農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出機制的建構(gòu)與完善

張鑫堯

（湖北大學，湖北 武漢 430062）

1 建構(gòu)農(nóng)村宅基地退出機制的必要性

1.1 農(nóng)村宅基地閑置的現(xiàn)狀要求建構(gòu)宅基地退出機制

目前，我國部分農(nóng)村宅基地呈現(xiàn)“休眠”狀態(tài)，這是多重因素共同作用的結(jié)果。在宅基地取得“無償、無期限”的前提下，主要有兩種情形導致宅基地閑置：一方面，地上房屋的代際繼承導致部分農(nóng)戶“一戶多宅”，多占部分的宅基地未能充分利用；另一方面，隨著城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，進城務(wù)工人數(shù)逐年遞增，農(nóng)村“空心化”嚴重，導致大量宅基地閑置。由于此前宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)這一歷史因素，上述兩種情形導致的宅基地閑置狀態(tài)長期持續(xù)，造成土地資源嚴重浪費。近年來，國內(nèi)土地要素價格上漲，城市建設(shè)用地緊缺與農(nóng)村宅基地閑置的矛盾較為突出，而農(nóng)戶多持“宅基地發(fā)揮著‘保障’功能”的傳統(tǒng)觀念，因此，無論是進城落戶的農(nóng)村村民還是因繼承超占宅基地的農(nóng)戶，都更愿意保留農(nóng)業(yè)戶籍、繼續(xù)占有宅基地作為保障。因此，如何引導農(nóng)戶有序退出閑置宅基地成為一個亟待解決的重要問題。

1.2 實行宅基地退出機制意義重大

面對人地關(guān)系日趨緊張與農(nóng)村土地粗放使用、大量閑置的矛盾，我國相繼出臺了相關(guān)法律和政策，2021年新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》明確規(guī)定，國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。實行宅基地退出機制意義重大，具體體現(xiàn)在以下3方面。

1.2.1 促進宅基地的高效利用。宅基地退出機制引導農(nóng)戶有序退出，從而將閑置宅基地收歸集體或者國家所有進行集約利用。被收回的宅基地存在多種用途，如將宅基地恢復(fù)為耕地，以解決耕地占補平衡問題，或者將宅基地作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。實行農(nóng)村宅基地退出機制有助于轉(zhuǎn)變宅基地的閑置狀態(tài)，充分發(fā)揮宅基地的效能，創(chuàng)造出更大的價值。此外，實行農(nóng)村宅基地退出機制還有利于解決城市建設(shè)用地緊張的問題，促進城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，滿足新時代經(jīng)濟社會的發(fā)展需要。

1.2.2 發(fā)揮宅基地財產(chǎn)性價值。起初宅基地使用權(quán)主要發(fā)揮“居住保障”功能，近年來宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性逐漸突出。宅基地有償退出機制是農(nóng)戶以經(jīng)濟補償為前提自愿將宅基地使用權(quán)歸還集體，一方面農(nóng)民基于自身權(quán)利獲得補償；另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方或者將其用作經(jīng)營性建設(shè)用地獲得收益。這兩方面是將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實性利益的過程，充分彰顯了宅基地的財產(chǎn)性價值。建構(gòu)實施農(nóng)村宅基地退出機制，不僅有利于保障農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)益，而且有利于發(fā)揮宅基地的用益物權(quán)價值。

1.2.3 有利于滿足鄉(xiāng)村振興的用地需求。鄉(xiāng)村振興面臨較大的用地需求，而在有償?shù)那疤嵯拢r(nóng)戶自愿退出的宅基地可以滿足城鄉(xiāng)發(fā)展的用地需求。宅基地使用權(quán)承載著多元價值，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以將宅基地用作經(jīng)營性建設(shè)用地，如可以融合當?shù)靥厣穆卯a(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，以提供更多的就業(yè)機會，提高當?shù)氐慕?jīng)濟水平，促進文化產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展。此外，集體經(jīng)濟組織亦可以將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方，如用作城市建設(shè)用地，推動城市的社會資本流入農(nóng)村，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這不僅有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展，而且能帶動農(nóng)村經(jīng)濟、文化、社會各方面的快速發(fā)展。

