打通鄉(xiāng)村環(huán)境治理“最后一公里”的經(jīng)驗(yàn)與對(duì)策
——以泰州市姜堰區(qū)為例

張 景 王 冬

（1.泰州市姜堰生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法局，江蘇 泰州 225300；2.中共泰州市姜堰區(qū)委辦公室，江蘇 泰州 225599）

0 引言

為將鄉(xiāng)村環(huán)境治理措施落實(shí)到位，保障鄉(xiāng)村居民的切身利益，江蘇省泰州市姜堰區(qū)率先在該區(qū)的5個(gè)村進(jìn)行“兩個(gè)委員”（生態(tài)文明委員和環(huán)境保護(hù)委員）試點(diǎn)工作，通過設(shè)立“兩個(gè)委員”對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理和保護(hù)。隨著試點(diǎn)工作的順利開展，姜堰區(qū)生態(tài)文明建設(shè)得到進(jìn)一步深化。為落實(shí)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作，2017年初，姜堰區(qū)全面配備“兩個(gè)委員”，并在之后持續(xù)深化設(shè)立村級(jí)“兩個(gè)委員”創(chuàng)新做法。

1 時(shí)代背景

1.1 對(duì)標(biāo)“五位一體”總體布局，生態(tài)文明建設(shè)步伐仍需加快

生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”總體布局的關(guān)鍵要素，生態(tài)文明建設(shè)不僅僅關(guān)乎個(gè)人的利益，還與國(guó)家的前途和命運(yùn)緊密聯(lián)系。但是，我國(guó)農(nóng)村普遍存在對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)程度不深、推廣范圍較小及建設(shè)措施落實(shí)不到位等問題。秉承對(duì)鄉(xiāng)村居民負(fù)責(zé)的態(tài)度，各地必須要堅(jiān)決落實(shí)改善鄉(xiāng)村環(huán)境的措施，建立保護(hù)生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)效機(jī)制，保障生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮實(shí)效。

2020年，我國(guó)將碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)的整體布局中。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中貫徹生態(tài)建設(shè)新發(fā)展理念，與我國(guó)提出的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)高度契合。

另外，人與自然和諧共生現(xiàn)代化的新格局也要求全社會(huì)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，不斷滿足人們對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。通過優(yōu)化自然環(huán)境，提升人們的幸福感和安全感。

1.2 對(duì)標(biāo)鄉(xiāng)村振興總要求，生態(tài)宜居推進(jìn)步伐仍需加快

生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，也是提高鄉(xiāng)村發(fā)展質(zhì)量的保證。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要改善鄉(xiāng)村整體環(huán)境，優(yōu)化鄉(xiāng)村資源配置，統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

“生態(tài)宜居”的目標(biāo)是讓人們住得安心、舒心及放心。通過完善鄉(xiāng)村配套設(shè)施，切實(shí)貫徹綠色資源的結(jié)構(gòu)化、效益化，激活自然環(huán)境資源，使其成為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，永葆鄉(xiāng)村宜居的生命色。

宜居的生態(tài)環(huán)境不僅是針對(duì)鄉(xiāng)村居民的宜居，同樣是對(duì)城市居民開放、城鄉(xiāng)互通的“生態(tài)宜居”。治理鄉(xiāng)村環(huán)境，可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)有效互動(dòng)和融合發(fā)展、優(yōu)化城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，并能通過現(xiàn)代元素與原生態(tài)自然環(huán)境的有機(jī)結(jié)合，使鄉(xiāng)村成為城市發(fā)展的推動(dòng)力量。

1.3 對(duì)標(biāo)現(xiàn)代環(huán)境治理體系，公眾參與落實(shí)步伐仍需加快

2020年2 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確了構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、推進(jìn)措施?！兑庖姟访鞔_指出，加快構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，需要從主體、手段及能力3方面入手。政府方面要發(fā)揮出主導(dǎo)作用，明確各級(jí)政府職責(zé)。同時(shí)，要激發(fā)出企業(yè)的主動(dòng)性，推進(jìn)其生產(chǎn)服務(wù)綠色化。此外，要鼓勵(lì)社會(huì)組織及公眾參與，引導(dǎo)公眾提高環(huán)保素養(yǎng)。而目前，部分企業(yè)還沒有形成環(huán)境責(zé)任意識(shí)，社會(huì)公眾的參與度較低。因此，需要提升企業(yè)和社會(huì)公眾的環(huán)境治理參與度，最終形成治理環(huán)境污染的社會(huì)合力。

