我國競技體育競賽體制改革的動因、問題與策略

萬舒翔 任鑫毅

本文主要運(yùn)用文獻(xiàn)資料的研究方法，以社會治理理論為視角對我國體育競賽體制改革動因、制約瓶頸和路徑改造進(jìn)行探究。研究認(rèn)為：國家治國理政方略的頂層設(shè)計、體育產(chǎn)業(yè)力量的中層參與、基層體育社會組織不斷壯大的基層需求等構(gòu)成了體育競賽體制從管理走向治理的改革動因；而在發(fā)展過程中存在的“強(qiáng)政府”和“弱社會”的體育發(fā)展慣性、多元參與主體權(quán)責(zé)邊界模糊、“人治”色彩超越“法治”建設(shè)等因素成為制約體育競賽體制從管理走向治理的瓶頸。基于此，根據(jù)社會治理理論中共建共治共享的發(fā)展邏輯提出相應(yīng)的路徑改造：（1）共建“強(qiáng)政府”和“強(qiáng)社會”的治理格局；（2）明確多元主體共治的職責(zé)界限；（3）保障多元主體共享發(fā)展成果。

隨著國家在各領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)“全面深化改革”，把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)之后，政府取消了體育領(lǐng)域商業(yè)性和群眾性賽事舉辦審批權(quán)。賽事審批權(quán)的取消，增強(qiáng)了體育競賽市場的活力，提高體育競賽市場的經(jīng)濟(jì)水平。然而賽事市場火爆的同時也暴露出了辦賽專業(yè)化水平低、選手參賽體驗差、安全事故頻發(fā)、后勤保障不足、賽事監(jiān)管服務(wù)不到位等新問題，反映了取消賽事審批制度后從“政府管理”到“社會治理”轉(zhuǎn)變中的不適應(yīng)?；诖?，本文在體育治理理論核心內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析體育競賽體制從管理走向治理的改革原因，找出制約競技體育競賽體制走向治理的瓶頸，提出相應(yīng)的改革路徑。

1 我國競技體育競賽體制改革的動因

1.1 頂層設(shè)計：國家治國理政方略的調(diào)整

黨的十八大召開，提出“全面建設(shè)小康社會”的戰(zhàn)略任務(wù)，指出“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系”，明確構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系框架。但是由于國家管理體系太過龐大，體系框架缺少部分深層次理論支撐，導(dǎo)致改革內(nèi)容不夠深化，改革力度不夠強(qiáng)硬，體育領(lǐng)域依然存在政企不分、政社不分現(xiàn)象，政府管的過多、管的過死，社會組織活力不足，公民缺少參與意識。基于此種情況，黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革”的思想，把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。此目標(biāo)的確立，預(yù)示著國家和社會關(guān)系的重塑及社會管理向社會治理的變革。體育領(lǐng)域是關(guān)系國民生計的重要領(lǐng)域，而體育競賽是體育領(lǐng)域各方利益爭奪的主要賽場，20世紀(jì)流傳至今的體育競賽機(jī)制和當(dāng)前的體育發(fā)展形式已經(jīng)不相匹配。隨著國家頂層設(shè)計的持續(xù)深入，構(gòu)建國家體育治理體系和體育治理能力現(xiàn)代化成為當(dāng)前體育領(lǐng)域改革的重點，推動體育競賽管理體制向治理體制轉(zhuǎn)變的改革勢在必行。

1.2 中層參與：體育產(chǎn)業(yè)力量的持續(xù)深入

自改革開放以來，各領(lǐng)域的市場參與權(quán)限逐漸開放，政府退居幕后成為市場監(jiān)管者，社會力量逐漸補(bǔ)位成為各領(lǐng)域的參與者。社會、市場力量的參與給體育領(lǐng)域的發(fā)展帶來了新活力，而體育領(lǐng)域的改革也催生了相關(guān)體育產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展，包括體育用品及相關(guān)制造業(yè)、體育競賽表演業(yè)、健身娛樂業(yè)、體育傳媒與信息服務(wù)業(yè)等。相關(guān)資料顯示，2018年，全國體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模（總產(chǎn)出）為2.65萬億，增加值為10078億元，總產(chǎn)出比2017年增長20.45%，增加值增長了27%，增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到1.1%。體育產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展帶動了體育競賽行業(yè)的快速轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段，我國體育社會、市場主體在體育賽事治理中的作用日益凸顯，已經(jīng)擔(dān)負(fù)起相當(dāng)一部分民間體育活動和賽事的運(yùn)營與管理，使政府體育行政部門的單一治理結(jié)構(gòu)開始發(fā)生變化，彌補(bǔ)了體育行政部門的管理缺陷，在體育賽事治理中發(fā)揮著重要作用。但是由于目前體育領(lǐng)域的封閉性和排他性仍較強(qiáng)，路徑性依賴依舊頑固，還需要體育產(chǎn)業(yè)不斷深入才能促進(jìn)體育競賽體制的變革。

