預(yù)算管理一體化在基層事業(yè)單位的應(yīng)用

寇艷麗 鐘祥市財政監(jiān)督局

引言

預(yù)算管理一體化要求財政部門注重預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，落實審計監(jiān)督，擴(kuò)大預(yù)算公開力度，構(gòu)建現(xiàn)代化的財稅金融體系，預(yù)算管理一體化不僅能提高國家及地方各級政府部門的資金管理水平，還能進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算管理的流程，促進(jìn)預(yù)算制度改革的全面深化。目前，筆者所在市依據(jù)財政部頒發(fā)的《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》《預(yù)算管理一體化規(guī)范》等規(guī)章制度，奠定了搭建預(yù)算一體化框架的基礎(chǔ)，于2021年下半年啟動了預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，開始運用系統(tǒng)編制2022年預(yù)算。新形勢下，如何進(jìn)一步做好基層事業(yè)單位預(yù)算管理，提升管理水平，積極推進(jìn)預(yù)算管理一體化，是財政部門和基層事業(yè)單位需要共同解決的問題。

本文就基層事業(yè)單位在推進(jìn)預(yù)算管理一體化進(jìn)程中存在的問題進(jìn)行分析并提出相關(guān)對策。

一、預(yù)算管理一體化對基層事業(yè)單位預(yù)算管理的意義

預(yù)算管理一體化模式與傳統(tǒng)預(yù)算管理模式相比，將制度規(guī)則嵌入流程中，以項目為中心，整合業(yè)務(wù)，從而實現(xiàn)預(yù)算管理的全流程一體化。預(yù)算管理一體化模式，將基層財政管理部門財政的資金數(shù)據(jù)與預(yù)算單位的財務(wù)數(shù)據(jù)實現(xiàn)共享與對接，實時監(jiān)控財政資金的使用，從而提高基層財政預(yù)算管理的精準(zhǔn)度及財政資金使用效益。

基層事業(yè)單位應(yīng)以預(yù)算管理一體化的推進(jìn)工作為抓手，轉(zhuǎn)變預(yù)算管理理念，推動預(yù)算管理方法變革，提升基層事業(yè)單位的預(yù)算管理水平，強(qiáng)化預(yù)算約束。

二、預(yù)算管理一體化模式下基層事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

預(yù)算管理一體化模式是預(yù)算制度全方位的系統(tǒng)性改革，從基層實踐的情況來看，與改革的期望和要求還存在很大差距?；鶎邮聵I(yè)單位預(yù)算管理中主要存在以下問題。

（一）財務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、人員編制不足

預(yù)算管理一體化要求基層事業(yè)單位財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門各負(fù)其責(zé)、分工明確，但在基層事業(yè)單位，一方面財務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意，領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理一體化的推廣意義認(rèn)識不足，認(rèn)為預(yù)算管理就是控制支出、限制消費，對預(yù)算管理缺乏積極性；另一方面基層事業(yè)單位預(yù)算編制人員不足，兼職多專職少，真正熟悉財會業(yè)務(wù)、財務(wù)管理的工作人員缺乏，造成預(yù)算編制流于形式、預(yù)算工作進(jìn)展緩慢，也增大了預(yù)算執(zhí)行及監(jiān)督的困難。

財務(wù)管理機(jī)構(gòu)不健全、人員編制不足勢必難以形成有效的財務(wù)管理內(nèi)部控制體系，進(jìn)而影響基層事業(yè)單位財務(wù)管理的工作效率，最終對預(yù)算管理一體化的順利推進(jìn)造成影響。

（二）預(yù)算編制單位主體責(zé)任意識弱、職責(zé)不明確

1.思想站位不夠高

《中華人民共和國預(yù)算法》對預(yù)算單位的主體責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定，但因基層財政部門仍未完全從舊的管理方式及管理理念中轉(zhuǎn)變過來，過多地承攬了事業(yè)單位的責(zé)任，造成基層財政部門與基層事業(yè)單位之間職責(zé)界限不清，基層事業(yè)單位對財政審批形成依賴性，對財務(wù)管理的認(rèn)識不到位，認(rèn)為預(yù)算管理是財政部門的責(zé)任，缺乏主體意識，缺少主動性，造成了預(yù)算單位預(yù)算管理的主體責(zé)任的進(jìn)一步弱化。

