我國社會工作政策的變遷歷程和演化邏輯
——基于1987—2020年118份國家級政策文本的量化分析

葉 托，余 莉，陳麗麗

（1.華南理工大學公共管理學院，廣東廣州 510640；2.華南理工大學社會工作研究中心，廣東廣州 510640）

一、引言

作為扶助困難群體、促進社會和諧的專業(yè)服務活動，社會工作在社會治理與公共服務中的作用日益受到政府重視。[1]自2006年黨的十六屆六中全會做出“建設宏大的社會工作人才隊伍”的重大戰(zhàn)略部署之后，我國各級政府陸續(xù)制定了一系列推動社會工作發(fā)展的政策文件。在中央層面，中組部牽頭于2011年和2012年先后出臺《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》《社會工作專業(yè)人才隊伍建設中長期規(guī)劃（2011—2020年）》等重要政策文件。在地方層面，不少地方政府開始探索借助社會工作力量推動和諧社會建設的創(chuàng)新實踐。比如，2008年廣州市政府正式在民政局設置社會工作處，并運用政府購買服務的方式在下轄的每個街道均設立一個專門提供社會工作服務的家庭綜合服務中心。[2]在2015—2018年間，國務院的《政府工作報告》更是連續(xù)4年明確提出，要促進專業(yè)社會工作發(fā)展。2019年2月，民政部新組建慈善事業(yè)促進和社會工作司，進一步強化了推進社會工作人才隊伍建設的工作力量。隨著政府對社會工作的重視程度不斷加深，推動社會工作發(fā)展的政策實踐也漸趨豐富。

社會工作政策的不斷出臺引起了學者的廣泛關注和熱烈探討。從研究內容來看，現(xiàn)有研究將注意力聚焦在社會工作政策發(fā)展的階段劃分和階段特征描述上。陳鋒、陳濤將改革開放以來我國社會工作政策發(fā)展過程劃分為專業(yè)教育的規(guī)劃（1987—1998年）、職業(yè)建設的政策（2004—2010年）、人才隊伍建設的政策和規(guī)劃（2006—2012年）與社會工作服務的政策規(guī)劃（2012年至今）四個階段，而且發(fā)現(xiàn)這些階段之間存在間隙與交叉現(xiàn)象。[3]與之不同，馮元、彭華民認為，這一過程應該劃分為重建（1979—1987年）、初步發(fā)展（1988—2005年)、加速發(fā)展（2006年至今）三個階段，并著重探討了這些階段背后的背景、動力與價值追求。[4]從研究方法來看，除了極少數(shù)例外，絕大多數(shù)現(xiàn)有文獻都采用的是定性方法。仝秋含嘗試運用定量的內容分析法討論2009—2018年間國務院及各部委發(fā)布的38項社會工作政策，但是該論文不僅在政策數(shù)量和時間范圍方面存在相當明顯的局限性，而且也沒有觸及社會工作政策的發(fā)展過程。[5]

不同于以往研究，本文試圖以1987—2020年間①之所以以1987年而非1978年為時間起點，是因為改革開放之后，我國政府出臺的第一份與社會工作有關的政策文件是1987年的《普通高等學校社會科學本科專業(yè)目錄與專業(yè)簡介》。的118份國家層面社會工作政策文本為研究對象，綜合運用社會網絡分析與文本分析兩種研究方法，從政策主體、政策體系和政策工具三個維度對改革開放以來我國社會工作政策的變遷歷程與演化邏輯進行更加精確完整地呈現(xiàn)，并在此基礎上提出政策啟示。

二、研究設計

（一）政策文本的收集

本研究首先以“社會工作”為關鍵詞，以1987—2020年為時間節(jié)點，在國務院、民政部、財政部、司法部、共青團中央、北大法寶、社工中國網等網站與《中國社會工作法律法規(guī)匯編》[6]、《社會工作法規(guī)與政策》[7]等專業(yè)書籍上查找與社會工作直接相關的政策，結果收集到136份國家層面的政策文件，其中時間最早的一份政策文件是國家教育委員會于1987年12月發(fā)布的《普通高等學校社會科學本科專業(yè)目錄與專業(yè)簡介》。經過兩位研究者的逐一審議，本研究剔除了18份政策文件，最終選取剩下的118份作為正式的分析對象。被剔除的政策文件主要包括兩類：一是14份關于社會工作職業(yè)水平考試報名工作和合格標準的通知，由于該類文件內容重復、定期發(fā)布，且2006年的《助理社會工作師、社會工作師職業(yè)水平考試實施辦法》已經體現(xiàn)相關政策，故而予以刪除；二是1份政府內部工作會議的通知與3份收集社會工作相關數(shù)據的通知，由于該類文件不含有實質性的政策內容，故而將之刪除。

