加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督

□李新剛

強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，保證公權(quán)力不被濫用，是國(guó)家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，是黨中央著眼黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安作出的重大制度安排。因此，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須一以貫之、堅(jiān)定不移地全面從嚴(yán)治黨，保證權(quán)力在正確軌道上運(yùn)行。

一、正確認(rèn)識(shí)權(quán)力的價(jià)值取向

（一）實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的價(jià)值取向

公權(quán)力姓公，也必須為公。為公首先指的就是公共利益。公共利益是指一定社會(huì)條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，也就是多數(shù)社會(huì)主體共同享有的那部分利益就是公共利益，包括公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共環(huán)境、生態(tài)資源等。

為確保公權(quán)力真正為公行使，需要在法律上對(duì)公共利益做出相對(duì)明確的界定，避免在實(shí)踐中任意解釋，導(dǎo)致借公共利益之名，行濫用權(quán)力之實(shí)。公共利益合法性要滿足三個(gè)方面的要件：內(nèi)容的公共性、范圍的確定性和實(shí)現(xiàn)程序的正當(dāng)性。內(nèi)容的公共性要求必須是多數(shù)社會(huì)成員共同享有的利益才是公共利益，少數(shù)個(gè)別人享有的利益不具備公共性的要求，比如純粹的商業(yè)開發(fā)不是公共利益。從范圍的確定性來(lái)看，有的公共利益是整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)的，有的是某個(gè)地方的，某省或者某市范圍的，多數(shù)公共利益的認(rèn)定都是以國(guó)家作為范圍的。從實(shí)現(xiàn)程序的正當(dāng)性來(lái)看，公權(quán)力以公共利益為理由做出某一行為，必須有法律上的明確依據(jù)，還要嚴(yán)格依照法定程序?qū)嵤?quán)力行為，違法行使權(quán)力必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）保障人民權(quán)益的價(jià)值取向

任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員享有的權(quán)力，從實(shí)質(zhì)上講都是人民賦予的，人民通過(guò)直接或間接選舉，產(chǎn)生人大代表，組成全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，由人民代表大會(huì)集中行使國(guó)家權(quán)力，并由它選舉產(chǎn)生“一府一委兩院”。因此，保障人民權(quán)益也理應(yīng)是公權(quán)力的價(jià)值取向之一。

要保障人民權(quán)益，一方面，任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使權(quán)力時(shí)，必須關(guān)注人民群眾的切身利益，依法履行職責(zé)，有效維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。另一方面，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法，加快推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，禁止行政機(jī)關(guān)法外設(shè)定權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

二、制約和監(jiān)督權(quán)力的前提

（一）權(quán)力必須合法取得

權(quán)力必須合法取得，這是對(duì)權(quán)力來(lái)源的限定，制約權(quán)力首先要解決權(quán)力來(lái)源的合法性問(wèn)題。如果來(lái)源都不合法，就談不上進(jìn)行規(guī)范和制約的問(wèn)題。

從實(shí)質(zhì)上講，權(quán)力來(lái)源于人民。國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民作為一個(gè)整體享有國(guó)家權(quán)力。人民通過(guò)民主選舉，產(chǎn)生人大代表組成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國(guó)家權(quán)力。通過(guò)行使立法權(quán)授予其他國(guó)家機(jī)關(guān)相應(yīng)的行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)。因此，權(quán)力必須由人民賦予，才符合實(shí)質(zhì)來(lái)源合法的要求。

從形式上看，權(quán)力必須來(lái)源于法律，憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！耙桓晃瘍稍骸倍加扇嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。因此，一切權(quán)力的取得必須由法律予以明確規(guī)定和確認(rèn)。

（二）權(quán)力必須依法行使

依法行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)遵循程序法定、比例原則和信賴保護(hù)原則的法治要求。

權(quán)力的依法行使要依照法定程序。程序是指行使權(quán)力的方式、步驟、時(shí)限等形式要求，確定公開、透明、嚴(yán)謹(jǐn)、合理的程序，是防止權(quán)力濫用和保證權(quán)力為公的重要條件。要圍繞確權(quán)、授權(quán)、用權(quán)、制權(quán)等環(huán)節(jié)，以法治思維、法治方式規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，確保權(quán)力依照法定權(quán)限和程序行使，做到法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，讓權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行。

