新《預(yù)算法》下縣級(jí)財(cái)政全面預(yù)算管理問(wèn)題與對(duì)策

金霞 山東省泰安市東平縣財(cái)政局

引言

2015年1月1日新《預(yù)算法》正式實(shí)施，它從公共財(cái)政改革對(duì)預(yù)算管理的要求出發(fā)，使部門預(yù)算編制的完整性得到完善、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性得到強(qiáng)化、預(yù)算透明度得到提升、轉(zhuǎn)移支付管理得到優(yōu)化、預(yù)算管理的科學(xué)化和精細(xì)化水平得到進(jìn)一步提高。與新《預(yù)算法》相輔相成的、專門針對(duì)政府會(huì)計(jì)工作特點(diǎn)和要求出臺(tái)的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》于2017年1月1日正式施行，這是立足于我國(guó)國(guó)家法治體系構(gòu)建的基礎(chǔ)之上，是對(duì)新《預(yù)算法》的一項(xiàng)具體補(bǔ)充。財(cái)政預(yù)算是政府從收入與支出這兩個(gè)層面對(duì)政府財(cái)政資金的使用、計(jì)劃與安排。縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理的范疇主要包括預(yù)算編制、執(zhí)行、實(shí)施與監(jiān)督等多個(gè)方面。無(wú)論是在國(guó)家還是在地方層面，財(cái)政預(yù)算被視為計(jì)劃內(nèi)的融資和分配工具。例如：部門預(yù)算改革的實(shí)行主要是對(duì)部門的基本支出和項(xiàng)目支出進(jìn)行了科學(xué)而合理的分類，預(yù)算編制的流程得到了進(jìn)一步規(guī)范，在確保部門職能得到履行的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范了部門的行政行為，全面降低了政府的行政成本。因此，本文對(duì)縣級(jí)財(cái)政全面預(yù)算管理的實(shí)施進(jìn)行探討具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、預(yù)算管理相關(guān)概念解析

（一）財(cái)政預(yù)算

政府部門將一些社會(huì)資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理，從而為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為就是公共財(cái)政，從本質(zhì)上看公共財(cái)政可以說(shuō)是一種分配行為。所謂預(yù)算主要是對(duì)將來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的收入和支出計(jì)劃進(jìn)行預(yù)估的行為。因此，財(cái)政預(yù)算主要是指經(jīng)過(guò)國(guó)家的法定程序?qū)徟膰?guó)家年度收支計(jì)劃。財(cái)政預(yù)算充分反映出政府在一個(gè)預(yù)算年度中的收入與支出的基本情況，財(cái)政預(yù)算是通過(guò)數(shù)字的方式對(duì)未來(lái)公共財(cái)政收入和支出的一種表述。在財(cái)政管理中，預(yù)算管理是一項(xiàng)重要的組成部分，是政府部門為了確保預(yù)算資金的規(guī)范、有效、科學(xué)運(yùn)行而實(shí)施的一種組織、調(diào)整、控制與監(jiān)督的行為。

（二）預(yù)算編制

對(duì)預(yù)算收入和支出的計(jì)劃進(jìn)行制定的整個(gè)過(guò)程被稱為預(yù)算編制。在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)必須將年度內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展預(yù)期、上一年度的預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況、國(guó)家宏觀政策的調(diào)控、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、對(duì)未來(lái)一年收入與支出的預(yù)測(cè)情況等因素綜合考慮在內(nèi)。通常情況下不允許編制赤字，對(duì)財(cái)政預(yù)算收入的編制應(yīng)符合國(guó)家的政策方向，切記不能夠脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況，必須做到足額編列。對(duì)財(cái)政預(yù)算支出的編制，必須嚴(yán)格樹(shù)立“過(guò)緊日子”的思想，對(duì)一般性支出進(jìn)行嚴(yán)格壓減。財(cái)政預(yù)算編制一定要在保障好“三?！敝С鲂枨蟮那闆r下充分考慮到縣級(jí)必保的重點(diǎn)支出項(xiàng)目。

（三）預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算由預(yù)測(cè)走向現(xiàn)實(shí)的具體過(guò)程就稱為預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，執(zhí)行的效果將對(duì)政府公共服務(wù)水平的高低產(chǎn)生直接影響。財(cái)政預(yù)算在執(zhí)行的過(guò)程中，必須及時(shí)、足額撥付預(yù)算資金，不得擅自截留。在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中必須加強(qiáng)預(yù)算的約束性，不得擅自改變預(yù)算資金支持的范圍和方向。財(cái)政預(yù)算作為收支計(jì)劃在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中會(huì)面臨各種突發(fā)的變化，這就要求各級(jí)財(cái)政部門要根據(jù)變化，按照規(guī)定的要求對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，組織新的預(yù)算平衡。

