科學(xué)事業(yè)單位實施會計監(jiān)督面臨的困境

楊京菊 中國人事科學(xué)研究院

引言

財政部2019年3月14日新修訂的《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》，明確指出會計基礎(chǔ)工作規(guī)范包含：會計機(jī)構(gòu)和會計人員；會計核算；會計監(jiān)督；內(nèi)部管理制度等四個方面內(nèi)容，以部門規(guī)章的形式，詳細(xì)列舉了會計基礎(chǔ)工作要求。同時要求，自2019年1月1日起，科學(xué)事業(yè)單位全面執(zhí)行《政府會計制度》，所有的經(jīng)濟(jì)事項嚴(yán)格采用“雙功能”“雙基礎(chǔ)”“雙報告”“相互銜接”“平行記賬”模式進(jìn)行核算。對于納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，在進(jìn)行財務(wù)會計核算的同時進(jìn)行預(yù)算會計核算；對于其他業(yè)務(wù)，僅需要進(jìn)行財務(wù)會計核算。不僅對財務(wù)人員的專業(yè)業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求，而且對單位整體內(nèi)部治理特別是對財務(wù)會計基礎(chǔ)工作提出了挑戰(zhàn)。

“自黨的十八大以來，總書記的治國理政探索實踐中，對權(quán)力監(jiān)督提出了諸多新思想、新舉措，旨在厘清濫用權(quán)力、強(qiáng)化監(jiān)督與治黨治國關(guān)系、明確權(quán)力監(jiān)督要點(diǎn)、聚焦權(quán)力監(jiān)督對象、重塑權(quán)力監(jiān)督體制、整合權(quán)力監(jiān)督力量，從而真正實現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度之“籠子”?？倳涥P(guān)于權(quán)力監(jiān)督的新思想、新舉措是馬克思主義中國化之最新成果。全面總結(jié)總書記的權(quán)力監(jiān)督觀，對進(jìn)一步豐富完善中國特色社會主義理論、推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要理論意義與實踐價值”。而會計監(jiān)督就是實現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)的基礎(chǔ)。

眾所周知，一個單位的管理工作重點(diǎn)是做好基礎(chǔ)工作，而扎扎實實的依法依規(guī)夯實會計基礎(chǔ)工作，才能更好地加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)，提升單位內(nèi)部治理水平，才能為單位管理者提供真實、客觀、完整、有用的財務(wù)分析報告。特別是“十四五”時期更是要求會計行業(yè)要不斷運(yùn)用新技術(shù)，立足新發(fā)展階段、堅持新發(fā)展理念、融入新時代、實現(xiàn)新突破，服務(wù)新的發(fā)展格局，在這樣宏大的歷史發(fā)展進(jìn)程中，夯實會計基礎(chǔ)工作尤為重要。

一、科學(xué)事業(yè)單位會計基礎(chǔ)工作目前存在的問題

隨著國家與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家對會計制度在不斷進(jìn)行深化改革，會計工作也不斷取得成效，但是目前我國會計基礎(chǔ)工作仍然存在一些亟待解決的問題，必須采取有效的策略加以改善。

（一）會計機(jī)構(gòu)和會計人員配置不規(guī)范不到位

1.會計機(jī)構(gòu)和會計人員職責(zé)權(quán)限不清晰，內(nèi)部牽制缺失

長期以來，科學(xué)事業(yè)單位因規(guī)模不同其會計機(jī)構(gòu)和會計工作人員配置也隨之不同。有的科學(xué)事業(yè)單位資金規(guī)模較大，編制充足，能夠單獨(dú)設(shè)立會計機(jī)構(gòu)，并可以遴選出財務(wù)領(lǐng)域?qū)I(yè)水平較高的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及會計工作人員；有的科學(xué)事業(yè)單位資金規(guī)模較小，受編制及資金所限，無法設(shè)置獨(dú)立的會計機(jī)構(gòu)，多是歸口辦公室等代行會計機(jī)構(gòu)的職責(zé)，且業(yè)務(wù)人員非財務(wù)專業(yè)人員兼職報賬。

