基于PPP模式的智慧體育場館建設(shè)研究

夏正清 唐鈺傳 張杰

當前，PPP模式在我國智慧體育場館建設(shè)中的應(yīng)用尚處于初級與探索階段，通過文獻資料法檢索相關(guān)信息及資料，探索PPP模式于智慧體育場館建設(shè)中應(yīng)用的可行性及特點，并對PPP模式在智慧體育場館建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)進行分析，提出以下對策：完善與PPP模式相配套的法律和法規(guī)、進一步加強政府與企業(yè)在智慧體育場館建設(shè)中的協(xié)同程度、進一步精準定位政府角色、進一步完善風(fēng)險分擔結(jié)構(gòu)、挖掘、培養(yǎng)智慧體育場館管理人才。

1 PPP模式于智慧體育場館建設(shè)中的應(yīng)用

1.1 PPP模式應(yīng)用于智慧體育場館建設(shè)的可行性分析

首先，PPP模式能充分將政府資金與企業(yè)資金結(jié)合，既能發(fā)揮出智慧體育場館在公共體育服務(wù)中的社會效益，也能發(fā)揮出在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的經(jīng)濟效益。智慧體育場館作為公共產(chǎn)品的一種，其主要目的在于便民利民，通過數(shù)字技術(shù)對傳統(tǒng)體育場館進行功能升級，從而滿足人民日益增長的對體育運動的需求，因此具有非排他性與消費非競爭性。同時，PPP模式能夠?qū)⒄c企業(yè)之間的優(yōu)勢有機結(jié)合，既避免在政府單獨投資中智慧體育場館可能面臨的資金短缺與效率低下的問題，也能避免企業(yè)純粹追求利益而忽視企業(yè)社會責(zé)任的情況，形成共建共享的格局。

其次，PPP模式在我國已積累了一定的實踐經(jīng)驗。無論是國家體育館還是部分省市的體育中心，在體育場館的建設(shè)過程中都曾采用過PPP模式，這對于當前數(shù)字化背景下智慧體育場館建設(shè)的廣泛應(yīng)用奠定了堅實的基礎(chǔ)。

最后，我國當前對體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展高度重視，體育產(chǎn)業(yè)作為朝陽產(chǎn)業(yè)具有較高的營利性，而PPP模式作為一種較為新穎且廣泛應(yīng)用的平臺，能引起資本市場的高度關(guān)注，從而為體育產(chǎn)業(yè)不斷注入新鮮血液與龐大資金，推動我國體育產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的同時也能獲得客觀的回報。

1.2 PPP模式于智慧體育場館建設(shè)中應(yīng)用的特點

首先，現(xiàn)金流穩(wěn)定性有待提升。當前我國進入后疫情時代，人們對于體育鍛煉的重視程度有了顯著提升，“線上+線下”的體育鍛煉模式也成為人們更愿意接受的一種熱門形式。然而，“花錢買健康”的觀念對我國人民而言依然處于形成階段，體育運動消費對人們而言更多是一種體驗型消費，并不是日常的必須生活消費，這決定了PPP模式在智慧體育場館建設(shè)應(yīng)用過程中資金的穩(wěn)定性可能會有一定程度地波動。

其次，風(fēng)險與回報較高，且呈正相關(guān)態(tài)勢。企業(yè)在參與公共體育PPP項目過程中所采用的模式更多是特許經(jīng)營或者私有化。模式自身地特點決定了風(fēng)險性大小。無論是特許經(jīng)營還是私有化，其風(fēng)險都要高于一般的公共體育服務(wù)。當然，也因為特許經(jīng)營和私有化，使得企業(yè)能夠加入政府搭建的平臺并積極運作，收益與回報也遠高于一般的公共體育服務(wù)。

最后，智慧體育場館營利性有待提升。當前，我國智慧體育場館的建設(shè)仍處于探索階段，即便在功能上實現(xiàn)對傳統(tǒng)體育場館的升級，其營利性仍然不高。加之新冠疫情的影響，更是雪上加霜。企業(yè)主要通過與智慧體育場館配套的相關(guān)設(shè)施來獲得資本回報，而政府在建設(shè)體育場館的同時也會考慮到商業(yè)用地的配套以吸引當?shù)孛耖g資本的投資，理論上并不存在問題，至于營利性較低的原因可能涉及發(fā)展階段、人民意識、場館質(zhì)量等多個方面。