為了方便觀察社會工作政策的變遷歷程和演化邏輯，本研究以政策數(shù)量變化情況和標志性政策為依據，將1987—2020年的社會工作政策發(fā)展過程劃分為三個階段，分別為1987—2005年的緩慢恢復階段、2006—2010年的初步發(fā)展階段和2011—2020年的迅猛發(fā)展階段。1987年12月，國家教育委員會發(fā)布的《普通高等學校社會科學本科專業(yè)目錄與專業(yè)簡介》將“社會工作與管理”列為“試辦”專業(yè)，正式開啟了我國的社會工作教育，也標志著我國社會工作政策發(fā)展的起點。由圖1可見，1987—2005年近20年里，國家層面極少出臺與社會工作密切相關的政策文件，其數(shù)量年均不到0.32項。直到2006年10月黨的十六屆六中全會作出“建設一支宏大的社會工作人才隊伍”的重大戰(zhàn)略決策后，社會工作發(fā)展開始受到一些中央部委的重視，國家層面出臺的社會工作政策也逐年增加。2006—2010年間，社會工作政策的數(shù)量總計達到26項，年均為5.2項，平均年發(fā)文量是前一階段的16倍之多。2011年，隨著中組部等18部委聯(lián)合發(fā)布一份具有頂層設計性質的政策文件——《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》，社會工作政策的數(shù)量再次大幅增長。2011—2020年間，社會工作政策的數(shù)量總計高達86項，年均為8.6項，呈現(xiàn)出蓬勃而穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢。

圖1 1987—2020年國家層面社會工作政策數(shù)量變化圖（單位：項）

（二）分析框架的構建

在特定政策情境的刺激下，政策主體通常會依據自身利益和手中資源來設計政策體系，選擇政策工具，以實現(xiàn)預期的發(fā)展目標。因此，本文將結合不同階段的政策情境，從政策主體、政策體系和政策工具三個維度入手，對收集到的118份社會工作政策文本進行文本編碼、頻數(shù)統(tǒng)計以及可視化處理，深入探討我國社會工作政策的演化歷程。

在政策主體方面，本文借鑒劉鳳朝和熊堯等學者的研究成果[8][9]，利用社會網絡分析法中的網絡可視化圖譜技術來描述社會工作政策主體之間的合作網絡形態(tài)，并嘗試運用網絡規(guī)模、網絡關系數(shù)和網絡密度等結構性指標來分析不同階段社會工作政策主體合作網絡的演變狀況。其中，網絡規(guī)模用于描述某一階段的社會工作政策所涉及的政策主體數(shù)量；網絡關系數(shù)旨在刻畫兩兩政策主體之間聯(lián)合頒布政策的連接數(shù)量；網絡密度則指網絡中實際連接節(jié)點數(shù)與潛在最大連接節(jié)點數(shù)之比，密度越大則說明政策主體之間的聯(lián)系越緊密。

在政策體系方面，本文將社會工作政策劃分為綱領性政策、專項性政策、領域性政策和輔助性政策四大類型。其中，綱領性政策屬于最高層次的頂層設計政策，旨在為社會工作發(fā)展設定具有全局性、戰(zhàn)略性、牽引性的指導方針與行動綱領；專項性政策針對的是社會工作發(fā)展的某一專門方面，比如專業(yè)教育、職業(yè)發(fā)展、資源支持、行業(yè)標準以及研究與宣傳等；領域性政策是指針對社會工作特定服務領域而出臺的政策，比如兒童領域社會工作政策、青少年領域社會工作政策等；輔助性政策則指的是那些為保障上述三類政策獲得有效落實而推出的政策，比如2009年的《民政部辦公廳關于開展社會工作人才隊伍建設試點檢查評估工作的通知》便屬于此類政策。為了深刻把握社會工作政策的變遷歷程和演化邏輯，本文將對這四類政策在每個階段的頒布頻次進行統(tǒng)計，并進一步分析它們的二級分類。

