加強代表履職管理 充分發(fā)揮代表作用

省人大常委會副主任 齊 濤

為推動人大代表依法履行職責，充分發(fā)揮代表作用，按照省委部署和常委會要求，我?guī)ьI(lǐng)省人大常委會人事代表工作委員會相關(guān)同志組成調(diào)研組，通過實地調(diào)研、座談交流、問卷調(diào)查等方式，對當前全省各級人大代表履職管理情況進行調(diào)研，同時書面調(diào)閱部分?。▍^(qū)、市）人大的相關(guān)經(jīng)驗做法。在此基礎(chǔ)上，認真總結(jié)梳理我省各級人大代表履職管理現(xiàn)狀，深入分析存在的問題及原因，研究提出改進工作的意見建議和具體措施。

一、加強人大代表履職管理的必要性

人大代表是國家權(quán)力機關(guān)組成人員，代表人民行使國家權(quán)力。加強人大代表履職管理，推動其依法有效行使代表權(quán)利，充分發(fā)揮代表作用，是全過程人民民主的重要內(nèi)容和生動實踐。

（一）加強代表履職管理，是落實憲法和有關(guān)法律規(guī)定的基本要求。憲法第三條規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督；第七十七條規(guī)定，全國人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督；第一百零二條規(guī)定，省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督，縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表受選民的監(jiān)督。代表法對憲法的有關(guān)規(guī)定進行了細化，其中，第三、四條分別規(guī)定了人大代表依法享受的權(quán)利和應當履行的義務；第六條、第四十五條規(guī)定了人大代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督，代表應當采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監(jiān)督。人大代表履職管理已經(jīng)有了明確的憲法和法律規(guī)定，關(guān)鍵就在于如何把各項要求落到實處。

（二）加強代表履職管理，是充分發(fā)揮代表主體作用的客觀需要。人民代表大會的主體是代表，人大工作的活力在代表，工作水平看代表，工作潛力靠代表。代表的政治義務能否有效履行，職能作用能否有效發(fā)揮，直接關(guān)系到國家權(quán)力機關(guān)能否有效運作，關(guān)系到人民群眾的意愿能否在國家政治生活中得以體現(xiàn)。因此，加強對代表履職的有效管理，對于促進代表依法履職，彰顯人民代表大會制度的優(yōu)越性，具有十分重要的意義。

（三）加強代表履職管理，是推進全過程人民民主的內(nèi)在要求。人大代表來自人民、代表人民，是全過程人民民主的重要參與者、實踐者、推動者。在中央人大工作會議上，習近平總書記就堅持和完善人民代表大會制度，加強和改進新時代人大工作，不斷發(fā)展全過程人民民主提出明確要求，指出要充分發(fā)揮人大代表作用，做到民有所呼、我有所應。要豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生。加強和改進代表工作，充分發(fā)揮代表在全過程人民民主中的作用，不僅需要代表自覺增強內(nèi)生動力，以強烈的責任感和使命感依法履職，也需要加強頂層設(shè)計和制度約束，以完善的監(jiān)督管理機制規(guī)范和促進代表更好履職，使人民當家作主更加有效地落實到國家政治生活和社會生活之中。

二、我省人大代表履職管理的實踐探索

近年來，全省各級人大認真落實憲法和法律的有關(guān)要求，圍繞加強代表履職管理、支持保障代表依法履職，進行了積極探索實踐，形成了不少務實管用的經(jīng)驗做法。

（一）代表履職平臺載體逐步搭建。為代表依法履職搭建好平臺是加強代表履職管理的重要前提。在省人大層面，認真落實代表法規(guī)定的代表履職方式的同時，積極探索創(chuàng)新，全面推行擔任省級領(lǐng)導干部、常委會組成人員的省人大代表到原選舉單位調(diào)研、聽取群眾意見建議制度，建立代表列席人大常委會會議、召開列席代表座談會、省人大專門委員會和常委會工作部門對口聯(lián)系代表等機制。2018年以來，邀請代表參加常委會立法調(diào)研、執(zhí)法檢查、專題調(diào)研等活動800余人次。在市縣人大層面，圍繞打通代表聯(lián)系群眾“最后一公里”，已建成7500余個代表之家、代表聯(lián)絡站、代表工作室等聯(lián)系群眾實體平臺，組織開展內(nèi)容豐富的代表履職主題實踐活動，根據(jù)代表專業(yè)特長成立不同層面的代表小組，探索推出“千名代表聽民聲”“碼上找代表”“議題式公開接待群眾”等新型履職方式，開發(fā)建設(shè)代表履職網(wǎng)絡平臺和移動客戶端，系列創(chuàng)新舉措為代表提供了便捷高效的履職平臺載體。