1.4 對(duì)標(biāo)人們對(duì)美好環(huán)境的期待，鄉(xiāng)村環(huán)境改善步伐仍需加快

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使人們對(duì)精神生活有了更高的追求，從原來的“求生存”向“求生態(tài)”轉(zhuǎn)變。而鄉(xiāng)村居民對(duì)美好生活的期待包含了對(duì)美好環(huán)境的需求。雖然目前鄉(xiāng)村的人居環(huán)境得到了大幅度改善，但仍然存在水源污染、自然景觀遭到破壞及人居環(huán)境的配套設(shè)施薄弱等問題，畜禽養(yǎng)殖等污染問題依然突出。

2 泰州市姜堰區(qū)以村級(jí)“兩個(gè)委員”工作推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理

為加快改善鄉(xiāng)村環(huán)境，泰州市姜堰區(qū)在鄉(xiāng)村基層設(shè)立“兩個(gè)委員”，充分發(fā)揮其人脈廣、信息靈等優(yōu)勢(shì)，幫助鄉(xiāng)村居民解決程度較輕的環(huán)境糾紛。對(duì)于難以解決的環(huán)境問題，“兩個(gè)委員”牽頭組織協(xié)調(diào)會(huì)議，與鄉(xiāng)村居民共同協(xié)商，制訂出大家廣泛認(rèn)同的解決措施，讓大家的環(huán)境訴求在第一時(shí)間得到回應(yīng)解決，及時(shí)、有效地規(guī)避嚴(yán)重危害環(huán)境的事故發(fā)生，進(jìn)一步滿足鄉(xiāng)村居民對(duì)美好環(huán)境的期待。

3 泰州市姜堰區(qū)推進(jìn)村級(jí)“兩個(gè)委員”工作的重點(diǎn)舉措

3.1 完善基層組織架構(gòu)

為持續(xù)推進(jìn)“兩個(gè)委員”工作，姜堰區(qū)通過完善基層組織結(jié)構(gòu)來提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理能效。

3.1.1 明確人員。姜堰區(qū)在轄區(qū)的285個(gè)村莊全面配備了“兩個(gè)委員”，并組織他們學(xué)習(xí)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)及相關(guān)政策，使“兩個(gè)委員”掌握生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)知識(shí)。同時(shí)，對(duì)考核合格的委員進(jìn)行工作補(bǔ)貼，以提升“兩個(gè)委員”的榮譽(yù)感和責(zé)任感。

3.1.2 明確職責(zé)。姜堰區(qū)通過發(fā)放專門文件，明確“兩個(gè)委員”的工作職責(zé)，主要包括科學(xué)制定規(guī)劃，積極宣傳工作要求，對(duì)轄區(qū)各村進(jìn)行不定期巡視和檢查，調(diào)解和處理環(huán)保糾紛，與環(huán)保執(zhí)法人員溝通聯(lián)動(dòng)等。

3.1.3 明確機(jī)制。姜堰區(qū)明確各相關(guān)管理部門的職責(zé)，細(xì)化人員分工，構(gòu)建了以分管區(qū)長(zhǎng)牽頭、環(huán)保部門主抓、相關(guān)部門密切支持配合的工作機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮“兩個(gè)委員”的工作實(shí)效。

3.2 明確具體工作方法

在設(shè)立村級(jí)“兩個(gè)委員”的基礎(chǔ)上，姜堰區(qū)為進(jìn)一步鞏固鄉(xiāng)村環(huán)境治理成效，依據(jù)鄉(xiāng)村的實(shí)際需求，建立了日查、月報(bào)、季結(jié)、年考的“八字工作法”，明確了“兩個(gè)委員”的具體工作方法?！叭詹椤笔恰皟蓚€(gè)委員”每日對(duì)轄區(qū)內(nèi)的主要環(huán)境污染源進(jìn)行巡查?！霸聢?bào)”則是每月對(duì)當(dāng)月協(xié)助查處的環(huán)境違法行為、化解的環(huán)境矛盾糾紛等履職情況進(jìn)行匯總上報(bào)?！凹窘Y(jié)”是各鎮(zhèn)（街）每季組織召開聯(lián)席會(huì)議，總結(jié)部署“兩個(gè)委員”工作?！澳昕肌眲t是每年年終對(duì)“兩個(gè)委員”實(shí)施工作進(jìn)行考核。