在政策工具方面，本文借鑒Rothwell和Zegveld的經典分類模型[10]，將促進社會工作發(fā)展的政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三大類。其中，供給型政策工具是指政府通過直接提供人力、資金、場地等要素來推動社會工作發(fā)展。根據供給要素的不同，我們可以進一步將供給型政策工具劃分為人力支持、資源支持、行業(yè)組織建設和行業(yè)知識與標準開發(fā)四類。環(huán)境型政策工具是指政府利用法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、金融支持和行業(yè)宣傳等手段，為社會工作發(fā)展營造一個良好的外部環(huán)境。需求型政策工具是指政府采取政府購買、崗位開發(fā)和示范工程等措施，創(chuàng)造或擴大對社會工作的市場需求。表1較為詳細地描述了上述三種政策工具及其二級分類。

表1 推動社會工作發(fā)展的政策工具類型

（三）數(shù)據處理方法

本文根據不同研究目的，分別使用社會網絡分析法和文本分析法對收集到的118份社會工作政策文本進行深入分析。

1.社會網絡分析法

社會網絡關注的是社會行動者及其聯(lián)系情況。一個完整的社會網絡由網絡節(jié)點以及這些節(jié)點之間的連線組合而成，其中網絡節(jié)點代表社會行動者，連線代表社會行動者之間的聯(lián)系情況。[11]在本文中，網絡節(jié)點是指社會工作政策主體，網絡節(jié)點之間的連線則指的是社會工作政策主體之間的合作關系?？紤]到政策主體的連續(xù)性和一致性，本研究首先依據2018年3月《國務院機構改革方案》將社會工作政策所涉及的國務院機構統(tǒng)一調整為改革后的名稱，比如將衛(wèi)生部、國家人口計生委以及國家衛(wèi)生和計劃生育委員會等政策主體統(tǒng)一調整為國家衛(wèi)生健康委員會；其次利用COOC軟件統(tǒng)計各社會工作政策主體的共現(xiàn)頻率，形成共詞矩陣；最后將共詞矩陣導入Ucient軟件進行社會網絡分析，繪制出合作網絡圖譜，進而分析社會工作政策主體合作網絡的演變特征。圖2展示了1987—2020年社會工作政策主體合作網絡在三個階段的不同狀況。

圖2 1987—2020年中國社會工作政策主體合作網絡變化圖譜

2.文本分析法

文本分析法是一種融合了定性方法和定量方法的研究方法，早期主要應用于情報學和信息科學，目前已普及幾乎所有社會科學領域。[12]本文以前文構建的分析框架為指導，利用文本分析方法對118份社會工作政策文本的政策體系和政策工具進行內容解讀和編碼處理。在編碼的時候，本文主要依據“政策-章節(jié)-條款”的規(guī)則對政策文本進行人工編碼。例如，政策編碼“B1-4-3”表示第一項政策《普通高等學校社會科學本科專業(yè)目錄（1987）》第四部分的第三條內容，其中A代表綱領性政策，B代表專項性政策，C代表領域性政策，D代表輔助性政策。

由于篇幅限制，表2僅展示部分編碼情況。在編碼過程中，政策體系的編碼工作較為簡單，僅需根據四種政策類型的定義逐一對118項政策進行總體性判斷即可；政策工具的編碼工作則稍微煩瑣一些，需要對政策里的每個條款進行細致的甄別和判斷。圖3清晰地展示了不同階段的政策工具類型占比情況。

表2 社會工作政策文本分析的編碼表

圖3 社會工作發(fā)展不同階段的政策工具類型占比

三、我國社會工作政策的演進階段及其主要特征

基于政策數(shù)量變化情況與標志性政策出臺時間，本文將我國社會工作政策的演進過程劃分為三個主要階段，分別是緩慢恢復階段、初步發(fā)展階段與迅猛發(fā)展階段，并運用社會網絡分析法和文本分析法從政策主體、政策體系和政策工具三方面描述了每個階段的主要特征（見表3）。

表3 我國社會工作政策的演進階段及其主要特征

（一）我國社會工作政策的緩慢恢復階段（1987—2005年）

1979年3月，鄧小平明確提出，“政治學、法學、社會學以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現(xiàn)在也需要趕快補課”[13]180。隨后，社會學等學科快速進入重建階段，而屬于社會學分支學科的社會工作則要遲緩不少。直到1987年9月，民政部主持召開了具有里程碑意義的“中國社會工作教育發(fā)展論證會”（更廣為人知的名字是“馬甸會議”），與會者包括國家教育、人事、勞動等部門的工作人員以及社會學專業(yè)的學者。通常認為，此次會議標志著我國社會工作學科的恢復，其原因在于該會議取得了三項重要成果：一是國家教育委員會在會后不久將“社會工作與管理”列為“試辦”專業(yè)；二是民政部成立了社會工作教育研究中心；三是北京大學正式設立社會工作與管理專業(yè)。[14]但在“馬甸會議”后的很長一段時間里，社會工作所獲的政策支持并不多。