2 PPP模式應(yīng)用于智慧體育場館建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)

第一，相關(guān)立法有待進一步完善。為使政府與企業(yè)在合作過程中能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏，PPP模式在公共體育服務(wù)應(yīng)用中需要有一整套較為完善的法律法規(guī)。目前我國在這方面的法律法規(guī)有待進一步完善。對于像特許授權(quán)的形式等關(guān)鍵問題在具體運作過程中沒有詳細說明，較為模糊，缺乏規(guī)范與標準。例如，在奧運場館法人招標過程中，對于招標方的經(jīng)濟活動缺乏界定。同時，現(xiàn)行法律中存在部分條款限制政府發(fā)揮自身職能，例如缺少借貸、最低經(jīng)營收入等相關(guān)條款，使得政府無法及時介入。

第二，過程管理有待進一步提升。PPP模式在智慧體育場館應(yīng)用過程中，首先應(yīng)當具備詳細的初步方案，既設(shè)計。設(shè)計方案的優(yōu)劣直接影響到實物體育場館的運營。此外，PPP項目在運作過程中轉(zhuǎn)移項目風(fēng)險的一個重要特征為投標人承擔設(shè)計責(zé)任。中標人的設(shè)計方案會成為實施方案。但我國大多數(shù)PPP項目在運作過程中并沒有設(shè)計方案這一環(huán)節(jié)，由于體育場館通常作為政府在項目實施過程中的形象工程，本身具備一些特殊標準，導(dǎo)致許多地方在設(shè)計上存在不合理之處，這也導(dǎo)致投資者利益不能得到有效保障。例如，“鳥巢”作為北京的標志性建筑物，其設(shè)計過于奢華，也遭到一些專家學(xué)者的反對。

第三，政府部門監(jiān)督管理職責(zé)定位不明確。政府在PPP模式的監(jiān)管過程中，需要實施精準監(jiān)控與有效管理，通過監(jiān)控與管理來保障制度層面的優(yōu)越性，從而保障與企業(yè)合作過程中高效完成各個項目[1]。然而，當前地方政府在智慧體育場館建設(shè)過程中存在缺乏有效監(jiān)管標準問題，無論是在績效評定、運行過程管理還是目標選定等方面，都存在一定程度的模糊管理與模糊監(jiān)控現(xiàn)象。如此在PPP模式執(zhí)行過程中會降低公共服務(wù)有效性，導(dǎo)致結(jié)果事與愿違。此外，政府部門在監(jiān)管過程中由于沒有梳理清楚該履行的職責(zé)，存在錯位缺位以及路徑依賴現(xiàn)象，過多干預(yù)到項目運行過程中，給與企業(yè)過大的壓力，而政府部門在輪崗之后又無法良好做好交接工作，導(dǎo)致項目在執(zhí)行過程中徒增內(nèi)耗。

第四，法制保障有待進一步提升。法制作為監(jiān)管的依據(jù)，在監(jiān)管過程中必須要“有法可依”，監(jiān)管才能到位。換而言之，良好的法制基礎(chǔ)是監(jiān)管有力的前提與保障。目前，PPP模式在我國公共體育服務(wù)運用中存在如下情況，公共部門與企業(yè)在執(zhí)行協(xié)議、運作項目過程中出現(xiàn)風(fēng)險，而地方政府缺少相關(guān)PPP項目的完善法律制度以及問責(zé)機制，對于企業(yè)以及公共部門本身缺乏必要的權(quán)責(zé)劃分，使得交易成本較高，主要參與者利益無法保障，僅僅憑借書面協(xié)議不足以解決實際問題，且特許經(jīng)營權(quán)在執(zhí)行過程中缺乏必要的保障，最終演變?yōu)殡p方互相推諉責(zé)任，導(dǎo)致項目擱淺。

