我國(guó)競(jìng)技體育競(jìng)賽體制改革的動(dòng)因、問題與策略

萬舒翔 任鑫毅

本文主要運(yùn)用文獻(xiàn)資料的研究方法，以社會(huì)治理理論為視角對(duì)我國(guó)體育競(jìng)賽體制改革動(dòng)因、制約瓶頸和路徑改造進(jìn)行探究。研究認(rèn)為：國(guó)家治國(guó)理政方略的頂層設(shè)計(jì)、體育產(chǎn)業(yè)力量的中層參與、基層體育社會(huì)組織不斷壯大的基層需求等構(gòu)成了體育競(jìng)賽體制從管理走向治理的改革動(dòng)因；而在發(fā)展過程中存在的“強(qiáng)政府”和“弱社會(huì)”的體育發(fā)展慣性、多元參與主體權(quán)責(zé)邊界模糊、“人治”色彩超越“法治”建設(shè)等因素成為制約體育競(jìng)賽體制從管理走向治理的瓶頸?；诖耍鶕?jù)社會(huì)治理理論中共建共治共享的發(fā)展邏輯提出相應(yīng)的路徑改造：（1）共建“強(qiáng)政府”和“強(qiáng)社會(huì)”的治理格局；（2）明確多元主體共治的職責(zé)界限；（3）保障多元主體共享發(fā)展成果。

隨著國(guó)家在各領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)“全面深化改革”，把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)之后，政府取消了體育領(lǐng)域商業(yè)性和群眾性賽事舉辦審批權(quán)。賽事審批權(quán)的取消，增強(qiáng)了體育競(jìng)賽市場(chǎng)的活力，提高體育競(jìng)賽市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)水平。然而賽事市場(chǎng)火爆的同時(shí)也暴露出了辦賽專業(yè)化水平低、選手參賽體驗(yàn)差、安全事故頻發(fā)、后勤保障不足、賽事監(jiān)管服務(wù)不到位等新問題，反映了取消賽事審批制度后從“政府管理”到“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)變中的不適應(yīng)?；诖?，本文在體育治理理論核心內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析體育競(jìng)賽體制從管理走向治理的改革原因，找出制約競(jìng)技體育競(jìng)賽體制走向治理的瓶頸，提出相應(yīng)的改革路徑。

1 我國(guó)競(jìng)技體育競(jìng)賽體制改革的動(dòng)因

1.1 頂層設(shè)計(jì)：國(guó)家治國(guó)理政方略的調(diào)整

黨的十八大召開，提出“全面建設(shè)小康社會(huì)”的戰(zhàn)略任務(wù)，指出“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系”，明確構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系框架。但是由于國(guó)家管理體系太過龐大，體系框架缺少部分深層次理論支撐，導(dǎo)致改革內(nèi)容不夠深化，改革力度不夠強(qiáng)硬，體育領(lǐng)域依然存在政企不分、政社不分現(xiàn)象，政府管的過多、管的過死，社會(huì)組織活力不足，公民缺少參與意識(shí)?；诖朔N情況，黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革”的思想，把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。此目標(biāo)的確立，預(yù)示著國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的重塑及社會(huì)管理向社會(huì)治理的變革。體育領(lǐng)域是關(guān)系國(guó)民生計(jì)的重要領(lǐng)域，而體育競(jìng)賽是體育領(lǐng)域各方利益爭(zhēng)奪的主要賽場(chǎng)，20世紀(jì)流傳至今的體育競(jìng)賽機(jī)制和當(dāng)前的體育發(fā)展形式已經(jīng)不相匹配。隨著國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的持續(xù)深入，構(gòu)建國(guó)家體育治理體系和體育治理能力現(xiàn)代化成為當(dāng)前體育領(lǐng)域改革的重點(diǎn)，推動(dòng)體育競(jìng)賽管理體制向治理體制轉(zhuǎn)變的改革勢(shì)在必行。

