BOT融資項目成本控制研究

華乃慧 青島地鐵集團有限公司運營分公司

引言

在人口密集的大城市，以地鐵為代表的城市軌道交通以其舒適、準點、環(huán)保、安全等優(yōu)點，極大便利了民眾的出行，同時，在促進沿線土地綜合開發(fā)、優(yōu)化城市空間布局、推進城市總體規(guī)劃等方面也具有重大意義。但與巨大的社會效益相對的是巨額的建設(shè)與營運資金，此類項目往往建設(shè)周期長、投資金額大，使地方財政承擔(dān)了巨大的壓力，導(dǎo)致很多政府在財政上捉襟見肘。這時，一種新的項目融資模式——BOT融資模式應(yīng)運而生，它具有引入社會資本與先進的管理理念、減輕政府財政負擔(dān)、分擔(dān)項目風(fēng)險等優(yōu)勢。BOT模式萌芽于17世紀的歐洲，二戰(zhàn)后開始逐步發(fā)展并于改革開放后被引入我國，近年來被廣泛應(yīng)用。然而，BOT項目在我國的發(fā)展并不是一帆風(fēng)順，產(chǎn)生大量優(yōu)秀成功案例的同時，也出現(xiàn)了如長春匯律污水廠、臺灣高鐵等失敗案例。探其原因，BOT項目要想取得最終成功，最重要的一點是需要有力的成本控制措施，因此筆者將對BOT融資項目成本控制進行具體的影響因素分析和控制措施研究，以期提高BOT融資項目的成本管理水平，使其在以城市軌道交通為代表的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目中發(fā)揮應(yīng)有優(yōu)勢與效用。

一、BOT融資模式基本概念

BOT融資項目又被稱為“公共工程特許經(jīng)營權(quán)項目”，BOT的英文全拼為“Build-Operate-Transfer”，即“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”。其基本思路是：政府在一定年限的特許經(jīng)營期內(nèi)將公共工程項目全權(quán)交給項目公司運作，雙方達成特許經(jīng)營協(xié)議，政府到期后收回項目所有權(quán)的一種模式。BOT融資模式可以允許私人或私營機構(gòu)參與到國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，是國有資本和社會資本深度合作的一種模式。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，BOT模式在具體的應(yīng)用中已經(jīng)衍生出20多個變形，其中最常見的模式包括：BOOT（build-own-operate-transfer），建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓，區(qū)別不僅在于經(jīng)營權(quán)，該模式的所有權(quán)也歸項目公司所有；BOO（build-own-operate）與BOOT的不同在于，建設(shè)和運營后不進行移交或轉(zhuǎn)讓；BLT（Build-Lease-Transfer），建設(shè)-租賃-移交，是政府將建設(shè)權(quán)出讓給某公司，然后政府租回該項目進行運營，租期結(jié)束后所有權(quán)將移交政府持有。

BOT項目通常是參與者多、關(guān)系復(fù)雜的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府、項目發(fā)起人、項目公司、貸款銀行、承建商、供應(yīng)商、運營商、保險公司等都是其主要的參與方。他們以項目公司為核心，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，通過各種法律、合同聯(lián)系起來。當(dāng)?shù)卣菦Q定BOT項目成功的關(guān)鍵，其將特許經(jīng)營權(quán)授予給被選中的項目公司，在項目能否成功立項、項目公司如何選取上都起著主導(dǎo)作用，同時，在基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)與運營時期，稅收、貨幣、法規(guī)法律等政策方面都需要依靠政府的支持與保障，項目才能得以成功實施。項目發(fā)起人是投資建設(shè)的倡導(dǎo)者、發(fā)起者，可以是一家信譽、資金、技術(shù)、經(jīng)驗、實力兼具的公司，也可以是由多家公司或企業(yè)聯(lián)合組成的聯(lián)合體。項目公司是整個BOT項目的心臟，是全部事務(wù)的核心操作者，它由政府選擇，并獲得特許經(jīng)營權(quán)，對項目直接運作且自負盈虧，它是由眾政府、企業(yè)等項目發(fā)起人建立的法律實體。BOT項目的融資在很大程度上也依靠負債，銀行貸款是債務(wù)的主要來源，由于BOT融資項目規(guī)模大、耗資多，一家銀行往往難以滿足項目的債務(wù)資金需求，一般多個銀行共同構(gòu)成財團通過聯(lián)合貸款為BOT項目放貸。項目公司在不同階段還要對接承建商、供應(yīng)商、運營商等不同對象。

二、BOT模式成本控制的必要性

（一）BOT融資無追索或有限追索

追索指的是當(dāng)借款人無法及時足額支付貸款人欠款時，貸款人可以要求借款人用其他資產(chǎn)進行支付的權(quán)力。有限追索權(quán)是指貸款人只能在一定時期或范圍內(nèi)向借款人進行追款的權(quán)利。BOT項目公司作為獨立法人對所借貸款全權(quán)負責(zé)，貸款人對BOT項目的股東一般無追索權(quán)或擁有一定的追索權(quán)。這種情況下，貸款的償還主要取決于項目公司的經(jīng)濟效益，以項目公司的資產(chǎn)和收益為限，項目發(fā)起人及股東不承擔(dān)項目資產(chǎn)以外的償還責(zé)任。因此，一旦BOT項目公司資不抵債，沒有后續(xù)資本流入，項目公司很快會進入破產(chǎn)程序，前期的努力將一并付諸東流。