（二）代表履職管理制度逐步建立。制度建設(shè)是加強優(yōu)化履職管理、推動代表隊伍建設(shè)的重要保障。近年來，全省各級人大按照憲法和代表法的相關(guān)規(guī)定，認真落實有關(guān)文件要求，逐步加強代表履職管理制度化建設(shè)。2019年，省人大常委會制定了加強和改進省人大代表工作的意見，圍繞推動代表依法履職提出6個方面36條具體措施。從市縣人大情況看，目前全省已有14個設(shè)區(qū)的市、98個縣（市、區(qū)）制定了代表履職管理方面的制度規(guī)定，13個設(shè)區(qū)的市、89個縣（市、區(qū)）探索實行了本級代表退出機制。

（三）代表履職管理方式逐步完善。代表向原選區(qū)選民或原選舉單位報告履職情況，是代表法規(guī)定的加強代表履職管理的重要方式。2016年7月，德州市率先組織4名在德州的省人大代表向市人大常委會現(xiàn)場報告履職情況，32名省人大代表作書面報告。2019年10月，省人大常委會召開代表工作座談會，現(xiàn)場觀摩在德州的省人大代表向市人大常委會報告履職情況，全面推廣德州市的經(jīng)驗做法。目前，我省已基本普及省市縣鄉(xiāng)四級人大代表向原選舉單位或原選區(qū)選民報告履職情況的做法。其中，東營、泰安規(guī)定每年報告1次，其余14個設(shè)區(qū)的市規(guī)定任期內(nèi)至少報告1次。另外，全省各級人大普遍建立完善了本級代表履職檔案，其中，省人大常委會依托省人大代表履職網(wǎng)絡平臺為我省全國、省人大代表建立了履職檔案，全面記錄代表在會議期間、閉會期間的履職情況；各市縣人大常委會在建立代表履職檔案的同時，有11個設(shè)區(qū)的市、89個縣（市、區(qū)）通過內(nèi)部通報、張榜公示等方式公開代表履職信息。這些舉措密切了代表與原選區(qū)選民或原選舉單位的聯(lián)系，增強了代表履職的責任感和使命感。

（四）代表履職評價工作逐步開展。在完善代表履職檔案、落實履職情況報告制度的基礎(chǔ)上，全省各級人大在建立完善代表履職評價和激勵約束機制方面也進行了積極探索。2019年，省人大常委會設(shè)立優(yōu)秀省人大代表建議和先進承辦單位評選表彰項目，濟南、棗莊等地也定期組織開展優(yōu)秀人大代表、優(yōu)秀代表建議評選活動。青島、煙臺等地推行代表履職積分量化管理，對年度得分少于規(guī)定分數(shù)的代表，采取發(fā)函、培訓、約談等方式進行提醒，并將評價結(jié)果作為評先樹優(yōu)和推薦連選連任的重要依據(jù)。東營制定落實市人大代表履職評價辦法，已連續(xù)4年對代表履職情況進行評價，通報表揚履職優(yōu)秀代表，勸辭履職不積極代表。濰坊建立代表述職評議機制，分“優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職”四個檔次對代表進行測評，評議結(jié)果當場公布、記入代表履職檔案，兩次評議不稱職的予以勸辭。