1.3 基層需求：基層體育社會組織的發(fā)展壯大

基層體育組織是由公眾自發(fā)組織的體育鍛煉組織，屬性歸于公民個體?；鶎芋w育組織的建立可以激發(fā)體育自身活力，拓展基層體育鍛煉的范圍。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國發(fā)展群眾體育的基層組織形式是單位制，即國家把體育鍛煉的行政指令下發(fā)到政府構(gòu)建的單位，通過單位組織體育鍛煉。體育競賽的參賽主體也是以單位為代表的集體參賽。改革開放以來，隨著單位制逐漸消解，體育鍛煉的主動權(quán)開始回歸公民個體，公民自發(fā)形成的基層體育組織逐漸壯大。相關(guān)資料顯示，2012年—2017年體育社會組織數(shù)量由2.3萬個增長至4.8萬個，年均增幅超過10%。此外民間還活躍著大量未登記注冊的草根性體育組織，成為提高群眾體育鍛煉水平的重要力量。基層群眾體育組織的壯大、參賽熱情的增加帶動了群眾體育賽事的增長。僅以馬拉松為例，2015年，在中國田徑協(xié)會注冊的城市馬拉松賽事達(dá)到58個，比2011年的22個有顯著增長，如果算上企業(yè)和跑友自發(fā)組織的民間賽事，跑步已成為不折不扣的大眾熱門項目。不斷壯大的基層體育組織在政府行政體制改革、權(quán)力下沉下放的過程中開始發(fā)揮自身的權(quán)利，由單一個體的公眾組成的龐大基層體育組織所掌握的體育話語權(quán)逐漸增加。為了滿足自身的參賽需求，基層體育組織開始成為部分體育賽事的組織者，推動了賽事制度改革，使政府單一管理為主的體育競賽體制開始向多方主體共同參與治理的體育競賽體制轉(zhuǎn)變，尤其是在以娛樂、健身、社交為目的群眾體育賽事中，公眾是體育賽事的參與者，同時又是體育賽事的治理者。參賽主體、組織形式、辦賽主題的變化促使體育競賽體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，成為誘導(dǎo)賽事體制改革的因素之一。

2 我國競技體育競賽體制改革的問題

2.1 模式固化：“強(qiáng)政府”和“弱社會”的體育發(fā)展慣性

由政府驅(qū)動的趕超型體育發(fā)展方式是我國體育發(fā)展的主要方式。新中國伊始，國民體育意識薄弱，體育習(xí)慣缺失，經(jīng)濟(jì)水平低下，體育資源嚴(yán)重不足。為了促進(jìn)我國體育水平的提高，政府運(yùn)用強(qiáng)有力的行政手段執(zhí)行行政機(jī)制將傳統(tǒng)社會的體育從一盤散沙的狀態(tài)凝聚起來，進(jìn)行快速的體育改造，實行舉全國之力的體育體制，使我國的體育水平尤其是競技體育得到飛躍式發(fā)展。而政府以行政手段統(tǒng)領(lǐng)體育各領(lǐng)域發(fā)展的方式使我國出現(xiàn)了“強(qiáng)政府”的體育發(fā)展模式，體育競賽處于國家管理之下，政府擁有較高的體育權(quán)利并壟斷大量體育資源。與此同時，伴隨國家發(fā)展的新生社會主體參與體育治理尤其是體育競賽體制的治理受到種種因素限制，出現(xiàn)體育領(lǐng)域“弱社會”現(xiàn)象。而在舉國體制下，“強(qiáng)政府”“弱社會”這一發(fā)展模式卻逐漸堅固，政府構(gòu)建的“圍墻”將社會主體擋在體育競賽之外，政府一元主體的參與構(gòu)建了“一家獨大”的體育競賽體制管理模式。