（二）連接基礎(chǔ)薄弱

BOT相對其他PPP融資模式，其顯著特點是政府和私人資本的連接主要依靠特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議。政府將權(quán)利在一段時間內(nèi)讓渡給私人資本，投資者只有在取得特許經(jīng)營權(quán)后才可開展工程建設(shè)和運營。政府轉(zhuǎn)讓的只是建設(shè)和一段時間的運營權(quán)利，以便私人資本收回投資成本及獲得利益。在這一權(quán)利到期后，投資者將該項目的支配權(quán)及運營權(quán)返還給政府。因此，如果項目期成本超支，將大大增加項目公司違約與破產(chǎn)風(fēng)險，嚴重將直接導(dǎo)致項目的失敗。

（三）項目多為公共基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)系民計民生

就像前面所提到的，BOT融資模式的起源是由于政府資金不足以滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，政府才通過特許經(jīng)營權(quán)的方式使私有資金有機會參與進來。這類基礎(chǔ)設(shè)施都帶有國家壟斷性質(zhì)，且具有資金需求大、建設(shè)時間長、技術(shù)難度高的特點，如城市軌道交通、高速公路、橋梁、隧道、水電廠及機場等，這類項目與民眾的生活緊密連接，項目成本的控制好壞將直接決定項目成敗，密切關(guān)系民計民生。

三、BOT項目成本控制影響因素

BOT項目中大量固有風(fēng)險因素盤根錯節(jié)，內(nèi)外部因素互相交織，對其成本控制影響較大的因素主要包括以下幾個方面：

（一）參與方眾多

從前文的介紹中可以看出，BOT項目融資中涉及多方參與且關(guān)系復(fù)雜，多參與方的問題在于，各方在做決定時往往會以自身利益最大化為尺度，而不會顧忌項目整體利益。同時，多方參與意味著溝通成本、協(xié)調(diào)成本較大，很難高效、準確的做出對項目整體最有利的決策。

（二）融資成本高

BOT項目往往資金需求大、運營效益不確定，大多以融資方式以高資產(chǎn)負債率從高風(fēng)險的貨幣市場和資本市場上籌措資金，而這些都是風(fēng)險極高的地方，尤其資本市場更甚。高額的融資成本使得BOT項目在項目運營過程中面臨著極為嚴峻的財務(wù)壓力。

（三）項目周期長

BOT融資模式多應(yīng)用在國家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目上，技術(shù)難度高、建設(shè)時間長，其項目周期大多在20～30年。因此，從外部因素看國家政策、市場周期、利率匯率等大環(huán)境都很難預(yù)估，而從內(nèi)部因素看過長周期使預(yù)算準確度降低、成本超支風(fēng)險變大，多重因素導(dǎo)致成本管控困難。

四、BOT項目成本控制措施

（一）合同規(guī)范各方權(quán)利，有效降低決策成本

BOT融資模式參與方多、階段多決定了它項目的復(fù)雜性，因此在項目構(gòu)建之初各相關(guān)當(dāng)事人之間應(yīng)通過簽訂規(guī)范性合同合理劃分、約定各方權(quán)利與義務(wù)，以期保證項目融資結(jié)構(gòu)的穩(wěn)健，促成項目的最終成功。各當(dāng)事人的不同責(zé)任與義務(wù)分擔(dān)需具體明晰闡述、互相約束，而不是像傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資那樣只由政府一方承擔(dān)風(fēng)險。在這種模式下，無論是投資者、政府，還是債權(quán)人都會受到合同的約束，在職責(zé)范圍內(nèi)調(diào)動自身積極性，盡自己所能降低、避免風(fēng)險，更有助于項目的實現(xiàn)成功。值得一提的是，應(yīng)在項目公司成立之初對于重要崗位的人員構(gòu)成進行合理劃分與確定，使其能夠合理反映各方意見并代表各方利益，達到有效制衡與監(jiān)督。

（二）搭建有層次的預(yù)算管理體系

成本控制的前提是有全面的預(yù)算管理，進而衡量成本支出是否超支或節(jié)余。BOT項目周期長，要想進行有效的成本控制，就需要首先建立起多層次、分階段、全方位、能夠根據(jù)實際情況合理調(diào)整的全面預(yù)算管理體系。項目發(fā)起者在項目論證階段應(yīng)開始編制預(yù)算方案，并在項目進展過程中不斷修正?？煞蛛A段并按照一定年份在項目各階段設(shè)立長期、中期、短期預(yù)算，同時在預(yù)算周期內(nèi)按照科目使用過程中所呈現(xiàn)出的不同性質(zhì)劃分類別進行增量調(diào)整編制預(yù)算，如按照科目使用金額與業(yè)務(wù)量的關(guān)系，或者按照科目使用金額是否與領(lǐng)導(dǎo)層決策有關(guān)等劃分，對于預(yù)算事項內(nèi)可壓縮的金額進行有獎懲的控制，同時在充分分析上期預(yù)算的前提下編制下期預(yù)算，確定預(yù)算填報的合理性與可行性，減少人為多報預(yù)算取得節(jié)約獎勵的可能性。