2.內(nèi)部職責(zé)不夠明確

基層事業(yè)單位的預(yù)算編制工作基本由財務(wù)部門承擔(dān)，業(yè)務(wù)部門、項目負(fù)責(zé)人的預(yù)算管理主責(zé)落實不到位。這樣造成了一方面因財務(wù)部門、財務(wù)人員對單位整體業(yè)務(wù)了解不夠，難以直接對政策和項目的成本、產(chǎn)出和效益進(jìn)行管理，導(dǎo)致預(yù)算管理浮于表面，另一方面因業(yè)務(wù)部門對分管的項目缺乏長遠(yuǎn)謀劃的主動性，導(dǎo)致項目預(yù)算編制準(zhǔn)確性不高。

（三）預(yù)算編制粗放、精細(xì)化程度不夠

預(yù)算管理一體化要求預(yù)算編制工作做到規(guī)范、科學(xué)、精細(xì)，但目前基層事業(yè)單位的預(yù)算管理基礎(chǔ)薄弱，普遍存在編制較粗放，精細(xì)化程度不夠，缺乏科學(xué)性、客觀性、全面性等現(xiàn)象。

1.預(yù)算編制缺乏科學(xué)有效性

科學(xué)合理的預(yù)算編制是預(yù)算有效執(zhí)行的基礎(chǔ)，但基層事業(yè)單位的預(yù)算編制普遍不夠嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏科學(xué)性、可行性。第一，編制的方法上，沒有采用更科學(xué)規(guī)范的“零基預(yù)算法”。基層事業(yè)單位大多仍采用傳統(tǒng)的“基數(shù)增長模式”編制方法，造成預(yù)算編制與實際情況不符，預(yù)算執(zhí)行隨意性較強(qiáng)，容易出現(xiàn)預(yù)算不斷調(diào)整及追加的現(xiàn)象；第二，編制時間不足。預(yù)算編制時間往往不足一月，難以充分調(diào)動業(yè)務(wù)部門積極性，造成預(yù)算編制不夠全面，另外不利于預(yù)算編制人員考察和論證預(yù)算項目情況，從而降低了預(yù)算編制的真實性和客觀性；第三，預(yù)算編制預(yù)測性不足。從數(shù)據(jù)看，容易出現(xiàn)以往年歷史數(shù)據(jù)為依據(jù)的情況，缺少對來年長遠(yuǎn)目標(biāo)的考慮，從而導(dǎo)致預(yù)算的計劃性、預(yù)測性不足。

2.預(yù)算編制缺乏完整性

預(yù)算編制要求以年度計劃為依據(jù)編制，基層事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)部門職能和事業(yè)發(fā)展需求編寫年度工作計劃，再結(jié)合工作計劃編制部門預(yù)算，然后匯總單位各部門預(yù)算，最終編制本單位年度預(yù)算。預(yù)算編制要求全員參與，但基層事業(yè)單位負(fù)責(zé)預(yù)算編制的財務(wù)人員與業(yè)務(wù)部門溝通不充分，在編制預(yù)算時很難得到業(yè)務(wù)部門全力配合，存在“閉門造車”的現(xiàn)象，預(yù)算編制的基礎(chǔ)資料收集不夠全面，從而導(dǎo)致編制的預(yù)算不夠全面細(xì)致，缺乏完整性。

