整體管理水平的提升添磚加瓦。希望通過上文的研究，為改善高校財(cái)務(wù)管理提供支持。