1.2 中層參與：體育產(chǎn)業(yè)力量的持續(xù)深入

自改革開放以來，各領(lǐng)域的市場(chǎng)參與權(quán)限逐漸開放，政府退居幕后成為市場(chǎng)監(jiān)管者，社會(huì)力量逐漸補(bǔ)位成為各領(lǐng)域的參與者。社會(huì)、市場(chǎng)力量的參與給體育領(lǐng)域的發(fā)展帶來了新活力，而體育領(lǐng)域的改革也催生了相關(guān)體育產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展，包括體育用品及相關(guān)制造業(yè)、體育競(jìng)賽表演業(yè)、健身娛樂業(yè)、體育傳媒與信息服務(wù)業(yè)等。相關(guān)資料顯示，2018年，全國(guó)體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模（總產(chǎn)出）為2.65萬億，增加值為10078億元，總產(chǎn)出比2017年增長(zhǎng)20.45%，增加值增長(zhǎng)了27%，增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到1.1%。體育產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展帶動(dòng)了體育競(jìng)賽行業(yè)的快速轉(zhuǎn)變。現(xiàn)階段，我國(guó)體育社會(huì)、市場(chǎng)主體在體育賽事治理中的作用日益凸顯，已經(jīng)擔(dān)負(fù)起相當(dāng)一部分民間體育活動(dòng)和賽事的運(yùn)營(yíng)與管理，使政府體育行政部門的單一治理結(jié)構(gòu)開始發(fā)生變化，彌補(bǔ)了體育行政部門的管理缺陷，在體育賽事治理中發(fā)揮著重要作用。但是由于目前體育領(lǐng)域的封閉性和排他性仍較強(qiáng)，路徑性依賴依舊頑固，還需要體育產(chǎn)業(yè)不斷深入才能促進(jìn)體育競(jìng)賽體制的變革。

1.3 基層需求：基層體育社會(huì)組織的發(fā)展壯大

基層體育組織是由公眾自發(fā)組織的體育鍛煉組織，屬性歸于公民個(gè)體。基層體育組織的建立可以激發(fā)體育自身活力，拓展基層體育鍛煉的范圍。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)發(fā)展群眾體育的基層組織形式是單位制，即國(guó)家把體育鍛煉的行政指令下發(fā)到政府構(gòu)建的單位，通過單位組織體育鍛煉。體育競(jìng)賽的參賽主體也是以單位為代表的集體參賽。改革開放以來，隨著單位制逐漸消解，體育鍛煉的主動(dòng)權(quán)開始回歸公民個(gè)體，公民自發(fā)形成的基層體育組織逐漸壯大。相關(guān)資料顯示，2012年—2017年體育社會(huì)組織數(shù)量由2.3萬個(gè)增長(zhǎng)至4.8萬個(gè)，年均增幅超過10%。此外民間還活躍著大量未登記注冊(cè)的草根性體育組織，成為提高群眾體育鍛煉水平的重要力量。基層群眾體育組織的壯大、參賽熱情的增加帶動(dòng)了群眾體育賽事的增長(zhǎng)。僅以馬拉松為例，2015年，在中國(guó)田徑協(xié)會(huì)注冊(cè)的城市馬拉松賽事達(dá)到58個(gè)，比2011年的22個(gè)有顯著增長(zhǎng)，如果算上企業(yè)和跑友自發(fā)組織的民間賽事，跑步已成為不折不扣的大眾熱門項(xiàng)目。不斷壯大的基層體育組織在政府行政體制改革、權(quán)力下沉下放的過程中開始發(fā)揮自身的權(quán)利，由單一個(gè)體的公眾組成的龐大基層體育組織所掌握的體育話語權(quán)逐漸增加。為了滿足自身的參賽需求，基層體育組織開始成為部分體育賽事的組織者，推動(dòng)了賽事制度改革，使政府單一管理為主的體育競(jìng)賽體制開始向多方主體共同參與治理的體育競(jìng)賽體制轉(zhuǎn)變，尤其是在以?shī)蕵?、健身、社交為目的群眾體育賽事中，公眾是體育賽事的參與者，同時(shí)又是體育賽事的治理者。參賽主體、組織形式、辦賽主題的變化促使體育競(jìng)賽體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，成為誘導(dǎo)賽事體制改革的因素之一。