“八字工作法”能有效助推“兩個(gè)委員”履行職責(zé)，幫助“兩個(gè)委員”樹立對(duì)工作的責(zé)任意識(shí)，使其在工作期間能自省、自檢，提高他們的工作能力，提高環(huán)境問題被發(fā)現(xiàn)的可能性，進(jìn)一步推動(dòng)問題得到及時(shí)解決。

3.3 細(xì)化相關(guān)工作職責(zé)

姜堰區(qū)將“兩個(gè)委員”的工作進(jìn)行細(xì)化，讓生態(tài)文明委員、環(huán)境保護(hù)委員對(duì)自己的工作內(nèi)容有清晰的了解，防止職能交叉。其中，生態(tài)文明委員主要擔(dān)任農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)員、設(shè)計(jì)員、宣傳員角色，指導(dǎo)制定節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的村規(guī)民約，組織制訂生態(tài)文明建設(shè)示范村創(chuàng)爭(zhēng)規(guī)劃或方案，組織開展生態(tài)文明建設(shè)宣傳教育活動(dòng)等。環(huán)境保護(hù)委員則主要擔(dān)任監(jiān)督員、調(diào)解員、信息員角色，負(fù)責(zé)了解環(huán)境污染狀況，監(jiān)察環(huán)境違法行為，并對(duì)企業(yè)進(jìn)行定期或不定期抽檢；對(duì)轄區(qū)環(huán)境基本情況、固定污染源數(shù)量及分布情況進(jìn)行記錄，完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法基本信息；有效解決環(huán)境矛盾糾紛，建立“環(huán)境保護(hù)委員—鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保助理—環(huán)保執(zhí)法人員”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3.4 強(qiáng)化工作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

鄉(xiāng)村環(huán)境整治不能只依靠“兩個(gè)委員”發(fā)揮效用，需要強(qiáng)化“兩個(gè)委員”與其他環(huán)保相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)，使其形成完善的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在減輕“兩個(gè)委員”工作壓力的同時(shí)，使環(huán)境問題得到有效解決。

姜堰區(qū)通過定期組織召開聯(lián)席會(huì)議，清查轄區(qū)內(nèi)環(huán)境信訪情況，讓“兩個(gè)委員”明確日常巡查及信訪調(diào)處重點(diǎn)，幫助他們有針對(duì)性地開展巡查工作，提高巡查的質(zhì)量與水平。同時(shí)，針對(duì)轄區(qū)內(nèi)較為復(fù)雜的環(huán)境信訪糾紛，村級(jí)“兩個(gè)委員”通過聯(lián)動(dòng)生態(tài)環(huán)境部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦等相關(guān)部門，發(fā)揮群策合力，進(jìn)行聯(lián)合調(diào)解，進(jìn)一步提高辦事效率。

3.5 健全相關(guān)組織保障

為進(jìn)一步提升“兩個(gè)委員”的工作實(shí)效，根據(jù)其實(shí)際發(fā)展情況，從培訓(xùn)、資金等方面給予保障，提高“兩個(gè)委員”隊(duì)伍的質(zhì)量。

一方面，通過完善培訓(xùn)機(jī)制，幫助“兩個(gè)委員”提高對(duì)生態(tài)環(huán)保知識(shí)的了解，解決“兩個(gè)委員”業(yè)務(wù)水平參差不齊、綜合素養(yǎng)有待提高等問題，幫助“兩個(gè)委員”更好地勝任崗位工作。姜堰區(qū)通過舉辦“兩個(gè)委員”崗前培訓(xùn)班、在崗培訓(xùn)班給“兩個(gè)委員”普及環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)及國(guó)家出臺(tái)的生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)規(guī)定，讓“兩個(gè)委員”明確自身職責(zé)，為鄉(xiāng)村環(huán)境治理提供基層力量。另一方面，從資金方面給“兩個(gè)委員”提供支持。姜堰區(qū)每年都要向轄區(qū)內(nèi)的每一位委員發(fā)放工作經(jīng)費(fèi)，以此激發(fā)他們的工作積極性。在年底的工作考核中，根據(jù)考核成績(jī)對(duì)優(yōu)秀、良好的委員發(fā)放比例不同的專項(xiàng)補(bǔ)助金，利用資金加強(qiáng)對(duì)“兩個(gè)委員”的履職激勵(lì)。

