關于充分發(fā)揮地方人大職能作用的思考

□劉芳瑞

在中央人大工作會議上，習近平總書記發(fā)表重要講話，從完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，明確提出了新時代加強和改進人大工作的指導思想、重大原則和主要工作，為在新征程上堅持和完善人民代表大會制度，開創(chuàng)地方人大工作新局面指明了前進方向，提供了根本遵循。

一、發(fā)揮地方人大在立法中的主導作用，推進科學立法、民主立法、依法立法

法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面依法治國，統(tǒng)籌推進中國特色社會主義法治體系建設,必須堅持立法先行。地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，對于有立法權的地方人大及其常委會來說，實現(xiàn)科學立法、民主立法、依法立法關鍵要健全調研、參與、評估三項機制。

一是立法前的調研機制。

調查研究是制定良法的前提和基礎。地方人大及其常委會要加強立法前的調查研究，準確把握事物的內在規(guī)律和發(fā)展方向，不斷增強立法工作的前瞻性和預見性。要突出問題導向，建立基層立法聯(lián)系點制度，選取高校、企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等單位作為基層立法聯(lián)系點，把立法與解決實際問題緊密聯(lián)系起來，確保所立之法是社會所需之法、民眾所呼之法。

二是立法過程中的參與機制。良法不是學者們的憑空杜撰，也不是立法者的主觀想象，而是有其深刻的經濟根源和社會根源，廣大人民群眾對此感觸最深、最有發(fā)言權。地方人大及其常委會要創(chuàng)新公眾參與立法方式，通過召開座談會、論證會、聽證會和法規(guī)草案公開征求意見等形式問計于民，廣泛聽取各方面意見和建議，努力把立法過程變成凝聚民心、集中民智、體現(xiàn)民意的過程，使所立之法真正符合社會實際，真正反映社情民意。

三是立法后的評估機制。地方人大及其常委會要組織法律專家、行政機關、司法機關、社會公眾等共同參與立法后評估，通過發(fā)放調查問卷、召開座談會和專家論證會等方式，對有關法律法規(guī)進行科學評估，從而提升法律制度的科學性、法律規(guī)定的可操作性、法律執(zhí)行的有效性。

二、推進地方人大監(jiān)督工作，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督

地方人大及其常委會既要全面擔負起憲法法律賦予的監(jiān)督職責，又要嚴格依照法定職權和程序辦事，不能越俎代庖，代替“一府一委兩院”開展工作，否則就會導致監(jiān)督工作程序違法、越權無效的法律后果。以執(zhí)法檢查為例，近年來，地方人大及其常委會不斷創(chuàng)新監(jiān)督形式，豐富檢查內容，切實加強對法律法規(guī)實施情況的執(zhí)法檢查力度，取得了一定的成效，也積累了一些有益的經驗。

一是監(jiān)督依法行政。行政機關承擔著法律實施的主要任務，因此監(jiān)督依法行政成為人大執(zhí)法檢查的主要功能。首先，要關注執(zhí)法行為的合法性、合理性和有效性，監(jiān)督和指導行政機關完善執(zhí)法程序、建立行政裁量基準制度、加強執(zhí)法信息化建設和落實執(zhí)法責任制等，敦促其在嚴格執(zhí)法的基礎上進一步提高執(zhí)法質量。其次，引導行政執(zhí)法資源合理分配，敦促其對重要領域法律優(yōu)先執(zhí)行。最后，解決執(zhí)法體制和執(zhí)法保障問題。人大執(zhí)法檢查在發(fā)現(xiàn)相關問題后，可以在優(yōu)化執(zhí)法權分配、推動執(zhí)法權下沉、探索綜合執(zhí)法模式和建立協(xié)調執(zhí)法機制等方面為行政機關提供切實可行方案。