1.零星分散的政策主體

此階段，我國社會工作政策的數(shù)量極少，僅有6項，政策主體之間也鮮有合作。在網絡規(guī)模方面，政策主體僅為3個，即國家教育委員會、民政部、勞動和社會保障部。其中，國家教育委員會是最早頒布社會工作政策的主體，也是頒布政策最多的主體，其頒布的政策數(shù)量約占總數(shù)的66.7%。在網絡關系數(shù)和網絡密度方面，政策主體之間的網絡關系數(shù)和網絡密度均為0。從圖2看，3個主體零散分布在左上角，就像三個孤島，說明政策主體均是在各自職責領域出臺政策，尚未出現(xiàn)聯(lián)合發(fā)文的情況。當然，這并不一定意味著這些政策主體之間缺乏合作。事實上，“馬甸會議”的相關文獻清楚地表明教育部門和民政部門攜手推動了社會工作與管理專業(yè)的設立，而這一合作并未體現(xiàn)在正式的政策文本中。

2.單一化的政策體系

此階段，社會工作政策體系中僅出現(xiàn)一種政策類型——專項性政策，而且主要聚焦在專業(yè)教育領域，展現(xiàn)出鮮明的單一化特征。1987年，國家教育委員會制定的《普通高等學校社會科學本科專業(yè)目錄》將社會工作與管理專業(yè)新增為試辦專業(yè)，開啟了我國社會工作的學歷教育。隨后，1993年的《普通高等學校本科專業(yè)目錄》將“社會工作與管理”改名為“社會工作”。到了1998年，教育部將社會工作從控制設置的專業(yè)名單中移除，開始鼓勵社會工作學歷教育發(fā)展。2004年，社會工作又被列入《普通高等學校高職高專教育指導性專業(yè)目錄（試行）》。此外，隨著2003年《關于加強社會工作隊伍專業(yè)化建設的通知》與2004年《社會工作者國家職業(yè)標準》的出臺，社會工作職業(yè)化和專業(yè)化也邁出了重要的第一步。

3.結構失衡的政策工具

此階段，供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的使用頻率占比分別為57.14%、28.57%和14.29%（見圖3）?？梢?，供給型政策工具所占比重遙遙領先于環(huán)境型和需求型政策工具，政策工具的使用結構明顯處于失衡狀態(tài)。這背后的一個重要原因是，我國社會工作尚處于緩慢恢復階段，自身力量十分薄弱，需要依靠外部力量，尤其是需要政府提供人力、物力和財力等多方面的支持。

進一步分析三大類政策工具的二級類型還可發(fā)現(xiàn)，其內部結構也存在結構失衡現(xiàn)象。在供給型政策工具方面，教育部門主要運用人力支持手段來推動社會工作的專業(yè)教育發(fā)展，而資源支持、行業(yè)知識與標準開發(fā)以及行業(yè)組織建設等政策工具尚未獲得有效利用。在環(huán)境型政策工具方面，法規(guī)管制是政策主體采用的主要政策工具，其目的是建立社會工作者的國家職業(yè)標準，從而為社會工作發(fā)展營造良好的職業(yè)制度環(huán)境。在需求型政策工具方面，民政部主要使用示范工程這一政策工具，旨在通過社會工作者職業(yè)資格認證試點來推動社會工作發(fā)展。

（二）我國社會工作政策的初步發(fā)展階段（2006—2010年）

進入21世紀不久，片面強調GDP增長的發(fā)展戰(zhàn)略引發(fā)了大量社會問題，比如財富分配差距擴大、社會保障制度落后、弱勢群體的相對剝奪感增強等。這些問題的解決，難以單獨依靠政府力量來實現(xiàn)，而需要社會力量的深度參與，由此便產生了社會工作發(fā)展的內在驅動力。[15]在此背景下，黨中央提出構建社會主義和諧社會的目標，社會建設逐漸擠進國家核心政策議程。2006年10月，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，“建設一支宏大的社會工作人才隊伍，造就一支結構合理、素質優(yōu)良的社會工作人才隊伍”。這是“社會工作首次進入中央的話語體系之中”，為社會工作發(fā)展提供了堅實的政治合法性支持。[16]從此，我國社會工作政策的發(fā)展步伐明顯加快。