權(quán)力的依法行使要遵循比例原則。比例原則，是指為了行使權(quán)力而達(dá)成一定目標(biāo)時(shí)，可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，這種不利影響應(yīng)當(dāng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)。應(yīng)當(dāng)對(duì)行使權(quán)力可選擇的手段進(jìn)行比較，盡量選擇對(duì)當(dāng)事人造成最小損失的手段。國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)要通過(guò)比例原則考察法規(guī)的合理性和效率，審視立法是否能夠達(dá)到預(yù)期目的等一系列問(wèn)題。比例原則適用于行政自由裁量權(quán)領(lǐng)域時(shí)要求行政機(jī)關(guān)在選擇執(zhí)法的方式、方法和范圍、幅度時(shí)，必須注意把握合理的分寸和尺度。在行政審判中的適用，可以彌補(bǔ)成文法律的不足，使法官在對(duì)某一具體行政行為作判斷時(shí)，可以依據(jù)較客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，也可以約束法官的自由裁量權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)公正裁判，保護(hù)公民的合法權(quán)益。

權(quán)力的依法行使要遵守信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)原則的基礎(chǔ)是群眾對(duì)公權(quán)力的信任，信賴保護(hù)原則的表現(xiàn)則是指群眾基于法的安定性原則信賴行政行為不會(huì)變動(dòng)，從而對(duì)自己的生活作出安排、對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處分的行為。信賴基礎(chǔ)與信賴表現(xiàn)之間存在著因果關(guān)系，倘沒有信賴基礎(chǔ)，信賴表現(xiàn)也無(wú)從談起。群眾對(duì)公權(quán)力的正當(dāng)合理的信賴應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，國(guó)家機(jī)關(guān)不得擅自改變已生效的行政行為。如果確需改變行政行為而由此給群眾造成損失的應(yīng)給予補(bǔ)償。該原則的確立對(duì)妥善處理公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系，以及創(chuàng)建誠(chéng)信政府、責(zé)任政府具有重要的意義。

三、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督的基本路徑

堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，更好實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，是馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)的核心要素和政治要求。

一是加強(qiáng)制度建設(shè)。加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)：形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排；實(shí)行權(quán)力清單制度；健全不當(dāng)用權(quán)問(wèn)責(zé)機(jī)制。這幾項(xiàng)制度對(duì)于把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，進(jìn)一步強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，將會(huì)起到十分重要的作用。制度的生命在于執(zhí)行。要加大制度執(zhí)行力度，決不能讓制度成為擺設(shè)。

二是增強(qiáng)法治思維和依法辦事能力。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，增強(qiáng)法治意識(shí)、弘揚(yáng)法治精神，自覺按法定權(quán)限、規(guī)則、程序辦事，決不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，決不能違規(guī)干預(yù)司法。

三是完善監(jiān)督機(jī)制，形成監(jiān)督合力。如果缺乏健全完善的用權(quán)法規(guī)制度，權(quán)力失去約束、不受監(jiān)督，必然導(dǎo)致權(quán)力濫用、潛規(guī)則盛行，最終導(dǎo)致腐敗。首先要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督的主要內(nèi)容之一，就是正確行使權(quán)力和廉潔自律情況，監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。領(lǐng)導(dǎo)干部要正確對(duì)待監(jiān)督，主動(dòng)接受監(jiān)督，習(xí)慣在監(jiān)督下開展工作，決不能拒絕監(jiān)督、逃避監(jiān)督。在加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí)，要充分發(fā)揮國(guó)家監(jiān)督的作用。各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督。公開是有效的監(jiān)督，通過(guò)實(shí)行政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。最后，作為人民群眾直接行使監(jiān)督權(quán)的社會(huì)監(jiān)督，盡管不具有法律效力，但因監(jiān)督主體廣泛、民主性比較突出，在所有監(jiān)督方式中也發(fā)揮著非常重要的作用。