（四）財務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高

基層事業(yè)單位預(yù)算管理一體化模式的高質(zhì)量運行關(guān)鍵要靠財務(wù)人員的素質(zhì)和能力?；鶎邮聵I(yè)單位財務(wù)工作人員大多僅經(jīng)過短時間會計繼續(xù)教育，并不具備相應(yīng)的職業(yè)從業(yè)資格，專業(yè)素養(yǎng)不強(qiáng)，會計核算質(zhì)量不高，導(dǎo)致編制預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可信度較低，難以準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)容和方向。另外基層財務(wù)人員參加繼續(xù)教育、專項培訓(xùn)機(jī)會少，對預(yù)算管理相關(guān)知識缺乏，對預(yù)算法等國家政策缺乏深入的了解，編制出的預(yù)算整體水平較低，預(yù)算管理一體化運行中出現(xiàn)的問題得不到及時有效的解決。

（五）預(yù)算執(zhí)行激勵不夠、約束力不強(qiáng)

1.預(yù)算執(zhí)行過程隨意性較大

第一，由于預(yù)算編制粗略、不夠精細(xì)全面，從而降低了預(yù)算的約束力，造成預(yù)算隨意調(diào)整執(zhí)行的情況；第二，預(yù)算執(zhí)行時支出進(jìn)度慢、調(diào)整支出科目頻繁，出現(xiàn)挪用資金現(xiàn)象，造成實際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)與預(yù)算計劃發(fā)生偏差；第三，預(yù)算執(zhí)行過程中支出類別混用，導(dǎo)致預(yù)算編制形同虛設(shè)。

2.預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督約束

基層事業(yè)單位監(jiān)督機(jī)制不健全、監(jiān)督體系不完善，預(yù)算執(zhí)行時缺乏有效監(jiān)管審核，預(yù)算執(zhí)行是否嚴(yán)格按照預(yù)算編制難以保證，從而造成預(yù)算執(zhí)行的效力縮水。

3.預(yù)算執(zhí)行激勵不夠

基層事業(yè)單位因為財力困難，預(yù)算管理激勵機(jī)制不夠，在考核中常常存在“罰劣易、獎優(yōu)難”的現(xiàn)象，造成預(yù)算管理內(nèi)在驅(qū)動力不強(qiáng)。

三、加強(qiáng)基層事業(yè)單位預(yù)算管理一體化的對策及建議

（一）落實基層事業(yè)單位主體責(zé)任，強(qiáng)化財政部門的監(jiān)督管理職責(zé)

預(yù)算管理一體化模式的實施必將進(jìn)一步推動基層事業(yè)單位提高認(rèn)識、加強(qiáng)預(yù)算管理工作，落實主體責(zé)任。第一，基層事業(yè)單位要明確各職能部門權(quán)責(zé)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立權(quán)責(zé)明晰、問責(zé)有據(jù)的管理體系，提高預(yù)算編制的主人翁意識，將錢花在刀刃上，合理規(guī)劃好項目預(yù)算，杜絕虛列項目套取國家資金，建立誠信管理機(jī)制，加大追責(zé)力度；第二，基層事業(yè)單位要加強(qiáng)對預(yù)算編制政策的宣傳，提高項目績效管理水平，加強(qiáng)項目中期執(zhí)行監(jiān)控及后期跟蹤評價。

全面推進(jìn)實施預(yù)算績效管理在推動政府職能轉(zhuǎn)變和責(zé)任透明政府的構(gòu)建等方面，對于當(dāng)前我國政府“放管服”改革的深化具有重要意義。基層財政部門要做到“放管服”，“放權(quán)”到位，借助一體化平臺，運用“線上結(jié)合線下”等方式，對財政資金實施動態(tài)監(jiān)控，保障財政資金能安全高效地運轉(zhuǎn)，履行對基層事業(yè)單位財政資金使用的有效監(jiān)督管理職責(zé)。