1.局部合作的政策主體

此階段，一些政策主體開始同其他政策主體進行交流合作，政策發(fā)文方式也逐漸由單一部門發(fā)文轉向聯(lián)合發(fā)文。但是，政策主體之間的合作網絡形態(tài)依然比較簡單，僅呈現(xiàn)出局部合作的特征。由圖2可見，政策主體的網絡規(guī)模逐漸擴大，政策主體數(shù)量增長到8個，是上一階段的近3倍。同時，這些主體之間開始相互連接，形成了兩個局部合作的網絡形態(tài)：第一個由中央綜治委、民政部、人力資源和社會保障部、共青團中央等4個政策主體構成，網絡節(jié)點相對較多，結構略為復雜；第二個是國家發(fā)展改革委和財政部相互連接，合作主體較少，有利于充分交流。此外，該階段的網絡關系數(shù)為10條，網絡密度為0.179，雖較之于上一階段均有所上升，但關系數(shù)量和密度增長速度較慢，合作程度還有待提升。

2.多元化的政策體系

所謂政策體系多元化，是指社會工作的政策體系不再由單一政策類型組成，而開始涵蓋多種政策類型。21世紀初以來，我國經濟與社會發(fā)展的不平衡致使社會矛盾沖突日益增多，單一化的社會工作政策體系難以滿足復雜的社會發(fā)展需求，多元化成為社會工作政策體系的演進方向（見表4）。一方面，領域性和輔助性政策開始出現(xiàn)，其占比并不高，均為7.7%。另一方面，專項性政策的二級類型也在不斷豐富，已擴展到職業(yè)制度、資源支持、研究與宣傳和專業(yè)教育等4種類型。其中，職業(yè)制度和資源支持備受重視，這表明職業(yè)化是本階段政府推動社會工作發(fā)展的著力點。

表4 2006—2010年社會工作政策體系（單位：項）

3.結構趨衡的政策工具

此階段，供給型、環(huán)境型和需求型政策工具占比分別為45.2%、28.77%和26.03%（見圖3）。供給型政策工具的使用次數(shù)依然最多，但其占比卻下降了11.94%；環(huán)境型政策工具的使用頻率與上一階段基本持平，維持在28%左右；需求型政策工具吸引到政府的更多注意力，其占比上升了11.74%。可見，三類政策工具的使用結構逐漸趨于均衡。

其一，需求型政策工具的使用頻率明顯提升。在此階段，我國政府業(yè)已意識到，社會工作的健康持續(xù)發(fā)展不能僅靠供給側的推動，還要有需求側的拉動。2006年之后，我國政府頻繁使用需求型政策工具，尤其是崗位開發(fā)和政府購買。2008年頒布的《關于民政事業(yè)單位崗位設置管理的指導意見》，將社會工作崗位確立為民政事業(yè)單位的主體專業(yè)技術崗位，從而為社會工作創(chuàng)造了大量就業(yè)需求。2009年印發(fā)的《關于促進民辦社會工作服務機構發(fā)展的通知》提出“要積極爭取將政府購買社會工作服務列入財政預算”，其目的也在于拉動對社會工作的需求。

其二，政府積極嘗試各種新型政策工具，并不斷優(yōu)化政策工具組合。在上一階段，政府所使用的政策工具僅限于人力支持、法規(guī)管制和示范工程等寥寥幾種。到了本階段，資源支持、行業(yè)知識與標準開發(fā)、行業(yè)組織建設等供給型政策工具，稅收優(yōu)惠、金融支持、行業(yè)宣傳等環(huán)境型政策工具，以及政府購買、崗位開發(fā)等需求型政策工具均進入了政府的視野。不少政策文件開始綜合運用多種政策工具來推動社會工作發(fā)展，比如2009年印發(fā)的《關于促進民辦社會工作服務機構發(fā)展的通知》。

（三）我國社會工作政策的迅猛發(fā)展階段（2011—2020年）

經過長期探索，社會工作在政治、經濟、社會中獲得一定的“身份”和“話語權”[17]，進一步得到中央政府的重視。2011年9月，中組部、民政部等18個部門聯(lián)合頒布了一項綱領性政策《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》，總體勾勒了我國社會工作未來發(fā)展的路線圖，在專業(yè)教育培訓、專業(yè)崗位開發(fā)和專業(yè)人才使用、人才評價和激勵、黨的領導等方面提出了一系列措施。次年2月，中組部等19個部門又印發(fā)了另一項綱領性政策《社會工作專業(yè)人才隊伍建設中長期規(guī)劃（2011—2020年）》。這兩份文件不僅奠定了我國社會工作發(fā)展的制度基礎，而且“為擴大政府部門對社會工作的接納、認同和發(fā)展創(chuàng)造了條件”[18]。自此，社會工作政策步入迅猛發(fā)展階段。

