吉林省耕地保護問題及對策研究

季劍峰

（公主嶺市劉房子街道綜合服務中心，吉林 公主嶺 136103）

0 引言

吉林省位于我國東北平原腹地，是我國重要的商品糧生產(chǎn)基地和糧食產(chǎn)區(qū)之一。吉林省70%以上的耕地為黑土地，耕地質(zhì)量優(yōu)良，糧食產(chǎn)量高。近年來，吉林省落實“糧食大省”向“糧食強省”轉(zhuǎn)變，率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在此過程中，吉林省不斷加強耕地保護并取得顯著成效，為保障國家糧食做出了突出貢獻。但目前，吉林省耕地保護仍然存在一些問題亟待解決。

1 吉林省耕地保護現(xiàn)狀

根據(jù)吉林省關于全省2020年度暨“十三五”期間耕地保護目標任務完成情況的通報，吉林省現(xiàn)有耕地698.27萬hm；共劃定永久基本農(nóng)田492.40萬hm，劃定后永久基本農(nóng)田保護率達81.16%。與國家下達的耕地保有量目標606.67萬hm和永久基本農(nóng)田保護目標492.00萬hm相比，吉林省不僅超額完成了耕地保有量的任務目標，在耕地保護上也取得了顯著成效。

吉林省大力推進耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生態(tài)保護，穩(wěn)步推進耕地質(zhì)量提升工作。“十三五”期間，吉林省在耕地質(zhì)量提升方面，積極開展秸稈還田、增施有機肥、耕地輪作制度試點，深松深耕、黑土地保護利用試點等工作，持續(xù)推進農(nóng)藥、化肥“雙減”，通過推廣測土配方施肥、保護性耕作技術等，全省耕地質(zhì)量評價等級由2016年的5.17等提高到2020年的4.17等，提高了1個等級。在黑土地保護方面，吉林省持續(xù)推廣保護性耕作技術，尤其是推廣高產(chǎn)高效的“梨樹模式”，截至2021年，全省實施保護性耕作面積達191.67萬hm，力爭 2022 年達到 213.33 萬 hm。

在耕地占補平衡方面，吉林省嚴格執(zhí)行先補后占、占一補一、占優(yōu)補優(yōu)的政策要求。“十三五”期間，吉林省平均每年完成耕地占補面積0.56萬hm，完成了耕地占補平衡任務，同時，吉林省為保障各類建設項目順利實施，完成省級補充耕地指標調(diào)劑1.80萬hm，強化集約用地建設，在確保新增建設用地安排的同時，大力開展閑置土地處置及再開發(fā)工作，減少了對耕地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地的占用。此外，吉林省針對違法占用耕地的行為加大打擊力度，從源頭上減少耕地違法占用，推動耕地保護目標任務的完成。

總的來說，吉林省耕地保護工作行之有效，取得了顯著的成績。但受多種因素限制，吉林省耕地保護仍然存在一些普遍問題，需要有關部門制訂針對性的措施，進一步提高工作質(zhì)量，實現(xiàn)全省耕地保護與利用的有機統(tǒng)一。

2 吉林省耕地保護面臨的主要問題

2.1 耕地保護意識不強

雖然吉林省各級政府和管理部門對耕地保護工作予以高度重視，并加大政策文件落實力度，但個別地方、部分農(nóng)民的耕地保護意識仍不夠強，對耕地保護的重要性認識不足，主要表現(xiàn)在兩個方面。一是對耕地保護政策的宣傳貫徹力度不足。耕地保護是一項涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、水利、生態(tài)環(huán)境等部門的綜合性系統(tǒng)工程，各部門的主導、協(xié)調(diào)與管理職能非常關鍵。宣傳貫徹工作力度不足導致部分地方政府和相關部門沒有樹立正確的耕地保護與利用觀念，耕地保護政策和措施執(zhí)行不到位、落實不徹底。二是部分農(nóng)民缺乏耕地保護意識。受糧食種植收入偏低、生產(chǎn)資料和生活成本不斷提高的現(xiàn)實影響，部分農(nóng)民的種糧積極性降低，對集約化經(jīng)營、精細化管理和農(nóng)業(yè)新科技應用的熱情不足，導致耕地管理經(jīng)營粗放，耕地土壤質(zhì)量不斷下降。

2.2 耕地保護制度落實不嚴

“十三五”期間，吉林省圍繞耕地保護工作，為規(guī)范耕地保護、推進高標準農(nóng)田建設陸續(xù)出臺了一系列法規(guī)制度，初步形成了耕地保護制度體系。如出臺全國首部黑土地保護法規(guī)——《吉林省黑土地保護條例》，修訂《關于印發(fā)〈吉林省市（州）級政府耕地保護責任目標考核辦法〉的通知》，制定《吉林省農(nóng)田建設項目管理實施辦法》《高標準農(nóng)田建設評價激勵實施辦法》《關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》《吉林省建設占用耕地表土剝離工作管理辦法（試行）》《關于建立健全耕地保護獎勵補償機制的意見》等政策性文件。2021年，吉林省人民政府辦公廳印發(fā)了《吉林省堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)工作方案》《吉林省黑土地保護工程實施方案（2021—2025年）》，為耕地保護工作提供了全面系統(tǒng)的制度保障。