2.會計人員培訓(xùn)考核體系不健全

在財務(wù)管理信息化改革、政府會計制度改革以后，管理會計、信息化技術(shù)等新業(yè)務(wù)不斷發(fā)展，對于會計機(jī)構(gòu)、會計人員專業(yè)能力及不斷學(xué)習(xí)能力、業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了很高要求。而會計機(jī)構(gòu)不健全、人員不充足甚至身兼數(shù)職，既不能夠?qū)崿F(xiàn)不相容崗位的相互分離相互制約的控制手段，又無法按規(guī)定對重要崗位的會計人員定期輪換。長期受過去陳舊的觀念影響，非專業(yè)人士擔(dān)任會計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的情況依然存在；他們對內(nèi)部培訓(xùn)特別是會計專業(yè)的培訓(xùn)重視不夠，個別單位因擔(dān)心誤工等而不安排集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)；更不愿安排分層分類的培訓(xùn)，甚至出現(xiàn)每年的會計人員繼續(xù)教育也因工作任務(wù)繁重時間無法安排等理由而流于形式，導(dǎo)致會計人員的理念不能跟上時代要求，不能及時更新財務(wù)知識，不能熟練掌握先進(jìn)的核算技能，不能逐步提高分析預(yù)測水平。

（二）會計核算不準(zhǔn)確及時，不完整，存在隨意性，信息化程度有待提升

財政部不斷推出新制度新規(guī)范，特別是《政府會計制度》改革后相同業(yè)務(wù)量和相同機(jī)構(gòu)人員情況下，核算工作至少增加了50～60% 左右的工作量，負(fù)責(zé)核算的人員不能精準(zhǔn)快速領(lǐng)悟新《政府會計制度》核心的指導(dǎo)思想，導(dǎo)致具體賬務(wù)核算和處理復(fù)雜業(yè)務(wù)時，難以準(zhǔn)確反映單位業(yè)務(wù)，特別是財務(wù)主管人員（非財務(wù)專業(yè)）業(yè)務(wù)素質(zhì)高低，影響著會計基礎(chǔ)核算的準(zhǔn)確性。

有些科學(xué)事業(yè)單位未遵循國家制定的會計律法和會計核算規(guī)則而開展會計工作，科學(xué)事業(yè)單位一般按項目管理經(jīng)費(fèi)，業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員對票據(jù)管理辦法不熟悉，也不經(jīng)常接受財經(jīng)法律法規(guī)的專業(yè)培訓(xùn)，自主學(xué)習(xí)意識不強(qiáng)，無法應(yīng)對財務(wù)管理，特別是會計基礎(chǔ)工作國家要求的經(jīng)常性變化。多是實行項目組長負(fù)責(zé)制，大多由研究人員兼職辦理報銷業(yè)務(wù)，缺少會計專業(yè)人員的職業(yè)敏感性；財務(wù)部門報銷時，因礙于人情等不方便拒絕不規(guī)范票據(jù)，造成會計手續(xù)不齊全，項目成本記錄隨意性強(qiáng)，影響了數(shù)據(jù)匯總分析及會計工作效率的提升，存在人為調(diào)整數(shù)據(jù)、借貸不平衡的現(xiàn)象，不僅影響了財務(wù)管理工作的開展，也阻礙了經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，導(dǎo)致會計行業(yè)的整體信任度下降。

沒有充分利用信息化進(jìn)行財務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析處理，較小規(guī)模的科學(xué)事業(yè)單位信息化核算程度較低，會計核算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，往來賬務(wù)清理不及時，沒有建立資產(chǎn)核查及盤點(diǎn)的記錄等。

信息化建設(shè)資金投入較多，需要前期論證，整體規(guī)劃，多數(shù)資金規(guī)模較小的事業(yè)單位，非常重視業(yè)務(wù)投入與發(fā)展，而輕視財務(wù)管理的重要性及其未來發(fā)展。

（三）單位內(nèi)部會計監(jiān)督約束機(jī)制形同虛設(shè)