2 我國(guó)競(jìng)技體育競(jìng)賽體制改革的問題

2.1 模式固化：“強(qiáng)政府”和“弱社會(huì)”的體育發(fā)展慣性

由政府驅(qū)動(dòng)的趕超型體育發(fā)展方式是我國(guó)體育發(fā)展的主要方式。新中國(guó)伊始，國(guó)民體育意識(shí)薄弱，體育習(xí)慣缺失，經(jīng)濟(jì)水平低下，體育資源嚴(yán)重不足。為了促進(jìn)我國(guó)體育水平的提高，政府運(yùn)用強(qiáng)有力的行政手段執(zhí)行行政機(jī)制將傳統(tǒng)社會(huì)的體育從一盤散沙的狀態(tài)凝聚起來，進(jìn)行快速的體育改造，實(shí)行舉全國(guó)之力的體育體制，使我國(guó)的體育水平尤其是競(jìng)技體育得到飛躍式發(fā)展。而政府以行政手段統(tǒng)領(lǐng)體育各領(lǐng)域發(fā)展的方式使我國(guó)出現(xiàn)了“強(qiáng)政府”的體育發(fā)展模式，體育競(jìng)賽處于國(guó)家管理之下，政府擁有較高的體育權(quán)利并壟斷大量體育資源。與此同時(shí)，伴隨國(guó)家發(fā)展的新生社會(huì)主體參與體育治理尤其是體育競(jìng)賽體制的治理受到種種因素限制，出現(xiàn)體育領(lǐng)域“弱社會(huì)”現(xiàn)象。而在舉國(guó)體制下，“強(qiáng)政府”“弱社會(huì)”這一發(fā)展模式卻逐漸堅(jiān)固，政府構(gòu)建的“圍墻”將社會(huì)主體擋在體育競(jìng)賽之外，政府一元主體的參與構(gòu)建了“一家獨(dú)大”的體育競(jìng)賽體制管理模式。

2.2 權(quán)責(zé)不清：多元參與主體權(quán)責(zé)邊界模糊

體育治理是運(yùn)用治理的新方式來處理體育利益多元主體的沖突，使之協(xié)同合作，高效有序，最終達(dá)到體育善治的過程。在此，首先要明確網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是“多元治理”，但并不是“無中心治理”，在治理結(jié)構(gòu)的形成上應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“政府”的中心地位，政府作為中心主體要主動(dòng)轉(zhuǎn)變其角色，從“無限政府”“全能政府”向“有限政府”“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變。在2014年國(guó)務(wù)院召開的常務(wù)會(huì)議上提出：“政府要簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，取消商業(yè)性和群眾性體育賽事審批制度，放寬賽事轉(zhuǎn)播權(quán)限”。賽事舉辦權(quán)力的下放，使社會(huì)、市場(chǎng)主體大量涌入，我國(guó)群眾性體育賽事和商業(yè)性體育賽事的數(shù)量急劇增加。但是由于缺少對(duì)多元參與主體后續(xù)的政策支持和制度保障，造成權(quán)力交割的過程中出現(xiàn)體育賽事主體間的權(quán)力分層與權(quán)力壓迫，主體間權(quán)力義務(wù)不清晰，權(quán)責(zé)范圍不確定，政府強(qiáng)烈的行政干預(yù)色彩依然存在，建設(shè)“有限政府”“服務(wù)政府”的步伐放慢。此外，賽事審批權(quán)的取消使政府在角色轉(zhuǎn)化中出現(xiàn)自我定位與主體責(zé)任的模糊，具體表現(xiàn)在政府在賽事治理過程中出現(xiàn)一家獨(dú)大、強(qiáng)行越位、責(zé)任義務(wù)不均衡現(xiàn)象等，導(dǎo)致在涉及到政府和社會(huì)權(quán)力與義務(wù)相交融的邊界出現(xiàn)責(zé)權(quán)利不清的現(xiàn)象。