2 農(nóng)村宅基地退出機制現(xiàn)存問題

當前，我國農(nóng)村宅基地退出機制仍處于探索階段，因此，無論在制度層面還是在實踐層面均面臨一些困境亟待解決。

2.1 制度層面

2.1.1 立法原則性強、可操作性弱。2019年修正的《中華人民共和國土地管理法》明確提出允許依法自愿有償退出宅基地，宅基地退出機制首次通過效力位階更高的法律確定下來。但是，相關(guān)規(guī)定更多的是原則性表述，對于具體如何實現(xiàn)尚未進一步規(guī)范。與原則性規(guī)范銜接的具體法律的欠缺使得各地建構(gòu)和實行宅基地退出機制缺乏直接而明確的依據(jù)，各地在進一步建構(gòu)實施宅基地退出機制過程中可能存在較多顧慮和風險。各地自行探索的空間較大，補償?shù)臉藴?、水平相差甚大，且地方性法?guī)對宅基地退出機制實施的合理與否缺乏相對統(tǒng)一的判斷標準，導致各地宅基地退出機制的開展難以達到理想狀態(tài)?？梢?，相關(guān)法律政策具有的原則性強、可操作性弱的顯著特點為各地探索宅基地退出機制增加了不確定性和困難。

2.1.2 各地補償機制缺乏科學性。首先，關(guān)于宅基地自愿退出機制，《中華人民共和國土地管理法》等法律政策主要是原則性指導，具體的補償標準、程序、范圍等缺失，因而各地自行探索后做法不一，易導致不公平社會現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，縱觀各地的普遍做法，多以地上房屋的市場價值為標準，并未將宅基地使用權(quán)的未來收益納入補償標準的考量范圍。該補償方式忽視了長遠規(guī)劃，未能全面考慮農(nóng)戶的利益需求，從而導致各地設(shè)立的補償機制難以滿足農(nóng)民未來發(fā)展的需要，缺乏預(yù)見性和科學性。最后，宅基地退出的補償方式、程序等更多地規(guī)定在地方性法律法規(guī)中，效力等級偏低。受地方立法技術(shù)、立法資源等因素的限制，有關(guān)地方性法律法規(guī)的規(guī)定過于簡單且存在多處漏洞，導致實際操作較為混亂。

2.2 實踐層面

2.2.1 資金運行周轉(zhuǎn)存在風險。宅基地退出機制穩(wěn)定運行的關(guān)鍵是給予權(quán)利人適當?shù)难a償，充足的資金儲備是引導農(nóng)戶有序退出宅基地的重要支持，補償資金主要由村集體組織承擔。但目前，農(nóng)村宅基地補償資金的來源、運行和周轉(zhuǎn)均面臨較大風險。首先，各地資金來源渠道單一。多數(shù)村集體組織經(jīng)濟實力較弱，自身缺乏收入來源，其補償資金過度依賴政府，加重了政府的財政負擔。其次，各地的融資渠道存在潛在風險，如社會籌集資金缺乏合理依據(jù)，其安全性存疑。最后，通過銀行信貸進行融資，資金的運行、保值增值周期較長，可能會導致補償資金入不敷出，有償退出機制可能因資金問題而難以持續(xù)推行。

2.2.2 農(nóng)戶退出意愿普遍偏低

2.2.2.1 農(nóng)民主體地位缺失。宅基地承載著諸如財產(chǎn)、居住保障、精神寄托等多重價值，農(nóng)戶普遍重視宅基地的效用，因此，引導農(nóng)民有序退出宅基地是一個循序漸進的過程。宅基地退出涉及三方利益，分別是政府、村集體和宅基地權(quán)益者。其中，宅基地權(quán)益者的組成十分復(fù)雜，既包括因繼承地上房屋而獲得宅基地使用權(quán)的人員，又包括傳統(tǒng)農(nóng)戶等。政府、村集體和農(nóng)戶三者分別具有不同的立場和利益導向，其中，地方政府作為中央政策的執(zhí)行者，負責監(jiān)督和管理各地的實施情況，農(nóng)戶是宅基地使用權(quán)的直接受益人，村集體則是聯(lián)系雙方的紐帶。在農(nóng)村宅基地退出機制實行過程中，地方政府主導地方性政策的制定，農(nóng)戶處于相對弱勢地位，參與度低，主要是被動接受相關(guān)規(guī)定。即使農(nóng)戶面臨不合理的規(guī)定，也缺乏提出建議的渠道，其權(quán)益易受到損害。有償退出機制與農(nóng)戶的切身利益直接相關(guān)，但由于農(nóng)民主體地位缺失，缺少話語權(quán)，而地方政府發(fā)揮主導作用，易引發(fā)多方利益失衡。而這會進一步導致農(nóng)民對相關(guān)政策不理解、不支持，農(nóng)村宅基地退出機制的社會接受程度不高。