1.全面合作的政策主體

此階段，社會工作政策主體之間的合作實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，表現(xiàn)出全面合作的特征。所謂全面合作是相對局部合作而言的，意指政策主體在社會工作發(fā)展的各個領域展開合作，共同制定政策。

一是網絡規(guī)模的迅速擴大。該階段共涉及政策主體27個，數(shù)量顯著增加，是上一階段的3倍多。尤其值得注意的是，國家禁毒委、國家鄉(xiāng)村振興局、國家衛(wèi)健委等與特定社會工作領域密切相關的政策主體開始頻繁亮相，專業(yè)的社會工作力量被引入禁毒、扶貧、醫(yī)務等領域。在新冠肺炎疫情期間，為了向入境人員提供心理疏導和社會工作服務，交通運輸部、海關總署、國家移民管理局、民航局等部門也加入社會工作的政策主體網絡之中。

二是網絡關系數(shù)的迅速提升和網絡密度的進一步增大。此階段的網絡關系數(shù)為495條，網絡密度為0.705，分別是上一階段的49.5倍和3.9倍，說明政策主體之間的交流合作變得愈加密切，網絡結構也漸趨復雜。這種轉變的原因可能有兩個：一是《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》等頂層設計政策的出臺，指明了社會工作的發(fā)展方向；二是社會治理理念的提出，天然地要求社會工作發(fā)揮重要作用。由此，社會工作發(fā)展的政治穩(wěn)定性大為增強，各個政策主體的態(tài)度從觀望試探轉變?yōu)榉e極行動，進而競相出臺政策文件。

2.系統(tǒng)化的政策體系

上一階段，社會工作的政策體系便已趨于多元化，但是各個政策類型之間依然處于相對分散的狀態(tài)，尚未形成有機而緊密的聯(lián)系。而這背后的核心原因是，中央尚未為社會工作發(fā)展制定綱領性政策，各職能部門仍處于莫衷一是的狀態(tài)。到了本階段，綱領性政策獲得重大突破，中組部牽頭制定兩項綱領性政策——《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》和《社會工作專業(yè)人才隊伍建設中長期規(guī)劃（2011—2020年）》，明確了社會工作發(fā)展的主要任務、重點工程、體制機制和保障措施。在這兩項政策的總領下，各種具有針對性和可操作性的社會工作政策陸續(xù)出臺，專項性和輔助性政策維持穩(wěn)定發(fā)展的態(tài)勢，領域性政策獲得迅猛發(fā)展，逐步形成了一個較為系統(tǒng)的政策體系（見表5）。

表5 2011—2020年社會工作政策體系（單位：項）

此外，政策體系的系統(tǒng)化還體現(xiàn)為專項性政策和領域性政策不斷豐富并形成配合。在專項性政策方面，本階段的一個顯著特征是行業(yè)標準大量涌現(xiàn)。2014—2020年間，一共發(fā)布了7項行業(yè)標準，其中2019年6月發(fā)布的《青少年社會工作服務指南》更是社會工作領域的第一個國家級標準。與此同時，社會工作的職業(yè)制度也取得突破性進展。2018年3月發(fā)布的《高級社會工作師評價辦法》標志著初、中、高級相銜接的社會工作者職業(yè)水平評價體系基本建成。在領域性政策方面，上一階段主要聚焦在青少年領域，而本階段則將對象范圍進一步延展到了三區(qū)、禁毒、災害、社區(qū)、貧困、兒童等。在精準扶貧、新冠肺炎疫情防控等國家重大事務中，社會工作也獲得政府的高度期許。

3.結構均衡的政策工具

此階段，供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的使用次數(shù)均快速增長，其組合結構也變得更加均衡化。由圖3可知，供給型政策工具的占比進一步從上一階段的45.2%下降到38.75%，環(huán)境型和需求型政策工具的占比則均有提升，分別達到32.92%和28.33%。與此同時，這三種政策工具的內部結構也呈現(xiàn)出較為均衡的狀態(tài)，各種子類型的政策工具都得到了程度相近的重視。以環(huán)境型政策工具為例，在上一階段，法規(guī)管制的使用次數(shù)要遠高于稅收優(yōu)惠、金融支持和行業(yè)宣傳，而到了本階段，行業(yè)宣傳的使用次數(shù)躍居第一，稅收優(yōu)惠和金融支持的使用次數(shù)也僅略低于法規(guī)管制。