（二）建立健全預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，配齊專業(yè)編制人員

預(yù)算管理一體化模式的實施，要求各預(yù)算單位健全預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)財務(wù)管理，為預(yù)算管理一體化的推行提供重要的保障。第一，健全預(yù)算管理制度及運行機(jī)制?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)健全工作規(guī)范、責(zé)任制度及評價機(jī)制，明確崗位職責(zé)，完善崗責(zé)體系；第二，嚴(yán)格把控財務(wù)人員的入口關(guān)。財務(wù)工作的專業(yè)性、政策性均較強(qiáng)，基層事業(yè)單位要選用具備財會專業(yè)知識的工作人員，并為財務(wù)人員創(chuàng)造專業(yè)能力提升的良好條件，提供職務(wù)職級的上升通道，增強(qiáng)財務(wù)人員工作的主動性、責(zé)任心及進(jìn)取心，提高基層事業(yè)單位的財務(wù)管理能力，滿足預(yù)算管理一體化需要。

（三）提高精細(xì)化預(yù)算管理水平

1.建立精細(xì)化預(yù)算管理意識

首先，事業(yè)單位需要結(jié)合預(yù)算管理工作的實際情況，根據(jù)經(jīng)費需求做出與之匹配的優(yōu)化方案，這樣不僅能保證事業(yè)單位預(yù)算管理工作的合理性、可行性，也能保證預(yù)算管理工作的精細(xì)化。其次，要做好預(yù)算管理精細(xì)化培訓(xùn)工作，從上至下建立起精細(xì)化預(yù)算管理理念，提高基層事業(yè)單位精細(xì)化預(yù)算管理能力。

2.優(yōu)化精細(xì)化預(yù)算管理流程

根據(jù)預(yù)算精細(xì)化要求優(yōu)化流程，明確其組織結(jié)構(gòu)、原則、注意事項等，提高預(yù)算管理的前瞻性、預(yù)測性，方案實施時加強(qiáng)控制，確保方案能高效推行，后期及時剖析預(yù)算精細(xì)化管理的成效，累積管理經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)弱項，為調(diào)整來年預(yù)算精細(xì)化管理方案提供依據(jù)，使基層事業(yè)單位預(yù)算管理的精細(xì)化水平得到不斷提高。

3.改進(jìn)精細(xì)化預(yù)算管理方法

（1）運用零基預(yù)算法編制預(yù)算。零基預(yù)算法相比傳統(tǒng)增量預(yù)算法更科學(xué)規(guī)范，基層事業(yè)單位編制預(yù)算時，不應(yīng)只將往年的數(shù)據(jù)作為依據(jù)，應(yīng)采用零基預(yù)算法，在充分考慮單位實際情況的前提下結(jié)合當(dāng)年地方財政資金現(xiàn)狀，結(jié)合單位未來發(fā)展?fàn)顩r，核準(zhǔn)預(yù)算支出，提高預(yù)算編制的合理性及科學(xué)性。

（2）確定中長期目標(biāo)，滾動編制預(yù)算?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)確定長期的發(fā)展目標(biāo)并擬定中長期規(guī)劃方案，依據(jù)跨年度的中長期預(yù)算編制平衡原則，滾動編制好單位三年的預(yù)算，提高預(yù)算編制的完整性、科學(xué)性，保障基層事業(yè)單位的長期良性發(fā)展。

（四）提高財務(wù)人員的專業(yè)能力，培養(yǎng)業(yè)務(wù)人員的財務(wù)通識能力

基層事業(yè)單位應(yīng)將預(yù)算管理人員培訓(xùn)納入預(yù)算管理戰(zhàn)略規(guī)劃中，基層財政部門制訂培訓(xùn)計劃，系統(tǒng)地開展培訓(xùn)，增強(qiáng)培訓(xùn)實效，提高基層事業(yè)單位財務(wù)人員的職業(yè)素養(yǎng)，培養(yǎng)業(yè)務(wù)人員的財務(wù)通識能力，為預(yù)算管理一體化模式的順利實施提供堅實的人才支持及保障。第一，要認(rèn)真學(xué)習(xí)財政部頒發(fā)的《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》等指導(dǎo)性文件，深刻理解預(yù)算管理一體化的流程、規(guī)則、具體要求，提升一體化系統(tǒng)的駕馭能力；第二，要認(rèn)真學(xué)習(xí)預(yù)算法、政府會計準(zhǔn)則、資產(chǎn)管理、政府采購等法律法規(guī)，確保預(yù)算編制業(yè)務(wù)合法合規(guī)；第三，在業(yè)財融合趨勢下，還要特別注意培養(yǎng)業(yè)務(wù)人員的財務(wù)通識能力?；鶎邮聵I(yè)單位內(nèi)部要針對業(yè)務(wù)人員開展財務(wù)通識教育，增強(qiáng)業(yè)務(wù)人員的財務(wù)合規(guī)合法意識。