二、新《預(yù)算法》實(shí)施后縣級(jí)財(cái)政全面預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算資金的使用較為分散

在財(cái)政預(yù)算資金使用的過(guò)程中通常會(huì)出現(xiàn)這樣一種困境：預(yù)算資金花完了，但是收到的實(shí)際效果不夠理想。例如：在一般公共預(yù)算資金和政府性基金預(yù)算資金的支持范圍之間還存在銜接上的問(wèn)題，有些支出方向存在重復(fù)補(bǔ)助的現(xiàn)象，而有的支出方向又無(wú)人問(wèn)津。再例如：有的財(cái)政預(yù)算資金在使用過(guò)程中較為分散，支持的方向較多，從而導(dǎo)致每個(gè)支持的方向獲得的資金較少，出現(xiàn)了資金使用碎片化的問(wèn)題，很難形成資金的合力，這在很大程度上降低了資金使用效率；有的專項(xiàng)資金在用途和投向上具有一定的交叉性，并且由不同的部門進(jìn)行管理，這些資金分散在不同的部門中，導(dǎo)致各個(gè)支持的方向出現(xiàn)了苦樂(lè)不均的現(xiàn)象。另外，縣級(jí)財(cái)政部門在使用財(cái)政資金時(shí)各部門之間缺乏有效的溝通。例如：在財(cái)政職能方面的投入，教育、農(nóng)業(yè)、文化、科技、交通、醫(yī)療、就業(yè)、節(jié)能等方面都會(huì)進(jìn)行投入，而投入的這些資金歸口分別屬于不同的部門，特別是在投入方式和投向上分別按照自己的不同規(guī)定來(lái)予以確定，導(dǎo)致資金缺乏統(tǒng)籌安排和規(guī)劃，各部門之間各自為政、資金的有效供給明顯不足，并沒(méi)有優(yōu)化配置財(cái)政資金。

（二）部門中期財(cái)政規(guī)劃的執(zhí)行不到位

目前很多縣級(jí)財(cái)政部門已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施部門中期財(cái)政規(guī)劃，編制三年滾動(dòng)預(yù)算，然而在部門預(yù)算管理中存在的問(wèn)題也不容忽視。例如：有的縣級(jí)財(cái)政部門并未編制全口徑的預(yù)算，未將單位的各項(xiàng)收入、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金全部納入下一年度的預(yù)算中，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏全面性和準(zhǔn)確性；有的部門預(yù)算項(xiàng)目分年度編制缺乏準(zhǔn)確性，申請(qǐng)的項(xiàng)目較多，但是并未形成實(shí)際支出，導(dǎo)致這些資金趴在賬上成為存量資金，資金的閑置占用了資源，而其他一些部門和一些方面即使有需要也無(wú)法迅速獲得資金的支持；雖然有的部門編制了中期財(cái)政規(guī)劃，但是對(duì)于本行業(yè)、本部門未來(lái)開(kāi)展業(yè)務(wù)的方向和工作量在預(yù)測(cè)和規(guī)劃上并不到位，最終導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)了新增資金需求的現(xiàn)象，突破了部門中期財(cái)政規(guī)劃；還有的部門預(yù)算編制的內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，并未充分反映出項(xiàng)目的重要內(nèi)容，這也就為重復(fù)申報(bào)留下了可乘之機(jī)。

（三）預(yù)算管理工作的信息化程度較低

一直以來(lái)各級(jí)政府的財(cái)政部門被稱為國(guó)家的“錢袋子”，財(cái)政部門的工作人員作為財(cái)政資金的守護(hù)者，使用好財(cái)政資金是其重要的責(zé)任?！肮び破涫?，必先利其器”，因此，全面提升財(cái)政資金的使用效率，就必須有先進(jìn)的工作方式和方法做支撐。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展，在一些縣級(jí)財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的預(yù)算管理信息系統(tǒng)更多的是對(duì)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、記錄和錄入，并沒(méi)有對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)的分析，也無(wú)法自動(dòng)生成有價(jià)值的、可利用的數(shù)據(jù)信息，甚至一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)縣級(jí)財(cái)政部門仍然是依靠Excel表格來(lái)對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行加工，這種人工處理數(shù)據(jù)的方式耗費(fèi)了大量的人力資源和時(shí)間，增加了行政運(yùn)行成本，這種現(xiàn)象在信息技術(shù)飛速發(fā)展的今天顯得特別突兀。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的升級(jí)再造、充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為財(cái)政工作中所面臨的新的挑戰(zhàn)，這也是未來(lái)財(cái)政工作發(fā)展的必然趨勢(shì)。如何將信息化、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算與財(cái)政業(yè)務(wù)整合運(yùn)用在一起，全面提高財(cái)政預(yù)算管理工作的信息化程度，這已經(jīng)成為亟待解決的重要問(wèn)題。