會計基礎(chǔ)工作規(guī)范要求會計人員必須要具備會計行業(yè)的專業(yè)素養(yǎng)，遵紀(jì)守法超強(qiáng)的法律意識、前瞻預(yù)測能力。才能正確行使法律賦予會計人員的會計監(jiān)督的權(quán)利?？墒乾F(xiàn)實中，單位內(nèi)部缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，即便有監(jiān)督檢查的制度也停留在紙面上，財務(wù)人員行使監(jiān)督的權(quán)利沒有完善的保護(hù)措施和規(guī)范化的監(jiān)督反饋通道，使會計監(jiān)督受到一定程度的制約；尤其是兼職會計人員不能主動加強(qiáng)學(xué)習(xí)領(lǐng)會、提升對法律法規(guī)認(rèn)識。很多會計人員停留在傳統(tǒng)報賬記賬的思路里，在工作過程中偶有不規(guī)范的行為發(fā)生，個別嚴(yán)重的還涉嫌違法；部分會計人員在權(quán)利的高壓和利益誘惑之下，或受他人教唆忘記職責(zé)，在內(nèi)部進(jìn)行偽造賬目；有些會計人員利用自己的職務(wù)之便，無視國家法律法規(guī)，擅自挪用公款。單位領(lǐng)導(dǎo)者長期重視業(yè)務(wù)發(fā)展，不主動適應(yīng)、不主動熟悉新形勢下的會計法，缺乏足夠的變革意識，不能自覺的受會計法約束的濫用職權(quán)，而會計人員為自保，對單位的違法亂紀(jì)的行為選擇沉默。上述原因都是由于會計基礎(chǔ)管理工作中缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)督機(jī)制。很多會計人員所能提供的數(shù)據(jù)有局限性和不完整性，也主要因會計人員無法實施自己的監(jiān)督權(quán)間接導(dǎo)致的。

（四）內(nèi)部管理制度不完善，缺少自主更新的有效機(jī)制

近年來，國辦和行業(yè)主管部門頻繁出臺了關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)如何加大放管服，為科研提供全方位服務(wù)?？茖W(xué)事業(yè)單位因其科研工作性質(zhì)，會計基礎(chǔ)工作尤其復(fù)雜且薄弱，經(jīng)費(fèi)大多是按項目管理，項目組長負(fù)責(zé)制，給會計基礎(chǔ)工作帶來無法預(yù)計的難度。項目組長，對其所承擔(dān)的專業(yè)領(lǐng)域里的課題非常熟悉，但對專業(yè)以外的財務(wù)管理特別是會計基礎(chǔ)工作理解不深刻，財經(jīng)方面具體標(biāo)準(zhǔn)掌握不熟練。各地因?qū)ξ募念I(lǐng)會、解讀以及地區(qū)差異，或多或少對文件精神貫徹執(zhí)行層面不接地氣，傳統(tǒng)理念形成的管理模式還不能立刻與新管理理念接軌，不利于單位筑牢會計核算管理的基礎(chǔ)與長遠(yuǎn)發(fā)展，表現(xiàn)在：

內(nèi)部控制制度建設(shè)體系不完善，不能按照科研單位的特點(diǎn)梳理業(yè)務(wù)流程、確定風(fēng)險點(diǎn)；無法細(xì)化應(yīng)對復(fù)雜經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)各類風(fēng)險的策略；因?qū)φ呃斫庀盏倪^程漫長，導(dǎo)致不能及時補(bǔ)充完善更新制度；或者是即便是及時更新了制度也缺乏有效落地措施和手段；單位業(yè)務(wù)控制流程在很長時間固守陳舊的觀念，不能及時隨政策更新；對國家已經(jīng)有明確標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)，個別單位存在層層畫圈層層緊縮的現(xiàn)象，使得基層事業(yè)單位無法享受到政策紅利，從而影響事業(yè)發(fā)展，也不利于會計監(jiān)督。