但從省域經(jīng)濟發(fā)展的層面來看，吉林省各地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，雖然農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不斷提高，但整體上經(jīng)濟發(fā)展水平與經(jīng)濟發(fā)達省份還存在明顯差距。因此，個別地方政府把工作重點放在區(qū)域經(jīng)濟尤其是在第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，對耕地保護工作不夠重視，對相關政策文件落實不嚴，耕地重利用、輕保護現(xiàn)象長期存在，對違法占用耕地行為的查處、打擊力度不足，影響了耕地保護工作的順利開展。2021年，中央第一生態(tài)環(huán)境保護督察組在督察吉林省相關工作時發(fā)現(xiàn)，扶余市沒有嚴格執(zhí)行《吉林省黑土地保護條例》，對黑土地的保護存在嚴重問題。如在進行項目建設中未經(jīng)審批就占用黑土地，或占用黑土地前未進行表土剝離，且部分項目還使用耕作層黑土進行路基建設；當?shù)卣块T沒有落實化肥、農(nóng)藥“雙減”政策，沒有嚴格督促農(nóng)民減少化肥和化學農(nóng)藥使用量，也沒有有效推動測土配方施肥、增施有機肥等措施的落實，導致黑土地耕作層遭到破壞，耕地土壤質(zhì)量有所下降。

2.3 耕地質(zhì)量普遍下降

一是耕地保護不力導致耕地黑土耕作層退化嚴重。吉林省耕地耕作層大部分為黑土層。長期以來，由于耕地保護不力，導致盜采黑土、被占用耕地的表土未剝離、新開發(fā)耕地土壤不培肥、秸稈全部離田、重施化肥而不施有機肥等行為普遍發(fā)生，耕地黑土耕作層腐殖質(zhì)層變薄，有機質(zhì)含量下降。以長春市為例，2020年該市地力評價測試數(shù)據(jù)顯示，耕地黑土耕作層有機質(zhì)含量平均為26.6 g/kg，與開墾初期黑土有機質(zhì)含量40～60 g/kg，最高達到 150 g/kg 相比大幅降低；土壤pH值平均為5.97，與2014年統(tǒng)計值6.00基本持平，但仍處于酸化趨勢；黑土耕層厚度平均為19.5 cm，與開墾初期的60～70 cm相比大幅降低。綜合來看，吉林省耕地黑土耕作層處于退化狀態(tài)。據(jù)專家估算，目前吉林省耕地黑土耕作層厚度每年減少0.3～1.0 cm，有機質(zhì)含量每年減少0.01%。長此以往，如果不及時采取有效措施加以改善，黑土層將逐漸消失。黑土耕作層的退化，將對吉林省耕地質(zhì)量造成嚴重的負面影響。

二是耕地利用不當導致耕地土壤性能趨于惡化。首先，糧食種植長期依靠化肥作為核心增產(chǎn)要素，不科學的施肥方式造成了耕地土壤養(yǎng)分失衡。加之長年滅茬耕作減少耕地腐殖質(zhì)來源，土壤性能趨于惡化。其次，農(nóng)田污染治理滯后，造成耕地土壤性能被破壞。目前，吉林省耕地污染源主要有農(nóng)業(yè)面源污染和工業(yè)“三廢”、城鄉(xiāng)生活垃圾等。農(nóng)業(yè)面源污染導致有害元素進入土壤，農(nóng)用薄膜回收、再利用工作進展緩慢，殘留在耕地土壤中造成耕作層不透水、不透氣，進而影響作物生長發(fā)育。工業(yè)廢水等對地表水體的污染，也是造成耕地水土流失、土壤不適宜種植糧食作物的重要原因。最后，耕地輪作制度落實不到位。玉米連作現(xiàn)象極為普遍，尤其是在吉林省東部和南部玉米種植區(qū)，常年連作玉米，使耕地土壤固氮能力下降，土壤理化性狀變差，難以適應綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的要求。