2.3 法理缺失：“人治”色彩超越“法治”力度

影響改革難以全面深化的問題之一，就是法治建設(shè)存在不足。新中國(guó)成立以來，由于特殊的歷史原因和背景，政府在體育領(lǐng)域?qū)嵭小芭e國(guó)體制”，國(guó)家體育總局以資金配置為抓手控制競(jìng)技體育的各種生產(chǎn)要素，集中掌握和管理關(guān)鍵性資源；群眾體育的參與也在國(guó)家統(tǒng)領(lǐng)之下，實(shí)現(xiàn)保衛(wèi)和建設(shè)祖國(guó)的目標(biāo)。國(guó)家行政手段成為統(tǒng)領(lǐng)體育運(yùn)行的機(jī)制。但在體育機(jī)制的運(yùn)行中，行政手段的濫用，法律手段的落后，導(dǎo)致行政手段凌駕于法律之上的現(xiàn)象一直存在。比如關(guān)于體育的法律僅僅只有一部20多年前發(fā)布的《中華人民共和國(guó)體育法》，其他靠的是行政規(guī)章維持體育各領(lǐng)域的運(yùn)轉(zhuǎn)，如國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于《加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)意見》《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》以及各省市的體育產(chǎn)業(yè)實(shí)施意見。這使體育運(yùn)行中缺少了法理的維護(hù)，出現(xiàn)問題往往依靠“人情道德”解決，“人治”色彩濃郁，“法治”和“人治”不公平現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3 從管理到治理：我國(guó)競(jìng)技體育競(jìng)賽體制改革的策略

3.1 調(diào)整結(jié)構(gòu)：共建“強(qiáng)政府”和“強(qiáng)社會(huì)”的治理格局

打破傳統(tǒng)的“強(qiáng)政府”“弱社會(huì)”結(jié)構(gòu)，共建“強(qiáng)政府”“強(qiáng)社會(huì)”的治理格局，要做到以下幾點(diǎn)：其一，政府要轉(zhuǎn)變觀念，摒棄“無限政府”概念，簡(jiǎn)政放權(quán)，使部分體育權(quán)益真正下放到社會(huì)；要完善體育治理結(jié)構(gòu)，不斷優(yōu)化內(nèi)部科層治理的結(jié)構(gòu)和工作制度，建立開放合作、自我規(guī)則、靈活高效的政府機(jī)制；要不斷優(yōu)化自身的執(zhí)政能力，提高執(zhí)政效率，打造多部門之間的協(xié)同行政；要嚴(yán)格約束自身行為，不要過多的干預(yù)和擾亂社會(huì)群體，打破市場(chǎng)秩序。其二，政府要加大對(duì)社會(huì)主體的扶持力度，培育多樣化的體育社會(huì)群體組織，給予更多的政策、資金支持；要通過政策積極引導(dǎo)社會(huì)群體的參與和市場(chǎng)領(lǐng)域的開放，激發(fā)市場(chǎng)辦賽和社會(huì)參賽的活力；建立與社會(huì)群體的平等對(duì)話協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)兩者之間的交流合作；要降低社會(huì)群體參與體育競(jìng)賽的標(biāo)準(zhǔn)，使市場(chǎng)能辦的交由市場(chǎng)，社會(huì)能承擔(dān)的交由社會(huì)，賦予其更大的發(fā)展空間。其三，政府要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體、社會(huì)群體的監(jiān)管，并暢通反饋通道，建立政府監(jiān)管和社會(huì)反饋的雙向互通機(jī)制；出臺(tái)相關(guān)政策，嚴(yán)格規(guī)范市場(chǎng)主體和社會(huì)群體參與體育競(jìng)賽的行為，杜絕違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。