（五）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束力，提高財政資金使用效益

1.嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，落實責(zé)任

第一，強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行要嚴(yán)格按預(yù)算編制進(jìn)行，避免隨意挪用資金，超出預(yù)算支出額度。公用經(jīng)費、人員經(jīng)費等基本支出應(yīng)按類別落實，避免用其他類別支出，避免超預(yù)算支出；第二，基層事業(yè)單位可以根據(jù)預(yù)算內(nèi)容及類型將其分成幾大塊，歸口到部門，由各部門負(fù)責(zé)人管理。在預(yù)算執(zhí)行與已編制預(yù)算存在較大差距時，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，通過責(zé)任的落實及追究，有效避免謊報預(yù)算、執(zhí)行中隨意調(diào)整、分配資金等現(xiàn)象，保障預(yù)算的有效執(zhí)行。

2.建立健全預(yù)算績效考核制度

基層事業(yè)單位應(yīng)健全“預(yù)算+績效”一體化管理工作機(jī)制，堅持績效導(dǎo)向。預(yù)算績效考核評價體系的構(gòu)建應(yīng)根據(jù)基層事業(yè)單位實際情況，堅持科學(xué)性、系統(tǒng)性、目標(biāo)導(dǎo)向性原則，建立適用于本單位的預(yù)算績效考核制度?？己梭w系應(yīng)包含目標(biāo)、方法、內(nèi)容、結(jié)果、績效評估等幾方面，特別是目標(biāo)的制訂要合理。預(yù)算績效目標(biāo)作為預(yù)算績效管理的核心，是預(yù)算績效管理問責(zé)的起點和終點，是連接問責(zé)主體與客體間的橋梁。預(yù)算績效評價及考核應(yīng)采用綜合考核和動態(tài)考核相結(jié)合的方法，達(dá)到提升預(yù)算管理水平的目的。第一，預(yù)算執(zhí)行考核應(yīng)結(jié)合各部門職責(zé)，根據(jù)執(zhí)行過程、執(zhí)行結(jié)果，運用多項財務(wù)指標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面的綜合考核，全面真實反映單位的預(yù)算績效狀況；第二，對預(yù)算執(zhí)行全過程動態(tài)考核，及時記錄并反饋預(yù)算使用情況，保障預(yù)算按計劃使用，同時及時糾正預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差。

3.建立獎懲制度

基層事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合單位實際發(fā)揮預(yù)算績效考核的激勵作用，通過“獎優(yōu)、治庸、罰劣”的獎懲結(jié)合方式，增強(qiáng)預(yù)算管理人員的責(zé)任意識，引導(dǎo)預(yù)算管理人員主動作為，提高基層事業(yè)單位預(yù)算管理的實效性，提高財政資金的使用效益。

結(jié)語

在全面推進(jìn)預(yù)算管理一體化模式的新形勢下，基層預(yù)算管理一體化的實施處于起步的階段，還有很多困難需要解決?；鶎迂斦块T和基層事業(yè)單位應(yīng)該以積極的發(fā)展理念，采取措施促使基層事業(yè)單位的預(yù)算管理水平有質(zhì)的飛躍，促進(jìn)新模式在基層出成效，為全面深化我國預(yù)算管理制度改革提供最基礎(chǔ)的保障，加快推動建立科學(xué)高效的現(xiàn)代財政管理體系。