在本階段常用的政策工具中，行業(yè)知識與標準開發(fā)、行業(yè)宣傳、政府購買尤其值得注意，因為它們不僅促成了政策工具結構的均衡化，而且加速了社會工作的專業(yè)化和職業(yè)化。在行業(yè)知識與標準開發(fā)上，民政部陸續(xù)研發(fā)出《兒童社會工作服務指南》《社會工作方法個案工作》等行業(yè)標準，為規(guī)范社會工作服務方法和提高社會工作服務水平提供了技術保障。在行業(yè)宣傳上，全國社會工作領軍人才選拔、全國優(yōu)秀社會工作案例評選等定期活動提升了社會工作的職業(yè)尊崇感和社會認同度。在政府購買上，2012年頒布的《關于政府購買社會工作服務的指導意見》成為地方政府推動社會工作發(fā)展的一大利器。

四、我國社會工作政策發(fā)展的優(yōu)化路徑

改革開放以來，我國社會工作經歷了一個從無到有、逐步走向專業(yè)化和職業(yè)化的發(fā)展過程。根據民政部《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》的權威數(shù)據，截至2020年底，我國社會工作專業(yè)人才隊伍的規(guī)模已經達到66.9萬人。[19]在這個發(fā)展過程中，有很多因素都發(fā)揮了重要影響，比如學術研究、社會需求等，但起主導作用的因素無疑是國家政策，因為社會工作發(fā)展所必需的制度空間和資源渠道都主要受到國家政策的嚴格規(guī)制。故而，只有不斷改善政策環(huán)境，才能推動社會工作高質量發(fā)展，使其更好服務于國家治理現(xiàn)代化。基于前文發(fā)現(xiàn)，今后我國社會工作政策發(fā)展應該關注以下四點：

（一）注重社會工作政策發(fā)展的穩(wěn)定性和創(chuàng)新性

在2006年之前，社會工作尚未進入中央政策議程，政策覆蓋面和支持力度明顯不足；到了2006年，黨中央明確要求“建設一支宏大的社會工作人才隊伍”，一大批國家層面的政策文件陸續(xù)出臺，為我國社會工作的早期發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。未來，隨著我國社會工作從高速度增長時期轉到高質量發(fā)展時期，相關政策也應不再單純強調社會工作政策的數(shù)量增長，而要更加注重社會工作政策發(fā)展的穩(wěn)定性和創(chuàng)新性。一是保持社會工作政策發(fā)展的穩(wěn)定性。2006—2020年間，社會工作政策數(shù)量的波動性頗大，這在一定程度上表明社會工作所獲的政府注意力依然不夠穩(wěn)定。故此，相關職能部門應根據社會工作的最新發(fā)展形勢，及時調整舊政策，適時出臺新政策，不斷支持社會工作發(fā)展。二是提升社會工作政策發(fā)展的創(chuàng)新性。過去，中央政府積極運用各種政策工具，有效滿足了社會工作發(fā)展的需求。今后，除了用好用足存量政策之外，還要進一步加強政策創(chuàng)新，豐富社會工作的政策工具箱，拓展社會工作的應用場景。

（二）提升社會工作政策主體網絡的協(xié)同性和多中心性

雖然社會工作政策主體之間的合作已經步入全面合作的階段，政策主體網絡結構也變得相當完整，但仍存在充足的提升空間。具體來說，社會工作政策網絡的未來發(fā)展方向是，將全面合作的格局逐步提升到深度合作的格局。所謂的深度合作，至少包括兩層意思：一是社會工作政策主體網絡的協(xié)同效應要進一步提高。聯(lián)合發(fā)文越來越普遍，確實表明社會工作政策主體間的交流互動日益頻繁，但同時也必然會帶來嚴峻的跨部門協(xié)調問題。對此，應嘗試建立跨部門協(xié)作機制，使相關職能部門在社會工作政策制定與執(zhí)行上相互配合，降低協(xié)調成本，放大協(xié)同效應。二是社會工作政策主體網絡要更趨于多中心化。目前，民政部在社會工作政策主體網絡中占據過于中心的位置，而其他政策主體的角色明顯偏弱。鑒于社會工作的服務對象主要為殘疾人、婦女、兒童、吸毒人員、貧困人員等弱勢群體，中國殘聯(lián)、全國婦聯(lián)、國家禁毒委等有關職責部門應當更加積極作為，在社會工作政策主體網絡中扮演更為突出的角色。故而，國家要重視激發(fā)民政部之外的其他政策主體的主動性和積極性，促成政策主體網絡的多中心化。