內(nèi)部控制執(zhí)行不到位不徹底。很多單位雖然內(nèi)部控制制度相對完善，但受各種實際情況的影響，執(zhí)行過程中打了折扣。業(yè)務(wù)流程與監(jiān)督流程存在交叉，導(dǎo)致簡單的基礎(chǔ)的事情沒人愿意管，出彩的事情瘋搶著弄；兼職混崗現(xiàn)象非常多，使得內(nèi)部控制相互制約、相互監(jiān)督的制衡性沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用。在下年任務(wù)不清晰明了的情況下導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)，不嚴(yán)謹(jǐn)；對關(guān)鍵崗位，尤其是財務(wù)崗位，長期不輪崗，增大經(jīng)濟(jì)犯罪風(fēng)險，甚至對會計人員職業(yè)生涯造成影響。

監(jiān)督和評價體系落實不到位?？茖W(xué)事業(yè)單位，由于其科研特點(diǎn)和財務(wù)專業(yè)人員不足等一些具體原因，基本不設(shè)置內(nèi)審部門或崗位，或雖按規(guī)定指定了內(nèi)審崗位，也規(guī)定了相關(guān)的程序和要求，但崗位工作人員身兼數(shù)職或存在職責(zé)交叉等情形，內(nèi)審工作流于形式。缺乏有效的有針對性的財務(wù)內(nèi)部控制的執(zhí)行效果進(jìn)行評價并將評價結(jié)果進(jìn)行反饋的機(jī)制，對進(jìn)一步完善單位財務(wù)內(nèi)部控制體系形成障礙。

二、完善科學(xué)事業(yè)單位會計基礎(chǔ)工作的幾點(diǎn)建議

在當(dāng)前財經(jīng)制度不斷創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的趨勢下，科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)從自身的實際出發(fā)，適應(yīng)科研事業(yè)發(fā)展的需要，逐漸落實國家對科研經(jīng)費(fèi)的“放管服”，擴(kuò)大科研經(jīng)費(fèi)使用與管理的自主權(quán)，面對多樣化的資金來源，逐漸形成多樣化的經(jīng)費(fèi)管理模式，不斷適應(yīng)這個經(jīng)濟(jì)變革飛速發(fā)展的趨勢?？茖W(xué)事業(yè)單位會計基礎(chǔ)工作管理過程中，因《政府會計制度》的加速改革，會計基礎(chǔ)工作管理中所面臨和承擔(dān)的責(zé)任和潛在風(fēng)險也逐漸增加。

（一）建立健全會計機(jī)構(gòu)，配置專職會計人員，明確職責(zé)分工

科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)會計業(yè)務(wù)的需要設(shè)置會計機(jī)構(gòu)；不具備單獨(dú)設(shè)置會計機(jī)構(gòu)條件的，應(yīng)當(dāng)按照《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》的要求，配備專職會計人員，明確各崗位的職責(zé)，這樣才有利于會計機(jī)構(gòu)和會計人員依法依規(guī)獨(dú)立完成相應(yīng)的會計工作。

科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)完善會計人員管理制度，加強(qiáng)會計人員培訓(xùn)考核，綜合提升會計工作人員的素質(zhì)。通過加強(qiáng)法制教育，建立會計工作職業(yè)道德素養(yǎng)的考核，建立合理的考核晉升渠道，讓會計人員樹立為國理財、為民理財?shù)乃枷耄_處理好單位內(nèi)部各種利益關(guān)系，堅守本心和初心。

（二）做好會計基礎(chǔ)核算，充分利用信息技術(shù)做好報表分析

科學(xué)事業(yè)單位管理層必須要高度重視會計核算工作，根據(jù)批復(fù)的預(yù)算合理序時安排各項支出，保證財政資金有效使用。

合理設(shè)置會計核算體系，準(zhǔn)確使用會計核算科目，健全票據(jù)管理和審核制度，保證會計核算內(nèi)容的一致性和準(zhǔn)確性。編制的會計報表能準(zhǔn)確體現(xiàn)單位的業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)實況。

充分利用信息技術(shù)進(jìn)行有效控制，設(shè)置各類控制節(jié)點(diǎn)，避免人為因素造成的錯誤，對不準(zhǔn)確地核算早發(fā)現(xiàn)早預(yù)警早處置。