（四）“零基預(yù)算”的執(zhí)行不徹底

目前在各縣級(jí)財(cái)政部門中還存在“零基預(yù)算”執(zhí)行不徹底、操作方面亟待規(guī)范等問(wèn)題。在對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行分配時(shí)，不同的資金需求部門作為為自身利益服務(wù)的決策者，通常會(huì)用行政因素來(lái)干擾資金的分配情況。例如：有的部門在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中會(huì)借助政府政策的相關(guān)文件向財(cái)政部門申請(qǐng)追加資金，并不考慮這樣的行為是否在占用公共資源。這些行為導(dǎo)致部門利益固化，出現(xiàn)了資金需求與日俱增的現(xiàn)象，不可避免地發(fā)生了預(yù)算編制中基數(shù)加增長(zhǎng)的現(xiàn)象，并沒(méi)有根據(jù)實(shí)際需要編制“零基預(yù)算”。

（五）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

目前我國(guó)大部分縣級(jí)財(cái)政部門對(duì)財(cái)政預(yù)算管理實(shí)行歸口管理的方式，也就是實(shí)行預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和信息反饋等。在整個(gè)流程中如果出現(xiàn)問(wèn)題會(huì)分別向所負(fù)責(zé)的部門及時(shí)進(jìn)行反饋，但是有的問(wèn)題存在一定的交叉性，各個(gè)部門在溝通與交流的過(guò)程中，如果不能及時(shí)處理部門職責(zé)界定不清的問(wèn)題，不僅增加了管理成本，更降低了管理效率。目前一些縣級(jí)財(cái)政部門仍然采用基數(shù)遞增的方法來(lái)編制財(cái)政預(yù)算，這種方法缺乏對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的把控，科學(xué)性較差。

（六）預(yù)算執(zhí)行的穩(wěn)定性較差

財(cái)政預(yù)算編制方法將直接對(duì)預(yù)算的執(zhí)行產(chǎn)生影響。由于一些縣級(jí)財(cái)政部門預(yù)算編制缺乏有效論證、科學(xué)性和合理性，導(dǎo)致預(yù)算在執(zhí)行的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)突然臨時(shí)增加或調(diào)整預(yù)算計(jì)劃的問(wèn)題，影響了預(yù)算執(zhí)行的穩(wěn)定性，再加之縣級(jí)財(cái)政部門對(duì)預(yù)算的監(jiān)管缺乏有效約束，使得預(yù)算執(zhí)行穩(wěn)定性差已經(jīng)成為常態(tài)化的特征。例如：山西省某縣2018年的會(huì)議費(fèi)和差旅費(fèi)預(yù)算支出就進(jìn)行了150多次的調(diào)整。

三、新《預(yù)算法》下縣級(jí)財(cái)政優(yōu)化全面預(yù)算管理的策略

（一）全面優(yōu)化預(yù)算管理的方式和方法

縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合本地的特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r全面優(yōu)化預(yù)算管理的方式和方法。例如：預(yù)算資金的籌集方式目前大部分還是各級(jí)財(cái)政撥款的方式，主要依靠的還是財(cái)政收入，在對(duì)社會(huì)資本的吸引力方面極為有限。在出現(xiàn)財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力、而財(cái)政支出不斷增加的情況時(shí)，縣級(jí)財(cái)政部門可通過(guò)政府債券渠道進(jìn)行融資，多渠道、多方式籌集和使用預(yù)算資金來(lái)支持政府重點(diǎn)支出項(xiàng)目，在合法合規(guī)的前提下，運(yùn)用市場(chǎng)化的手段充分發(fā)揮預(yù)算資金筑渠引資的作用。

（二）在全面預(yù)算過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)資金的統(tǒng)籌管理

在財(cái)政預(yù)算管理的全過(guò)程中，對(duì)于財(cái)政支出的分配應(yīng)站在全局的角度進(jìn)行綜合考慮和統(tǒng)籌安排，從思想上分清輕重緩急，一定要緊跟國(guó)家步伐，集中力量辦大事，在項(xiàng)目安排上要實(shí)現(xiàn)與國(guó)家的同頻共振，爭(zhēng)取國(guó)家的支持，從而實(shí)現(xiàn)事半功倍的效果。另外，還必須強(qiáng)化統(tǒng)籌理念與中期規(guī)劃的有效銜接，在了解宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況、認(rèn)真分析本地未來(lái)三年的變化趨勢(shì)基礎(chǔ)上做出中期規(guī)劃。在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化中期規(guī)劃與統(tǒng)籌理念的有機(jī)融合，結(jié)合中期規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)籌安排，不能將實(shí)際需要幾個(gè)年度才能完成的項(xiàng)目在一個(gè)年度內(nèi)就申請(qǐng)全部資金，而是應(yīng)該分年度使用資金，避免項(xiàng)目資金閑置、實(shí)現(xiàn)資金使用的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。