2.4 補充耕地質(zhì)量較低

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的持續(xù)推進，建筑用地、項目用地等不斷消耗耕地資源，對保持基本農(nóng)田“紅線”造成巨大壓力。建設項目不斷增加，城鎮(zhèn)化持續(xù)向城郊區(qū)域擴展，占用了大量地勢平坦、土壤肥沃的優(yōu)質(zhì)土地，尤其是黑土地被大量占用，使耕地后備資源逐漸呈現(xiàn)緊張趨勢。耕地占補平衡難以落到實處，補充耕地的質(zhì)量較低。比較典型的問題是城鎮(zhèn)化建設、交通建設占用的往往是優(yōu)質(zhì)耕地，但補充的耕地多是西部、西北部的低等耕地，補充耕地的數(shù)量雖然達標了，但耕地質(zhì)量降低了。占優(yōu)補劣對耕地保護工作形成了阻礙。

3 吉林省加強耕地保護的對策

3.1 加強政策宣傳，提高耕地保護意識

一是針對各級政府、自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關部門，加強耕地保護宣傳，提升各級干部職工的耕地保護意識，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟和農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，把耕地保護和地區(qū)經(jīng)濟建設與社會發(fā)展大局結(jié)合起來，切實把耕地保護擺在重要位置，有力推動各項工作有序開展。二是針對廣大農(nóng)民開展耕地保護重要性的宣傳，利用多種媒體、多種形式，把耕地保護法規(guī)制度、重要意義與提高種植業(yè)經(jīng)濟收益、農(nóng)民切身利益結(jié)合起來，使農(nóng)民主動投入土壤改良、耕地保護工作。

3.2 加強制度落實，明確耕地保護責任

各級政府、自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要進一步健全耕地保護責任制，明確各級工作人員的具體職責，完善耕地保護責任目標考核機制，把耕地保護工作與各級政府工作績效有機結(jié)合，層層傳導壓力，充分調(diào)動政府部門保護耕地的積極性。同時，建立健全耕地保護激勵機制，加強耕地保護目標機制、反饋機制的聯(lián)動，促進各級部門切實落實耕地保護法規(guī)制度，全面提升耕地管理工作水平。省政府、省級自然資源部門要做好耕地保護督察工作，對執(zhí)行政策不徹底、違法行為處置不到位的地區(qū)進行問責，助推耕地保護制度的落實。

3.3 加強技術推廣，全面提升耕地質(zhì)量

一是自然資源管理部門要加強遙感技術（Remote Sensing，RS）、全球定位系統(tǒng)（Global Positioning Systems，GPS）、地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System，GIS）、數(shù)據(jù)庫技術、航空影像等技術與耕地保護工作的結(jié)合，利用先進技術實現(xiàn)耕地動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)耕地使用與管理中存在的問題并快速介入，提高耕地保護的時效性和工作效率。

二是加強黑土地保護。農(nóng)業(yè)部門要充分發(fā)揮保護性耕作技術對黑土地的修復功能，逐步推廣應用保護性耕作技術及相關農(nóng)機具，結(jié)合秸稈還田補貼政策、化肥農(nóng)藥減量增效行動，對測土配方施肥技術、精確定量施肥技術、高光效栽培技術、機械側(cè)根深施技術進行技術集成，改變依靠大量化肥增產(chǎn)的種植模式，改善黑土區(qū)耕地內(nèi)在質(zhì)量、設施條件和生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)黑土地永續(xù)利用。

三是提升耕地土壤性能。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加快秸稈還田、玉米—大豆輪作、深松深翻、高光效休耕輪作栽培、農(nóng)業(yè)有害生物綜合防治、增施有機肥等關鍵技術的推廣應用，并不斷創(chuàng)新耕地土壤修復技術，從而提高土壤養(yǎng)分含量，改善土壤理化性狀，實現(xiàn)提升耕地土壤性能、增強耕地利用效率的目標。

3.4 堅持占補平衡，加強新增耕地管護

一是落實好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，依托農(nóng)村宅基地整理、閑置土地開發(fā)等方式，在確保建設用地的同時減少對耕地的占用。二是自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要做好耕地資源管理工作，進一步保障耕地占補平衡的質(zhì)量，確保耕地保護與利用有機平衡。相關部門要按照法規(guī)政策加大對耕地補充工作的驗收力度，杜絕用劣質(zhì)耕地補充被占用的優(yōu)質(zhì)耕地，并加強對新增耕地的管理與保護，利用土壤修復和培肥技術不斷提高土壤有機質(zhì)含量、優(yōu)化土壤理化性狀。同時，在耕地占補監(jiān)管工作中，要對耕地補充質(zhì)量低的項目責任方進行整改和處罰，切實保護好珍貴的耕地資源。

4 結(jié)語

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，項目建設對土地資源的需求越來越大，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展導致耕地占用數(shù)量快速增加，給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設帶來巨大壓力。因此，相關部門要強化耕地保護意識，切實加強耕地保護法規(guī)制度的落實，采用先進技術進行耕地土壤修復，做好耕地占補平衡工作，不斷提升耕地質(zhì)量，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和國家糧食安全提供堅實保障。