預(yù)算想要落到實處，還離不開完備的預(yù)算實施監(jiān)控。對于超預(yù)算行為應(yīng)按照金額進行分層管理，對于較小金額的可科室內(nèi)部調(diào)整，對于金額較大、大、巨大的可按照不同層級進行審批管理，對于超過所轄一定比例的預(yù)算調(diào)整，要落實獎懲考核管理。

（三）建立成本因素分析機制

在每月度、每季度、每半年度、每年度定期舉行成本分析會議，通過對于成本數(shù)據(jù)與指標的同期對比、上期對比等深挖數(shù)據(jù)背后信息，使管理層在信息更全面的情況下做出對項目更有利的決定。在會議上要充分分析成本支出的節(jié)余與超支方面。一方面，對于節(jié)約事項可以在會議上進行通報表揚與原因分析，同時使其他模塊進行借鑒。以城市軌道交通行業(yè)為例，某線路地鐵口在客流少時電梯緩慢運行節(jié)約電費，可以在會議上闡述符合條件的其他線路的效仿推廣，同時舉一反三在客流少時照明僅亮75%以達到節(jié)能效果。另一方面，對于成本超支事項發(fā)揮財務(wù)數(shù)據(jù)對業(yè)務(wù)的反映職能，透過財務(wù)數(shù)據(jù)的變化波動聯(lián)合一線部門，深入透徹分析其背后的技術(shù)、產(chǎn)品、業(yè)務(wù)等方面的具體原因并找出應(yīng)對措施。同時，也可以對標行業(yè)先鋒，以行業(yè)峰會、外地調(diào)研或者委托培訓(xùn)等形式向外地同業(yè)學(xué)習(xí)優(yōu)秀經(jīng)驗，充分討論優(yōu)化建議，探索解決措施，對于可控、可預(yù)計事項進行嚴格把握，有效降低成本超支風(fēng)險。

（四）多措并舉，開源節(jié)流

BOT項目因為多為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，因此其售價通常受到政府限制，定價往往偏低并且不能由項目公司隨意調(diào)整，因此，想要增加收入、降低超支風(fēng)險就要開辟其他途徑增加收入。一方面，可以對接其消費者的其他消費產(chǎn)品進行聯(lián)合營銷，如地鐵、高速公路項目可以發(fā)掘線路熱點進行宣傳或聯(lián)合周邊商超進行促銷，增大客流、實現(xiàn)共贏；另一方面，可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)、廣告?zhèn)髅降却髷?shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，深挖項目附加值，進行立體綜合開發(fā)。

由于基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)模大、專業(yè)性強，很多專業(yè)模塊在項目初期大多會采用全權(quán)委托外單位辦理的模式，但在項目進行到3～5年，可以逐步組建培訓(xùn)自己團隊進行辦理，將大大縮減項目成本。同時，可以運用人臉識別、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能、自動控制等高新技術(shù)，全面升級系統(tǒng)運行效率和管理水平，節(jié)省人力、降低成本，極大增強運營效益。

（五）加強移交監(jiān)督，優(yōu)化資源配置

BOT項目由于其特有的“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”模式，在其生命周期內(nèi)會有“建設(shè)——運營”“項目公司——政府”兩次移交，因此移交是否徹底、時間是否按期、流程是否合理、清單是否全面對其項目也影響巨大。對于大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目移交，一方面，應(yīng)注重工程狀態(tài)檢測，查驗其設(shè)備設(shè)施狀態(tài)是否滿足移交需求，若無足夠經(jīng)驗可外聘第三方進行狀態(tài)驗收，不可敷衍了事；另一方面，應(yīng)加強備品備件的盤點與驗收，大型設(shè)備設(shè)施在購買、建造過程中都會留有大量備品備件，移交清點得當(dāng)后可直接為項目公司運營及政府移交后運營所用，這樣后期運營時可不必再重復(fù)購買備品備件，有效提高資金使用效率、降低資金占用、提高資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率。

結(jié)語

BOT融資模式若想在城市軌道交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有的效用，最關(guān)鍵的一環(huán)是其成本管控。本文通過分析BOT融資項目特點及成本控制的影響因素，提出了BOT項目成本管控的優(yōu)化措施：一是用合同規(guī)范各方權(quán)利，有效降低決策成本；二是搭建有層次的預(yù)算管理體系，從前端把控成本超支風(fēng)險；三是建立成本因素分析機制，及時解決成本超支風(fēng)險點；四是多措并舉開源節(jié)流，大力降本增效；五是加強移交監(jiān)督，優(yōu)化資源配置，有效提高資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率。期望通過上述措施提高BOT融資項目的成本管理水平，為BOT融資模式在城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目的成功實施提供有益借鑒。