2.2 權(quán)責(zé)不清：多元參與主體權(quán)責(zé)邊界模糊

體育治理是運(yùn)用治理的新方式來處理體育利益多元主體的沖突，使之協(xié)同合作，高效有序，最終達(dá)到體育善治的過程。在此，首先要明確網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是“多元治理”，但并不是“無中心治理”，在治理結(jié)構(gòu)的形成上應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“政府”的中心地位，政府作為中心主體要主動轉(zhuǎn)變其角色，從“無限政府”“全能政府”向“有限政府”“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變。在2014年國務(wù)院召開的常務(wù)會議上提出：“政府要簡政放權(quán)、放管結(jié)合，取消商業(yè)性和群眾性體育賽事審批制度，放寬賽事轉(zhuǎn)播權(quán)限”。賽事舉辦權(quán)力的下放，使社會、市場主體大量涌入，我國群眾性體育賽事和商業(yè)性體育賽事的數(shù)量急劇增加。但是由于缺少對多元參與主體后續(xù)的政策支持和制度保障，造成權(quán)力交割的過程中出現(xiàn)體育賽事主體間的權(quán)力分層與權(quán)力壓迫，主體間權(quán)力義務(wù)不清晰，權(quán)責(zé)范圍不確定，政府強(qiáng)烈的行政干預(yù)色彩依然存在，建設(shè)“有限政府”“服務(wù)政府”的步伐放慢。此外，賽事審批權(quán)的取消使政府在角色轉(zhuǎn)化中出現(xiàn)自我定位與主體責(zé)任的模糊，具體表現(xiàn)在政府在賽事治理過程中出現(xiàn)一家獨大、強(qiáng)行越位、責(zé)任義務(wù)不均衡現(xiàn)象等，導(dǎo)致在涉及到政府和社會權(quán)力與義務(wù)相交融的邊界出現(xiàn)責(zé)權(quán)利不清的現(xiàn)象。

2.3 法理缺失：“人治”色彩超越“法治”力度

影響改革難以全面深化的問題之一，就是法治建設(shè)存在不足。新中國成立以來，由于特殊的歷史原因和背景，政府在體育領(lǐng)域?qū)嵭小芭e國體制”，國家體育總局以資金配置為抓手控制競技體育的各種生產(chǎn)要素，集中掌握和管理關(guān)鍵性資源；群眾體育的參與也在國家統(tǒng)領(lǐng)之下，實現(xiàn)保衛(wèi)和建設(shè)祖國的目標(biāo)。國家行政手段成為統(tǒng)領(lǐng)體育運(yùn)行的機(jī)制。但在體育機(jī)制的運(yùn)行中，行政手段的濫用，法律手段的落后，導(dǎo)致行政手段凌駕于法律之上的現(xiàn)象一直存在。比如關(guān)于體育的法律僅僅只有一部20多年前發(fā)布的《中華人民共和國體育法》，其他靠的是行政規(guī)章維持體育各領(lǐng)域的運(yùn)轉(zhuǎn)，如國務(wù)院辦公廳關(guān)于《加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)意見》《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》以及各省市的體育產(chǎn)業(yè)實施意見。這使體育運(yùn)行中缺少了法理的維護(hù)，出現(xiàn)問題往往依靠“人情道德”解決，“人治”色彩濃郁，“法治”和“人治”不公平現(xiàn)象時有發(fā)生。

3 從管理到治理：我國競技體育競賽體制改革的策略

3.1 調(diào)整結(jié)構(gòu)：共建“強(qiáng)政府”和“強(qiáng)社會”的治理格局

打破傳統(tǒng)的“強(qiáng)政府”“弱社會”結(jié)構(gòu)，共建“強(qiáng)政府”“強(qiáng)社會”的治理格局，要做到以下幾點：其一，政府要轉(zhuǎn)變觀念，摒棄“無限政府”概念，簡政放權(quán)，使部分體育權(quán)益真正下放到社會；要完善體育治理結(jié)構(gòu)，不斷優(yōu)化內(nèi)部科層治理的結(jié)構(gòu)和工作制度，建立開放合作、自我規(guī)則、靈活高效的政府機(jī)制；要不斷優(yōu)化自身的執(zhí)政能力，提高執(zhí)政效率，打造多部門之間的協(xié)同行政；要嚴(yán)格約束自身行為，不要過多的干預(yù)和擾亂社會群體，打破市場秩序。其二，政府要加大對社會主體的扶持力度，培育多樣化的體育社會群體組織，給予更多的政策、資金支持；要通過政策積極引導(dǎo)社會群體的參與和市場領(lǐng)域的開放，激發(fā)市場辦賽和社會參賽的活力；建立與社會群體的平等對話協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)兩者之間的交流合作；要降低社會群體參與體育競賽的標(biāo)準(zhǔn)，使市場能辦的交由市場，社會能承擔(dān)的交由社會，賦予其更大的發(fā)展空間。其三，政府要加強(qiáng)對市場主體、社會群體的監(jiān)管，并暢通反饋通道，建立政府監(jiān)管和社會反饋的雙向互通機(jī)制；出臺相關(guān)政策，嚴(yán)格規(guī)范市場主體和社會群體參與體育競賽的行為，杜絕違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。