第五，企業(yè)的“理性經(jīng)濟人”特性有待進一步規(guī)制。PPP模式在智慧體育場館建設(shè)過程中通常需要一個較長的閉環(huán)來獲取收益，而企業(yè)作為“理性經(jīng)濟人”，在經(jīng)營管理過程中會追求最大效益，而在一些情況下，這種最大效益會被異化為短期效益[2]。例如，部分企業(yè)在“體育小鎮(zhèn)”PPP項目中實際追求土地產(chǎn)權(quán)而非小鎮(zhèn)自身的發(fā)展前景。此外，一些企業(yè)在PPP項目運作中過度追求商業(yè)價值，對于企業(yè)社會責(zé)任視而不見，通過隱瞞資產(chǎn)以及不披露財務(wù)信息等方式獲取利益，導(dǎo)致政府管理難度上升，也更容易出現(xiàn)管理混亂，最終導(dǎo)致項目運作與公共服務(wù)質(zhì)量下降，智慧體育場館的公共服務(wù)效益難以體現(xiàn)，既降低了政府公信力，也對PPP模式的順利應(yīng)用平添阻礙。

3 PPP模式于智慧體育場館應(yīng)用的實施路徑

首先，完善與PPP模式相配套的法律和法規(guī)。首先，要進一步清晰定位PPP模式于智慧體育場館建造過程中政府與企業(yè)之間的主體與客體關(guān)系，結(jié)合不同地域的不同現(xiàn)狀與特點，因地制宜、因時制宜地制定規(guī)范性法律文本，并且加強對于具體操作流程及準入機制的修訂。其次，通過有效法律手段均衡政府與企業(yè)雙方的整體利益。在PPP項目應(yīng)用于智慧體育場館建造過程中，政府既不能過于強勢，也不能無視企業(yè)“理性經(jīng)濟人”的屬性與特點，應(yīng)對政府與企業(yè)在合作過程中的相關(guān)細節(jié)進行合理規(guī)制。最后，注重項目運作的閉環(huán)管理。對于項目運行過程中出現(xiàn)的問題要及時發(fā)現(xiàn)、及時改正、及時總結(jié)。通過將暴露出的法律漏洞以及盲區(qū)進行重復(fù)修訂，保障企業(yè)對于智慧體育場館的特許經(jīng)營，全方位保障PPP模式在智慧體育場館建造過程中政府與企業(yè)之間的合作權(quán)益[3]。

第二，進一步加強政府與企業(yè)在智慧體育場館建設(shè)中的協(xié)同程度。首先，嚴格篩選符合合作要求與合作資質(zhì)的企業(yè)進行合作。在項目運作初期，政府部門應(yīng)有一套詳細完整的方案來對企業(yè)進行資質(zhì)篩選，同時，對于符合要求的企業(yè)，在項目運作之前，也應(yīng)就運作過程中可能出現(xiàn)的問題做預(yù)案。其次，在項目運作過程中可針對一些較為關(guān)鍵的方面進行更為細致的研討與協(xié)商，并可通過邀請專家的方式來對于關(guān)鍵程序提供有效意見，保障整體流程的穩(wěn)定有序。最后，可通過崗位輪換、定期培訓(xùn)以及部門交流等方式加強實際執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)水平，減少潛在問題的出現(xiàn)概率，也能促進政府與企業(yè)在項目運作過程中的協(xié)同程度[4]。

第三，進一步精準定位政府角色。PPP模式下的智能體育場館建設(shè)離不開政府的積極推廣，但政府能否成功完成角色轉(zhuǎn)換也十分重要。政府應(yīng)該改變其原先在體育場館建設(shè)中的掌舵者角色，更多從監(jiān)管、指導(dǎo)等層面下手，與民間資本展開合作，以此開展公共體育服務(wù)。政府部門應(yīng)作為背后的組織者與推進者，對原先的投資融資體系進行改革，通過制定有效政策，推動資本市場參與到智慧體育場館的建設(shè)中，同時招商引資，保障企業(yè)的利益，為企業(yè)搭建足夠大的平臺，形成共建共享的合作模式。