（三）不斷補(bǔ)充完善內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)會計監(jiān)督

建立完善的會計內(nèi)部監(jiān)督體系。按照《會計法》的要求，科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立一套有效的內(nèi)部控制體系，分離兼容崗位，各風(fēng)險點(diǎn)達(dá)到相互制約、相互控制、相互監(jiān)督，自覺保證內(nèi)部控制制度的有效實施，接受群眾監(jiān)督，遵紀(jì)守法，依法辦事，提高會計工作效率，防范經(jīng)營風(fēng)險的發(fā)生。減少人為因素的影響，提高會計工作效率和信息質(zhì)量。

強(qiáng)化科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部管理人員的監(jiān)督意識。提升會計監(jiān)督工作人員的責(zé)任意識。領(lǐng)導(dǎo)層可以根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)通過頂層設(shè)計等路徑，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，同時加強(qiáng)對會計監(jiān)督工作的重視，增強(qiáng)對具體工作人員監(jiān)督重要性的灌輸，強(qiáng)化他們對會計監(jiān)督工作的認(rèn)識。健全會計監(jiān)督法律法規(guī)體系的建設(shè)，對于加強(qiáng)會計監(jiān)督至關(guān)重要。

建議強(qiáng)制科學(xué)事業(yè)單位建立內(nèi)審機(jī)構(gòu)或者設(shè)置內(nèi)審專職崗位，充分發(fā)揮內(nèi)審的監(jiān)督作用，一方面，可以通過內(nèi)部牽制和內(nèi)控制度，將問題消滅在源頭，另一方面，減少財務(wù)人員的多崗位兼職、不相容崗位沖突情況。

充分依靠財務(wù)、稅務(wù)和審計等政府部門的外部監(jiān)督，形成監(jiān)督網(wǎng)，從嚴(yán)處罰，明確各部門的監(jiān)督權(quán)限，從而避免交叉和空白點(diǎn)。樹立相關(guān)部門在會計監(jiān)督工作中的權(quán)威，更好地推進(jìn)國家部門對于會計監(jiān)督工作的規(guī)范和支持力度。

綜上所述，會計基礎(chǔ)工作，特別是會計監(jiān)督、內(nèi)部控制內(nèi)部治理等工作，是當(dāng)前科學(xué)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展重要環(huán)節(jié)，做好會計基礎(chǔ)和監(jiān)督工作，完善相應(yīng)的會計人才培訓(xùn)等能更好地推進(jìn)科學(xué)事業(yè)單位的發(fā)展。

加強(qiáng)對財務(wù)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識。全員全方位參與并支持財務(wù)內(nèi)部控制的建設(shè)、運(yùn)行、評價和不斷完善，在相關(guān)法律法規(guī)的框架內(nèi)，根據(jù)單位實際業(yè)務(wù)特點(diǎn)，梳理業(yè)務(wù)流程、識別業(yè)務(wù)風(fēng)險、科學(xué)設(shè)置崗位、明確崗位責(zé)任，使得財務(wù)內(nèi)部控制體系設(shè)計更趨完善。貫徹落實《內(nèi)部控制規(guī)范》并進(jìn)行有效考核監(jiān)督，積極發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。

加強(qiáng)財務(wù)管理人員的培訓(xùn)，提升不同崗位財務(wù)人員相應(yīng)的資格和能力。

利用信息化大數(shù)據(jù)分析平臺，建立財務(wù)內(nèi)部控制執(zhí)行效果的監(jiān)督評價體系。減少財務(wù)人員的重復(fù)工作環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)警并解決風(fēng)險點(diǎn)，提高工作效率。

結(jié)語

總之，做好財務(wù)基礎(chǔ)工作，有效的財務(wù)內(nèi)部控制，可以使科學(xué)事業(yè)單位不斷提升內(nèi)部治理水平，使科學(xué)事業(yè)單位財務(wù)管理工作永遠(yuǎn)保持科學(xué)、高效。