4 泰州市姜堰區(qū)設(shè)立村級(jí)“兩個(gè)委員”的工作成效

4.1 填補(bǔ)了環(huán)保組織架構(gòu)的空白

2016年10 月，姜堰區(qū)在轄區(qū)內(nèi)的5個(gè)村開展了“兩個(gè)委員”試點(diǎn)工作。在工作開展過程中，姜堰區(qū)各類環(huán)境信訪矛盾糾紛同比下降60%。

過去，當(dāng)?shù)貐^(qū)級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)生態(tài)建設(shè)工作開展良好，但村級(jí)環(huán)境治理因缺乏工作落實(shí)責(zé)任人，長(zhǎng)期處于割裂狀態(tài)。“兩個(gè)委員”的設(shè)立不但明確了鄉(xiāng)村環(huán)境治理的責(zé)任人，而且細(xì)分了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，幫助鄉(xiāng)村居民樹立了環(huán)保意識(shí)，同時(shí)對(duì)企業(yè)進(jìn)行了嚴(yán)格化、規(guī)范化及常態(tài)化的監(jiān)督管理，進(jìn)而改變了村級(jí)環(huán)境治理分離、割裂的狀態(tài)，填補(bǔ)了鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)保組織架構(gòu)的“空白”，促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)要求落地。

4.2 解決了大家身邊的環(huán)保問題

通過設(shè)立村級(jí)“兩個(gè)委員”，可及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題，解決各類環(huán)保糾紛。截至目前，姜堰區(qū)村級(jí)“兩個(gè)委員”已在源頭化解輕微環(huán)保糾紛260余起，聯(lián)合環(huán)保執(zhí)法人員查處環(huán)境違法行為60余例，協(xié)助整治小化鋁、小鑄造、小爐渣等“小散亂污”企業(yè)121個(gè)。

新型冠狀病毒肺炎疫情發(fā)生后，姜堰區(qū)通過動(dòng)員全區(qū)的生態(tài)環(huán)境委員，配合醫(yī)護(hù)人員開展醫(yī)療廢物監(jiān)管工作，及時(shí)有效處理環(huán)境信訪問題，幫助大家解決身邊的環(huán)保問題，提高了人們對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的認(rèn)同感。

4.3 推進(jìn)了農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)

全面配備村級(jí)“兩個(gè)委員”以來，姜堰區(qū)已有6個(gè)村建成國(guó)家級(jí)生態(tài)村，31個(gè)村建成省級(jí)生態(tài)村，8個(gè)村建成省級(jí)美麗鄉(xiāng)村，1個(gè)村建成省級(jí)特色田園鄉(xiāng)村。姜堰區(qū)建成的泰州市級(jí)生態(tài)村數(shù)量最多，超260個(gè)。2017年9月，姜堰區(qū)榮獲全國(guó)首批“國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”稱號(hào)。

4.4 增添了新型冠狀病毒肺炎疫情防控力量

新型冠狀病毒肺炎疫情暴發(fā)后，姜堰區(qū)充分發(fā)揮“兩個(gè)委員”在基層熟悉地情的優(yōu)勢(shì)，使其主動(dòng)參加當(dāng)?shù)氐囊咔榉揽毓ぷ鳌Ｍ瑫r(shí)，通過普及新型冠狀病毒肺炎疫情防控知識(shí)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行防控指導(dǎo)，進(jìn)一步防止了人員聚集、交叉感染狀況的發(fā)生。

同時(shí)，根據(jù)新型冠狀病毒肺炎疫情防控要求，“兩個(gè)委員”將醫(yī)療廢棄物的監(jiān)管作為重點(diǎn)巡查對(duì)象，對(duì)醫(yī)療廢物進(jìn)行專項(xiàng)執(zhí)法檢查，定期到村衛(wèi)生室進(jìn)行巡查，在一定程度上防止了二次感染風(fēng)險(xiǎn)，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了基層力量。

5 泰州市姜堰區(qū)推進(jìn)“兩個(gè)委員”工作的建議

5.1 持續(xù)配強(qiáng)組織力量

為了更好地發(fā)揮“兩個(gè)委員”的工作實(shí)效，需要完善姜堰區(qū)“兩個(gè)委員”隊(duì)伍建設(shè)，提高“兩個(gè)委員”隊(duì)伍的環(huán)保專業(yè)素養(yǎng)，使其完全能適應(yīng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理要求。