第四，進一步完善風(fēng)險分擔結(jié)構(gòu)。PPP項目涉及投資、建設(shè)及運行多項流程，也涉及到許多潛在風(fēng)險，為了讓政府與企業(yè)在項目運行過程中順利穩(wěn)定，風(fēng)險分擔的合理程度是重中之重。政府要設(shè)計較為完善的風(fēng)險分擔結(jié)構(gòu)，一個重要的方面就是要考慮到項目質(zhì)量及吸引力問題。只有具備完善的風(fēng)險分擔結(jié)構(gòu)，項目的質(zhì)量才更有保障，同時也更加具備吸引力。一般而言，風(fēng)險分擔的比重與參與者獲得回報的數(shù)量成正比，回報越多，承擔的風(fēng)險也越大。只有當風(fēng)險分擔結(jié)構(gòu)使得所有參與者（包括政府、企業(yè)、銀行以及其他組織或個人）都能贊同，整個PPP項目才具備操作的前提。首先，在項目運作初期，政府與企業(yè)應(yīng)組織專業(yè)的第三方機構(gòu)對于項目風(fēng)險進行預(yù)估，共同協(xié)商劃分產(chǎn)權(quán)形式和風(fēng)險分擔內(nèi)容。其次，制度風(fēng)險分擔細則過程中，要關(guān)注到政府與企業(yè)各自在風(fēng)險分擔中的能力，根據(jù)分擔風(fēng)險能力大小進行比例劃分，盡可能保證雙方都具備一定程度的防范風(fēng)險能力。最后，政府與企業(yè)要對于潛在風(fēng)險進行挖掘與監(jiān)控，對于即將發(fā)生的風(fēng)險要掌握其動態(tài)，若風(fēng)險已經(jīng)產(chǎn)生，則要及時跟進并給與反饋，對造成的損失進行及時評估，盡量減少不必要的損失，保障項目有序進行[5]。

第五，挖掘、培養(yǎng)智慧體育場館管理人才。在智慧體育場館建設(shè)完畢后，后期運營的成效決定了項目的成敗，高學(xué)歷、高水準、高質(zhì)量的管理人才是數(shù)字技術(shù)背景下智慧體育場館管理所不可缺少的。智慧體育場館相比于傳統(tǒng)體育場館而言管理難度更高，責(zé)任更重。管理人員除應(yīng)具備傳統(tǒng)體育場館管理經(jīng)驗外，還應(yīng)具備數(shù)字技術(shù)的處理能力以及互聯(lián)網(wǎng)+意識，或者通過聘請專職人才承擔這一部分的職能。無論如何，智慧體育場館的后期運作都將是一格頂層設(shè)計與摸著石頭過河相互結(jié)合的過程，因此，加強智慧體育場館管理人才的培養(yǎng)也是促進PPP模式在智慧體育場館建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的一個重要因素。

4 結(jié)語

總結(jié)而言，PPP模式于智慧體育場館建設(shè)中的應(yīng)用尚處于初級階段，還存在不少有待解決的問題及風(fēng)險。雖然中央與地方政府不斷完善PPP模式的相關(guān)政策與法律制度，并積極搭建PPP模式應(yīng)用于公共體育服務(wù)領(lǐng)域的平臺，但仍然存在立法不完善、過程管理有待提升、政府監(jiān)管職責(zé)定位不明確、法制保障有待加強、企業(yè)的“理性經(jīng)濟人”特性有待進一步規(guī)制等問題。還需進一步通過完善與PPP模式相配套的法律和法規(guī)、進一步加強政府與企業(yè)在智慧體育場館建設(shè)中的協(xié)同程度、進一步精準定位政府角色、進一步完善風(fēng)險分擔結(jié)構(gòu)、挖掘、培養(yǎng)智慧體育場館管理人才等措施來進一步使得PPP項目在智慧體育場館建設(shè)中的作用，助力PPP模式在智慧體育場館建設(shè)中能快速規(guī)范化、標準化。

參考文獻

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通訊作者：張杰

（作者單位：1.東華大學(xué)體育部；2.東華大學(xué)人文學(xué)院）