三、人大代表履職管理存在的問題及原因分析

當前，我省各級人大代表的綜合素質(zhì)、履職能力、作用發(fā)揮顯著提升，較好地履行了憲法和法律賦予的職責，但仍有一些代表履職意愿不強，履職效果不佳，有的把當代表看作是一種政治榮譽，把參加人代會作為“例行公事”，審議議案報告不發(fā)言，任期內(nèi)未提任何議案建議；有的在閉會期間很少參加甚至從不參加代表活動，群眾觀念淡薄，宗旨意識不強，把聯(lián)系服務群眾看作“麻煩事”；有的不能正確處理執(zhí)行代表職務與開展本職工作之間的關(guān)系。出現(xiàn)這些問題的深層次原因就是代表履職管理機制不完善以及監(jiān)督制度沒有真正落實落地。

（一）監(jiān)督主體的監(jiān)督意識不強。憲法和有關(guān)法律明確規(guī)定，代表要接受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。但實踐中，從選民的角度看，不少選民不知道選舉法中有選民監(jiān)督代表的條款，片面以為只要選出代表就完成選舉任務；有的選民盡管知道有監(jiān)督代表的權(quán)利，但對如何實施有效監(jiān)督不清楚。從選舉單位的角度看，一些地方國家權(quán)力機關(guān)在思想認識上有誤區(qū)，認為人大代表是國家權(quán)力機關(guān)組成人員，身份比較特殊，存在不敢監(jiān)督、不想監(jiān)督、不會監(jiān)督的問題。

（二）有關(guān)法律的規(guī)定比較籠統(tǒng)。雖然代表法等有關(guān)法律規(guī)定了代表應當履行的義務，并要接受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督，但對代表監(jiān)督什么、如何進行監(jiān)督等問題，目前還缺乏具體可操作的法定程序，這就導致代表在履行職責時只有自律起作用，缺少他律的限制。

（三）監(jiān)督制度執(zhí)行力度不夠。近年來，全省各級人大圍繞做實做細代表履職管理出臺了不少制度規(guī)定，取得了一定成效，但還存在制度不夠細化、執(zhí)行不夠到位、約束不夠有力等問題。例如，我省14個設(shè)區(qū)的市人大常委會制定的有關(guān)代表履職管理方面的制度規(guī)定，只有濟南、青島、煙臺、東營、泰安等地對代表在人代會期間的審議發(fā)言、提出議案建議、參加視察調(diào)研、代表小組活動、聯(lián)系服務群眾等履職活動的頻次或數(shù)量有具體要求，大多數(shù)制度規(guī)定還是以原則要求、正面引導為主，缺乏剛性約束。各地開展的對代表履職情況報告測評、評價激勵等工作，也存在重形式、輕實效的問題，評價結(jié)果大多用于表彰獎勵先進，較少用于責任追究，基本沒有作為辭職、罷免的依據(jù)。

（四）代表退出機制尚不完善。代表法規(guī)定了代表資格終止的七種情形，其中，遷出或調(diào)離本行政區(qū)域、辭職、未經(jīng)批準兩次不出席人代會、犯罪、喪失國籍、喪失行為能力等六種情形要求明確，也便于操作。而罷免的程序則過于嚴格，對提出罷免程序的主體要求過高，實際工作中這一法律規(guī)定往往針對的是重大違紀違法行為。此外，根據(jù)代表法的立法精神，如果代表履行職責不到位、選民或選舉單位對其不滿意，是可以對代表進行罷免的，但不滿意的標準是什么沒有具體規(guī)定，導致罷免很難啟動。

四、加強人大代表履職管理的對策建議

《中共中央關(guān)于新時代堅持和完善人民代表大會制度 加強和改進人大工作的意見》中就建立代表報告履職情況制度、完善代表履職評價體系和激勵機制等作出部署。對地方各級人大來講，關(guān)鍵是要立足地方實際，總結(jié)成熟經(jīng)驗，勇于探索創(chuàng)新，加快建立健全程序合法、措施有效、執(zhí)行有力的代表履職管理機制，進一步規(guī)范代表履職行為，激發(fā)代表履職活力，提升代表履職實效。