二是監(jiān)督依法監(jiān)察。人大常委會依托監(jiān)察法對本級監(jiān)察機關進行執(zhí)法檢查，確保監(jiān)察權正確有效行使。但是，監(jiān)督“依法監(jiān)察”存在一定特殊性，因為監(jiān)察法本身的規(guī)范內容就是監(jiān)察工作，所以人大執(zhí)法檢查的監(jiān)督內容即是監(jiān)察機關對權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關的監(jiān)察工作。因此，理論上可能出現(xiàn)“人大常委會——監(jiān)察委員會”的雙向監(jiān)督關系，但這種關系并非對抗式關系。一方面，人大執(zhí)法檢查是整體性監(jiān)督，即對監(jiān)察機關推進國家監(jiān)察體制改革、依法行使監(jiān)察權和履行監(jiān)察職責進行監(jiān)督，一般遵循“不直接處理問題的原則”；另一方面，監(jiān)察權主要是個別化監(jiān)察，即對包括人大常委會組成人員在內的所有公職人員行使公權力的職務行為進行監(jiān)督，通常按照個案獨立處理的方式進行。

三是監(jiān)督依法審判。審判機關不同于行政機關，所以執(zhí)法檢查的范圍和界限應當更加慎重，尤其是要避免對獨立和公正行使審判權造成不利影響。首先，適當監(jiān)督典型個案依法裁判。法律在司法環(huán)節(jié)的實施必然要依靠個案裁判來實現(xiàn)，所以執(zhí)法檢查不可避免地要從個案監(jiān)督中著手，必須把握限度，執(zhí)法檢查不直接處理具體案件，具體案件仍由法院嚴格依程序辦理。其次，優(yōu)化審判權獨立行使的內部條件和外部環(huán)境。人大執(zhí)法檢查通過關注法院物質條件和外部環(huán)境來支持獨立行使審判權，從而實現(xiàn)對依法審判的監(jiān)督。最后，促進司法政策和制度的形成與完善。一方面，人大執(zhí)法檢查可以選擇特定議題來推動特定司法政策的形成。另一方面，人大常委會在對法院的執(zhí)法檢查中可以就審判體制、審理機制、案由管理以及指導案例等方面總結和推廣審判經驗，適時提出建議并推動相關司法制度的完善。

四是監(jiān)督依法檢察。人大監(jiān)督權在對檢察工作進行執(zhí)法檢查時，應當突出以下幾個方面。一是檢察機關的偵查監(jiān)督、公訴工作等都具有較高的專業(yè)性，人大執(zhí)法檢查小組可以適當增加相關理論研究人員和司法實務工作人員參加，提升執(zhí)法檢查隊伍的專業(yè)性。二是鑒于檢察監(jiān)督范圍廣泛，人大執(zhí)法檢查應當始終把握依法檢察的關鍵問題來展開監(jiān)督。三是人大常委會監(jiān)督檢察機關的法律監(jiān)督工作應當有別于監(jiān)督行政機關的執(zhí)法工作，可以探索靈活的執(zhí)法檢查從而提升監(jiān)督實效。

三、發(fā)揮代表作用，做到民有所呼、我有所應

地方人大及其常委會要充分發(fā)揮人大代表作用，密切代表同人民群眾的聯(lián)系，做到民有所呼、我有所應。要豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內容和形式，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生。

一是增強代表履職能力。通過舉辦培訓班、開展法律講座、召開履職經驗交流會、專題培訓會等方式，加強對代表政治理論、法律法規(guī)、人大業(yè)務知識等的培訓，使代表不斷學習新知識，掌握新方法，提高調查研究和分析解決問題的能力，增強民主法治意識，以較高的能力和水平依法履職。

二是積極搭建代表履職平臺。深入推進“人大代表之家”“人大代表工作站”建設，充分運用互聯(lián)網(wǎng)和“兩微一端”等現(xiàn)代信息手段，推動代表聯(lián)系群眾常態(tài)化長效化。廣泛開展主題活動，引導代表深入基層、深入群眾，積極宣傳黨的路線方針政策和黨委重大決策部署，幫助基層群眾辦實事、解難事、做好事。

三是完善代表履職管理機制。向原選區(qū)或原選舉單位報告履職情況，是代表應盡的義務。要在屆初作出統(tǒng)籌安排，確保在一屆任期內所有代表都報告一次，并將代表履職報告情況向社會公開。代表提出議案建議不是個人行為，而是職務行為，要引導代表站在人民群眾的立場上積極慎重提出議案建議，行使好民主權利。要加強和改進代表議案建議辦理工作，議案建議辦理情況要盡可能向社會公開，接受群眾監(jiān)督。