3.2 厘清責(zé)權(quán)：明確多元主體共治的職責(zé)界限

在劃分各主體職能權(quán)限的過程中，只能依靠政府操縱改革來處理多元主體的利益沖突，實(shí)現(xiàn)多元主體權(quán)利與義務(wù)的匹配。正如美國(guó)政治學(xué)學(xué)者羅茲曼的總結(jié)：“政府是驅(qū)動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的主要決策來源”。而政府的改革從未停止，從責(zé)任型政府和服務(wù)型政府的構(gòu)建到深化“放管服”改革，再到取消賽事審批權(quán)，無不顯示政府改革的決心。但是由于缺少后續(xù)的政策支持和制度保障，使多元主體在體育競(jìng)賽改革的過程中出現(xiàn)模糊不清的責(zé)權(quán)邊界，因此明確多元主體共治的職責(zé)界限是首要之需，具體要做到以下幾點(diǎn)：其一，建立政府“權(quán)責(zé)清單”制度勢(shì)在必行，內(nèi)容包括權(quán)力清單、責(zé)任清單和義務(wù)（服務(wù)）清單，明確政府自身定位，要使政府明白該干什么、怎么干、劃分權(quán)利范圍、規(guī)范職能邊界，對(duì)社會(huì)公開并接受社會(huì)監(jiān)督；政府要加強(qiáng)自身管理，明確自身定位，嚴(yán)厲擾亂市場(chǎng)競(jìng)賽秩序，強(qiáng)化服務(wù)體系建設(shè)；要繼續(xù)優(yōu)化自身結(jié)構(gòu)，不斷簡(jiǎn)化審批程序，優(yōu)化審批流程，減少審批時(shí)間，建立網(wǎng)上快速審批通道；要加強(qiáng)多部門協(xié)同治理，強(qiáng)化教育、醫(yī)療、交通、安保、衛(wèi)生、環(huán)保等部門的交流合作，做好賽事服務(wù)。其二，政府要服務(wù)好社會(huì)、市場(chǎng)等辦賽主體，分賽、分項(xiàng)做好服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在市場(chǎng)接受度高的項(xiàng)目上把辦賽主動(dòng)權(quán)、選擇權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)放予社會(huì)主體，在市場(chǎng)接受度小的項(xiàng)目上加強(qiáng)政策、資金扶持；按照誰辦賽、誰出錢、誰獲益原則進(jìn)行賽事改革，政府要禁止侵占社會(huì)主體的利益。其三，政府要加強(qiáng)法制化治理，強(qiáng)化賽事監(jiān)督，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和指導(dǎo)，弱化賽事管理。

3.3 依法治體：保障多元主體共享發(fā)展成果

法治體系的形成與有效運(yùn)行既是法治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。改變過去體育管理領(lǐng)域“人治”色彩，推行體育治理的“法治”建設(shè)，是保障體育競(jìng)賽多元參與主體依法共享發(fā)展成果的前提和依據(jù)，也是實(shí)現(xiàn)體育競(jìng)賽體制從管理走向治理的必然之路。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。為了使多元主體公平公正的分享體育發(fā)展和治理成果，保障多元主體在體育競(jìng)賽中的利益，提高賽事治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：其一，政府應(yīng)不斷優(yōu)化自身的執(zhí)政能力，提升體育政策、法規(guī)的研制水平，科學(xué)立法；加強(qiáng)對(duì)非政府群體的政策保障，出臺(tái)具體的法律法規(guī)，使社會(huì)、市場(chǎng)在體育競(jìng)賽運(yùn)行機(jī)制中有法可依。其二，政府要加強(qiáng)政策法規(guī)的執(zhí)行力度，持續(xù)嚴(yán)厲的執(zhí)行行政問責(zé)機(jī)制；要強(qiáng)化法制觀念，建設(shè)法治政府，以法治統(tǒng)領(lǐng)各領(lǐng)域建設(shè)；要做到違法必究，任何個(gè)人和群體在體育競(jìng)賽體制運(yùn)行中出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象做到立刻追究，法不留情。其三，法律制定要善于傾聽多方需求，聽取多方意見，建設(shè)保障各主體權(quán)益的法律法規(guī)；法律法規(guī)要與時(shí)俱進(jìn)，不合理的及時(shí)修改、廢除，符合時(shí)代需求的及時(shí)出臺(tái)、發(fā)布。其四，要加強(qiáng)司法監(jiān)察，在全運(yùn)會(huì)等大型比賽中要建立各方參與的、獨(dú)立的司法監(jiān)察委員會(huì)，進(jìn)行體育仲裁。

（作者單位：山西大學(xué)體育學(xué)院）