（三）加大對(duì)全面預(yù)算管理人才隊(duì)伍的培養(yǎng)和建設(shè)

完善財(cái)政預(yù)算管理需要全面提升預(yù)算管理人才隊(duì)伍的綜合素養(yǎng)。例如：各縣級(jí)財(cái)政部門可以加強(qiáng)培訓(xùn)，提高全面預(yù)算管理人才隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)。如今我們正處于信息高度發(fā)達(dá)的新時(shí)代，這也是一個(gè)知識(shí)經(jīng)濟(jì)大放異彩的時(shí)期。全面預(yù)算管理人員的知識(shí)素養(yǎng)、業(yè)務(wù)素養(yǎng)、實(shí)踐能力決定了全面預(yù)算管理活動(dòng)的成敗。因此，財(cái)政部門應(yīng)組織專業(yè)化的培訓(xùn)，為基層財(cái)政部門培養(yǎng)一批穩(wěn)定的、具有較強(qiáng)綜合素養(yǎng)的預(yù)算管理人才。培訓(xùn)的方式可以采取集中培訓(xùn)、錄制課程、聘請(qǐng)專家講座、深入基層實(shí)踐、視頻培訓(xùn)等不同的方式開(kāi)展。

（四）進(jìn)一步完善全面預(yù)算管理信息化

先進(jìn)的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是當(dāng)今財(cái)政全面預(yù)算管理順利實(shí)施的重要手段和支撐。要實(shí)現(xiàn)財(cái)政信息系統(tǒng)與其他部門信息系統(tǒng)的整合、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)化的數(shù)據(jù)共享，由過(guò)去的信息孤島向共享融合的方向發(fā)展，使財(cái)政預(yù)算信息更加真實(shí)有效。例如：縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)該將全部的工作流程嵌入到財(cái)政信息系統(tǒng)中，通過(guò)先進(jìn)的技術(shù)化手段對(duì)業(yè)務(wù)操作進(jìn)行規(guī)范、實(shí)現(xiàn)預(yù)算約束的剛性、降低預(yù)算編制的隨意性，在實(shí)現(xiàn)財(cái)政業(yè)務(wù)流程更加規(guī)范化的同時(shí)，提高財(cái)政資金使用的透明度。

（五）優(yōu)化預(yù)算編制

縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)高度關(guān)注預(yù)算編制的重要性，不斷優(yōu)化預(yù)算編制方法?？梢愿鶕?jù)各部門工作重點(diǎn)對(duì)財(cái)政資金的流向進(jìn)行科學(xué)的調(diào)整，嚴(yán)格按照流程規(guī)定報(bào)送人大審定，為預(yù)算編制的順利實(shí)施奠定基礎(chǔ)。對(duì)財(cái)政體制下的預(yù)算編制流程進(jìn)行改進(jìn)與完善，改變過(guò)去財(cái)政體系和職能的單一化、預(yù)算編制流程的簡(jiǎn)單化，在預(yù)算編制過(guò)程中一定要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算編制的目的性。

（六）強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行手段

縣級(jí)財(cái)政部門必須加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任單位的執(zhí)行剛性和唯一性。預(yù)算方案經(jīng)過(guò)審批通過(guò)后資金會(huì)撥付和分配到各部門和各單位，相關(guān)管理部門應(yīng)該對(duì)資金的使用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)化跟蹤與管理，做到財(cái)政預(yù)算管理有據(jù)可依、有跡可循。同時(shí)，還應(yīng)該充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)支付中心的監(jiān)管職能，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的約束力。隨著新《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)的不斷出臺(tái)，各項(xiàng)規(guī)章制度也在逐步完善，這為實(shí)現(xiàn)科學(xué)而高效的預(yù)算執(zhí)行提供了法律保障和依據(jù)。

（七）加強(qiáng)對(duì)全面預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

必須加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的全過(guò)程、動(dòng)態(tài)化監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及決算的全過(guò)程監(jiān)督職能。對(duì)于財(cái)政預(yù)算中已經(jīng)確定的項(xiàng)目和數(shù)額不得隨意進(jìn)行變更，讓財(cái)政資金在陽(yáng)光下得到健康運(yùn)行。充分發(fā)揮財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督的作用，確保預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，實(shí)現(xiàn)財(cái)政全面預(yù)算管理是財(cái)政有效運(yùn)行的基本前提，是確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，縣級(jí)財(cái)政作為國(guó)家財(cái)政體系的重要組成部分，必須科學(xué)合理的利用有限的財(cái)政資金，做好財(cái)政預(yù)算，為全面推進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的資金保障。