（三）加強社會工作政策體系的整體性和科學性

2011—2020年間，在兩項綱領性政策的指引下，專項性政策、領域性政策與輔助性政策之間的互補程度不斷增強，一個比較系統(tǒng)的社會工作政策體系逐漸成型。在此基礎上，社會工作政策體系建設的未來進路應聚焦在以下兩個方面：一是推動社會工作政策體系從系統(tǒng)化走向整體性。系統(tǒng)化意味著不同類型的社會工作政策形成了一定程度的分工合作，而整體性則進一步要求消除這些政策之間的矛盾和重復，并能夠為社會工作發(fā)展提供一系列無縫隙的政策方案。為此，要充分發(fā)揮綱領性政策的掌舵引航作用，引導相關職能部門對我國社會工作發(fā)展中出現(xiàn)的各類棘手問題進行整體性思考，做出整體性回應。二是進一步提高社會工作政策體系的科學性。綱領性政策出臺時間較早，不少內容已經不太適應當前社會工作發(fā)展情況，因而應及時制定新的綱領性政策；領域性政策分布不均衡，需要對禁毒、老年、兒童等重點領域給予更多關注；專項性政策與輔助性政策過度依賴民政部，需要調動更多的職能部門參與其中。

（四）提高社會工作政策工具的針對性和有效性

政策工具是政府為了達成政策目標而使用的各種手段，如果政策工具選擇得當，就能夠有效推動政策落地生效。在現(xiàn)有的社會工作政策中，供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的組合結構已變得相當均衡，說明我國政府綜合運用多種政策工具的能力明顯提升。然而，政策工具的使用是否恰當，不僅取決于組合結構是否均衡，更取決于政策工具是否“對癥下藥”、是否取得成效。因此，一是樹立問題導向，提高社會工作政策工具的針對性。當前，我國社會工作發(fā)展面臨諸多嚴峻的挑戰(zhàn)，比如政府購買服務的規(guī)模有所下降、社會工作者的職業(yè)成長空間有限、社會工作本土化進程緩慢等。要以解決這些關鍵問題為指引，有針對性地開發(fā)和利用政策工具，增強政策手段與目標的匹配度。二是樹立結果導向，提高社會工作政策工具的有效性。在社會工作政策制定與執(zhí)行時，不僅要重視政策工具創(chuàng)新，而且要關注政策工具的成效衡量。在衡量成效時，還應平衡好短期成效與長期成效的關系，比如不能因為政府購買比行業(yè)宣傳對社會工作發(fā)展的效果更加直接，就完全忽視后者的長期影響。

五、結語

本文綜合運用社會網絡分析和文本分析兩種研究方法對1987—2020年的118份國家層面社會工作政策文本進行量化分析，并獲得兩個研究發(fā)現(xiàn)。其一，依據社會工作發(fā)展的標志性政策與政策數(shù)量變化趨勢，可以將我國社會工作政策的演變過程劃分為1987—2005年的緩慢恢復階段、2006—2010年的初步發(fā)展階段和2011—2020年的迅猛發(fā)展階段，每個階段均面臨著特定的政策情境。其二，從政策主體、政策體系和政策工具三個維度，可以發(fā)現(xiàn)我國社會工作政策的變遷歷程呈現(xiàn)出如下的特征和趨勢：政策主體由零星分散先轉向局部合作再轉到全面合作，政策主體間的合作網絡逐漸形成并不斷擴展；政策體系經歷了由單一化向多元化再向系統(tǒng)化發(fā)展的轉變，政策類型日漸豐富；政策工具經歷了由結構失衡到結構趨衡再到結構均衡的變化過程，政策工具之間的聯(lián)動不斷增強。

本研究也存在一些不足之處。一是政策文本的完備性問題。由于缺乏統(tǒng)一而權威的渠道，部分政策文本難免有所遺漏。二是政策文本的隱藏信息問題。政策文本分析存在一個天然的缺陷，即忽視了政策文本背后的復雜故事。比如，民政部主辦的“馬甸會議”在“社會工作與管理”成為“試辦”專業(yè)的過程中發(fā)揮了關鍵作用，但是正式的政策文本即1987年的《普通高等學校社會科學本科專業(yè)目錄》，僅將國家教育委員會列為政策主體。三是政策文本的行政層級問題。本研究僅選取國家層面的政策文本，難免會忽視地方性政策的差異，但區(qū)域差異卻是我國社會工作發(fā)展的一個突出特征。[20]因此，未來研究應該更加重視政策文本的數(shù)據庫建設與隱藏信息挖掘，以及地方性政策的比較分析。