2.2.2.2 社會保障制度尚未銜接到位。宅基地使用權(quán)有償退出涉及宅基地使用權(quán)和村集體成員資格權(quán)的雙重退出。農(nóng)民退出宅基地后進城落戶，面臨的首要問題是戶籍問題，其次是醫(yī)療負擔重、經(jīng)濟收入水平低等問題。宅基地退出機制若僅考慮當下利益，未完善配套機制，農(nóng)民在選擇是否退出宅基地時便會顧慮重重，從而導致其退出宅基地的動力不足、意愿不高。

3 完善宅基地退出機制的建議

3.1 健全相關(guān)法律體系

3.1.1 逐步細化相關(guān)法律。當前，宅基地退出的相關(guān)法律主要是原則性指引。而宅基地退出機制是一個牽涉多方主體利益的復(fù)雜問題，各地在建構(gòu)、實施宅基地退出機制的過程中，需要具體翔實的法律規(guī)范作為依據(jù)，從而明確各主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，以促進宅基地退出問題得到圓滿解決。因此，在原則性規(guī)定的指引下，立法機關(guān)應(yīng)及時總結(jié)試點地區(qū)的實際情況，并根據(jù)實際情況逐步細化有關(guān)法律，以指導各地宅基地的退出。各地方應(yīng)在遵循原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)法定程序和自身權(quán)限，科學制定地方性法規(guī)、實施細則等，為各地實踐提供明確的指引和依據(jù)。各地方的做法逐漸發(fā)展成熟后，可以向立法機關(guān)提出建議稿。

3.1.2 設(shè)定合理的補償機制?？茖W的補償機制是引導農(nóng)民有序退出宅基地的關(guān)鍵，因此，應(yīng)設(shè)定合理的補償機制。首先，應(yīng)在科學調(diào)研的基礎(chǔ)上編制宅基地基準地價標準，為各地宅基地價值的評估和補償標準的制定提供依據(jù)。其次，以上述宅基地基準地價標準為依據(jù)，綜合考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、宅基地未來升值等多項因素，注重利益分配的科學性，從而設(shè)立一般性的補償標準。再次，根據(jù)具體情況進行靈活調(diào)整，如對于繼承超占宅基地的情況，引導繼承者退出時不僅應(yīng)遵循一般的補償標準，而且要補償其因此損失的繼承利益。宅基地補償標準的制定應(yīng)將普遍性與特殊性相結(jié)合，始終保障農(nóng)民的權(quán)益。最后，設(shè)立合理的補償程序，保證宅基地有序退出，促進社會公平。補償方式、補償范圍和補償標準等各方面均明確后才能形成一個合理、接受度高的補償機制。此外，各地方可以鼓勵多方主體共同參與對有償退出方案的評價過程，邀請資深的經(jīng)濟學專家、法學專家等參與制定相關(guān)科學性評價體系，從而為各地宅基地有償退出方案的制訂、完善提供引導，推動合理補償機制的建立和實施。

3.2 拓寬村集體的融資渠道

當前，各地普遍使用的補償方式主要有貨幣補償和實物補償兩種。無論采取何種方式，均需要充足的資金作為保障。但目前，補償資金來源十分有限，主要來源于政府財政資金、社會籌集資金和金融機構(gòu)借貸資金，每種資金來源均存在固有的弊端，因此，需要拓寬農(nóng)村的融資渠道，促進多種融資方式相輔相成，形成穩(wěn)定的資金鏈。一方面，村集體應(yīng)增加自身的資金積累。例如，借助當?shù)氐牡乩砦幕瘍?yōu)勢發(fā)展特色文旅產(chǎn)業(yè)，增強內(nèi)生經(jīng)濟動力，并積累足夠的資金，為宅基地退出機制的實施提供支撐。另一方面，村集體應(yīng)引進專業(yè)人士從事專門的資金投資、運行和管理工作，選擇穩(wěn)妥、多元的渠道促進資金的保值增值，實現(xiàn)補償資金的收支平衡，從而促進宅基地退出機制的有效實施。