3.2 厘清責(zé)權(quán)：明確多元主體共治的職責(zé)界限

在劃分各主體職能權(quán)限的過程中，只能依靠政府操縱改革來處理多元主體的利益沖突，實現(xiàn)多元主體權(quán)利與義務(wù)的匹配。正如美國政治學(xué)學(xué)者羅茲曼的總結(jié)：“政府是驅(qū)動中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的主要決策來源”。而政府的改革從未停止，從責(zé)任型政府和服務(wù)型政府的構(gòu)建到深化“放管服”改革，再到取消賽事審批權(quán)，無不顯示政府改革的決心。但是由于缺少后續(xù)的政策支持和制度保障，使多元主體在體育競賽改革的過程中出現(xiàn)模糊不清的責(zé)權(quán)邊界，因此明確多元主體共治的職責(zé)界限是首要之需，具體要做到以下幾點：其一，建立政府“權(quán)責(zé)清單”制度勢在必行，內(nèi)容包括權(quán)力清單、責(zé)任清單和義務(wù)（服務(wù)）清單，明確政府自身定位，要使政府明白該干什么、怎么干、劃分權(quán)利范圍、規(guī)范職能邊界，對社會公開并接受社會監(jiān)督；政府要加強(qiáng)自身管理，明確自身定位，嚴(yán)厲擾亂市場競賽秩序，強(qiáng)化服務(wù)體系建設(shè)；要繼續(xù)優(yōu)化自身結(jié)構(gòu)，不斷簡化審批程序，優(yōu)化審批流程，減少審批時間，建立網(wǎng)上快速審批通道；要加強(qiáng)多部門協(xié)同治理，強(qiáng)化教育、醫(yī)療、交通、安保、衛(wèi)生、環(huán)保等部門的交流合作，做好賽事服務(wù)。其二，政府要服務(wù)好社會、市場等辦賽主體，分賽、分項做好服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在市場接受度高的項目上把辦賽主動權(quán)、選擇權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)放予社會主體，在市場接受度小的項目上加強(qiáng)政策、資金扶持；按照誰辦賽、誰出錢、誰獲益原則進(jìn)行賽事改革，政府要禁止侵占社會主體的利益。其三，政府要加強(qiáng)法制化治理，強(qiáng)化賽事監(jiān)督，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和指導(dǎo)，弱化賽事管理。

3.3 依法治體：保障多元主體共享發(fā)展成果

法治體系的形成與有效運(yùn)行既是法治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。改變過去體育管理領(lǐng)域“人治”色彩，推行體育治理的“法治”建設(shè)，是保障體育競賽多元參與主體依法共享發(fā)展成果的前提和依據(jù)，也是實現(xiàn)體育競賽體制從管理走向治理的必然之路。法律是治國之重器，良法是善治之前提。為了使多元主體公平公正的分享體育發(fā)展和治理成果，保障多元主體在體育競賽中的利益，提高賽事治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，應(yīng)該做到以下幾點：其一，政府應(yīng)不斷優(yōu)化自身的執(zhí)政能力，提升體育政策、法規(guī)的研制水平，科學(xué)立法；加強(qiáng)對非政府群體的政策保障，出臺具體的法律法規(guī)，使社會、市場在體育競賽運(yùn)行機(jī)制中有法可依。其二，政府要加強(qiáng)政策法規(guī)的執(zhí)行力度，持續(xù)嚴(yán)厲的執(zhí)行行政問責(zé)機(jī)制；要強(qiáng)化法制觀念，建設(shè)法治政府，以法治統(tǒng)領(lǐng)各領(lǐng)域建設(shè)；要做到違法必究，任何個人和群體在體育競賽體制運(yùn)行中出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象做到立刻追究，法不留情。其三，法律制定要善于傾聽多方需求，聽取多方意見，建設(shè)保障各主體權(quán)益的法律法規(guī)；法律法規(guī)要與時俱進(jìn)，不合理的及時修改、廢除，符合時代需求的及時出臺、發(fā)布。其四，要加強(qiáng)司法監(jiān)察，在全運(yùn)會等大型比賽中要建立各方參與的、獨立的司法監(jiān)察委員會，進(jìn)行體育仲裁。

（作者單位：山西大學(xué)體育學(xué)院）