首先，通過提高“兩個(gè)委員”的準(zhǔn)入門檻，從對(duì)環(huán)保知識(shí)的了解程度、國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)環(huán)保政策及對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村環(huán)境問題的掌握情況等方面對(duì)村民進(jìn)行考核，從中選拔出較為適合的環(huán)境保護(hù)委員和生態(tài)文明委員。

其次，人員選拔后，要組織“兩個(gè)委員”參加環(huán)保業(yè)務(wù)培訓(xùn)，根據(jù)各區(qū)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，設(shè)立環(huán)境保護(hù)的工作目標(biāo)，細(xì)化分解“兩個(gè)委員”工作目標(biāo)任務(wù)，明確工作責(zé)任，確定完成時(shí)間，強(qiáng)化過程督導(dǎo)，確保各項(xiàng)工作有序開展。

5.2 持續(xù)壓實(shí)各方責(zé)任

要想深化鄉(xiāng)村環(huán)境整治工作，必須要強(qiáng)化各方參與主體的責(zé)任，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治大格局。

首先，政府要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法方式，提高執(zhí)法效能。針對(duì)嚴(yán)重破壞環(huán)境的行為采取強(qiáng)硬執(zhí)法的措施，同時(shí)結(jié)合柔性執(zhí)法，綜合運(yùn)用引導(dǎo)、教育等行政指導(dǎo)手段，使企業(yè)明確環(huán)保要求。

其次，強(qiáng)化企業(yè)作為環(huán)境污染治理的第一責(zé)任主體意識(shí)，使企業(yè)從“被動(dòng)環(huán)?！鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)環(huán)保”，幫助企業(yè)樹立環(huán)保意識(shí)，使其積極配合政府的“治污”工作。企業(yè)還要建立和完善環(huán)境信息公開制度，以提升環(huán)境治理效能。

最后，對(duì)污染鄉(xiāng)村環(huán)境、破壞自然生態(tài)的違法行為，鼓勵(lì)社會(huì)組織及公眾依法提起訴訟。利用微信、微博等平臺(tái)開通監(jiān)督渠道，方便人們舉報(bào)違法行為。同時(shí)，政府監(jiān)管部門要及時(shí)響應(yīng)群眾信訪舉報(bào)，并公布問題處理結(jié)果。

5.3 持續(xù)健全治理體系

社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的高要求，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的高期待，都要求不斷深化“兩個(gè)委員”的工作。從治理體系上，推行“兩個(gè)委員+”的工作機(jī)制，發(fā)揮“兩個(gè)委員”的帶頭作用，引導(dǎo)社會(huì)組織開展環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)工作；通過建立鄉(xiāng)村環(huán)保生態(tài)家園協(xié)會(huì)，加強(qiáng)人們對(duì)環(huán)境治理的理解，進(jìn)一步發(fā)揮民間協(xié)會(huì)作用，加大對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的監(jiān)督力度，使鄉(xiāng)村人居環(huán)境更加干凈、整潔，使環(huán)境治理體系得到進(jìn)一步健全。

6 結(jié)語(yǔ)

為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“生態(tài)宜居”的目標(biāo)，需要通過整合鄉(xiāng)村環(huán)境資源，使鄉(xiāng)村環(huán)境成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障。姜堰區(qū)通過設(shè)立“兩個(gè)委員”，滿足鄉(xiāng)村居民的切實(shí)需要，通過細(xì)化組織架構(gòu)、工作路徑、工作協(xié)調(diào)及組織保障等方面的措施，提高鄉(xiāng)村環(huán)境治理的質(zhì)量與水平。姜堰區(qū)實(shí)踐證明，推進(jìn)村級(jí)“兩個(gè)委員”工作是強(qiáng)化鄉(xiāng)村環(huán)境治理的一項(xiàng)可操作性強(qiáng)的方案，有利于推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理向合理化、規(guī)范化、科學(xué)化的目標(biāo)前進(jìn)。

但要想打通鄉(xiāng)村環(huán)境治理“最后一公里”，還需要堅(jiān)持研究和探索，使鄉(xiāng)村建立起環(huán)境治理長(zhǎng)期規(guī)劃和農(nóng)村環(huán)?；I資機(jī)制，從而深化鄉(xiāng)村環(huán)境治理。