3.3 加強對農(nóng)民權(quán)益的保障

3.3.1 提升農(nóng)民的參與度。農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)的直接權(quán)利人，其權(quán)益與宅基地退出機制息息相關(guān)，因此，應(yīng)重視并鞏固農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。第一，政府和村集體應(yīng)積極引導農(nóng)民參與相關(guān)方案和決策的制定、完善和實施，切實保障農(nóng)民的知情權(quán)。第二，各地應(yīng)積極構(gòu)建政府和村民間的協(xié)商機制，可以通過派出農(nóng)民代表進行協(xié)商，或者農(nóng)民投票等方式，確保農(nóng)民的意見得到考量，保障農(nóng)民的利益。第三，應(yīng)暢通農(nóng)民建言獻策的渠道，保障農(nóng)民的建議權(quán)，及時回應(yīng)農(nóng)民合理的利益訴求，統(tǒng)籌考慮并平衡農(nóng)民的短期利益與長遠利益，鼓勵符合條件的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地。

3.3.2 完善社會保障制度。宅基地長期承載著保障農(nóng)民居住和生活的功能。農(nóng)民退出宅基地雖然能獲得部分經(jīng)濟補償，但同時失去了對今后生活的保障，正因為如此，許多農(nóng)民不愿主動退出宅基地。為此，首先，各地應(yīng)有效解決進城落戶的農(nóng)村村民的戶籍問題。其次，應(yīng)逐步完善社會保障體系，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平逐步提升社會養(yǎng)老保險金，提高基本醫(yī)療服務(wù)水平，盡量保障農(nóng)民的住房、醫(yī)療、教育等資源，最大限度地保護農(nóng)民的權(quán)益，全方位地提高社會保障水平，以免除農(nóng)民的后顧之憂。最后，各地應(yīng)對農(nóng)民群體進行集中的職業(yè)技能培訓，提高農(nóng)民群體在社會立足的本領(lǐng)和能力，并為其提供更多的工作崗位，如此才能真正提高農(nóng)民群體在城市的生活水平。

3.4 引入村莊能人推動機制

宅基地退出機制的建構(gòu)、完善和實施是一項系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，引導農(nóng)民自愿有序退出宅基地不僅需要構(gòu)建完善的制度體系，而且應(yīng)采取完備高效的實施方案。宅基地退出機制的實施可能會面臨一些阻礙，如農(nóng)民不配合、退出積極性不高等。這些問題的出現(xiàn)主要是由于農(nóng)民對政策的不信任，政府與農(nóng)民之間缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)。為此各地應(yīng)立足自身實際情況，結(jié)合試點地區(qū)的成功經(jīng)驗，考慮引入村莊能人推動機制。

所謂村莊能人是指具備一定的財富基礎(chǔ)，在本村范圍內(nèi)具備一定威望和影響力且工作辦事能力受到普遍認可的人。引入村莊能人推動機制符合我國農(nóng)村的基本情況，可行性較高。第一，村莊能人的能力受到村民的廣泛認可。于村民而言，村莊能人具有一定的權(quán)威，其更加愿意相信并跟隨。第二，我國農(nóng)村熟人社會的基礎(chǔ)使得村民相互了解和信任，有利于消除村民的顧慮，實現(xiàn)有效溝通。第三，政府的工作任務(wù)較重，在開展宅基地退出工作時可能難以全面而深入，引入村莊能人推動機制不僅有利于緩解政府的工作壓力，而且有利于深入了解農(nóng)戶的利益訴求，從而有效平衡各方主體的利益。

村莊能人推動機制的引入應(yīng)與宅基地退出機制的相關(guān)政策相互配合，共同引導農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地。一方面，政府要出臺相關(guān)政策，鼓勵村莊能人參與宅基地退出工作，充分發(fā)揮村莊能人的作用；另一方面，村莊能人開展工作也應(yīng)該受到必要的監(jiān)督。各地應(yīng)先科學評估是否引入能人推動機制，如果確定引入，要制定對應(yīng)的評估體系，對其進行定期評估。

4 結(jié)語

宅基地自愿有償退出是一項關(guān)乎民生的重大決策，其不僅有利于促進宅基地的高效利用，發(fā)揮宅基地財產(chǎn)性價值，而且有利于滿足鄉(xiāng)村振興的用地需求，從而實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。但目前，農(nóng)村宅基地退出機制的實施過程中仍面臨諸多困難，為此，應(yīng)健全相關(guān)法律體系，拓寬村集體的融資渠道，加強對農(nóng)民權(quán)益的保障，引入村莊能人推動機制。宅基地退出是一個長期的、自然的過程，既要縱觀全局，又要細致考慮各方面的要求，還要把選擇權(quán)交給農(nóng)民，充分尊重農(nóng)民的意愿，保障他們的權(quán)益，逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標。