（一）嚴格把好代表“入口關(guān)”。人大代表作為國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，必須具備對組織高度負責的態(tài)度和能夠勝任工作的能力，只有這樣才能不負法律和人民賦予的權(quán)力。各地在選舉產(chǎn)生人大代表時，要把堅持黨管干部原則和充分發(fā)揚民主有機結(jié)合，高度重視代表人選的法定標準和條件，在嚴格把好代表人選政治關(guān)、素質(zhì)關(guān)、結(jié)構(gòu)關(guān)的同時，對于那些履職意愿不強的，沒有履職能力或履職條件的，不得推薦提名或繼續(xù)提名為代表人選，努力將愿意為民辦事且又具備較高政治素質(zhì)、文化素養(yǎng)、道德操守、履職能力的人吸收到人大代表隊伍中來。

（二）建立完善代表履職管理各項制度。建立要求明確、便于執(zhí)行的代表履職管理制度，是激發(fā)代表履職熱情、提高代表履職水平的重要保障。全省各級人大要按照憲法、法律規(guī)定和有關(guān)文件要求，積極探索創(chuàng)新，緊密結(jié)合本地代表工作實際，加快制定或完善代表履職管理的具體辦法，從思想政治建設(shè)、出席人代會、參加閉會期間活動、聯(lián)系人民群眾、提出議案建議、依法執(zhí)行代表職務等方面，對代表依法履職作出明確具體的規(guī)定，盡可能做到細化、量化、可操作。同時，要同步建立代表履職學習、履職登記、履職報告、履職評價等配套工作制度，通過各項制度的制定完善落實，讓代表工作有章可循，讓監(jiān)督工作有據(jù)可依，推動代表履職常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。

（三）改進代表履職監(jiān)督方式。要堅持代表向原選區(qū)選民或原選舉單位報告履職情況制度，報告內(nèi)容包括行使代表權(quán)利、履行代表義務、聯(lián)系人民群眾、反映社情民意、為群眾辦實事等情況，做到代表每年都要提交履職書面報告，任期內(nèi)至少現(xiàn)場報告1次履職情況?？偨Y(jié)推廣濰坊、德州等地的經(jīng)驗做法，在全省逐步推行代表履職評議或滿意度測評制度。要探索開展代表履職評價工作，綜合運用代表履職檔案、代表積分制管理等形式，對代表履職學習、參加活動、聯(lián)系群眾等履職情況進行登記、統(tǒng)計和排名，并將有關(guān)結(jié)果作為評判代表是否稱職、能否勝任代表職務、能否繼續(xù)提名，以及表彰獎勵的重要依據(jù)，杜絕“干多干少一個樣、干與不干一個樣”。要探索選民監(jiān)督代表的具體方式，各地在組織開展代表報告履職情況、評價表彰代表工作時，要選擇部分素質(zhì)過硬、公道正派、敢于直言的選民代表全程參與，充分發(fā)揮選民的監(jiān)督主體作用。

（四）逐步推進代表履職情況公開。全省各級人大要在建立完善代表履職檔案的基礎(chǔ)上，積極探索公開代表履職情況的方式和渠道。依托建成的代表履職信息化平臺，積極推進代表履職情況內(nèi)部公開，讓本級代表可以相互查看，通過比學趕超提升代表履職主動性。依托代表之家、代表聯(lián)絡站、代表小組活動室等載體，將代表履職情況張貼上墻，主動接受到訪群眾的監(jiān)督。總結(jié)推廣聊城等地人大在社區(qū)公開欄、公告欄公示本級人大代表履職情況和積分的經(jīng)驗做法，讓人民群眾能夠更大范圍、更直觀地了解代表履職情況。另外，注重發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督促進作用，積極邀請其對代表履職情況進行宣傳報道，對履職典型事跡進行集中宣傳，提升代表參與活動的積極性。

（五）探索建立代表退出機制。要重視代表履職檔案、報告履職情況、評議監(jiān)督的結(jié)果運用，對代表當選后不盡責、履職意愿不強的，或違反社會道德、存在與代表身份不符的行為，本級人大常委會要及時進行約談或函詢，經(jīng)提醒仍不改正的，商請有關(guān)部門責令其辭去代表職務。對代表存在法定終止代表資格或暫停執(zhí)行代表職務情形的，應當依法終止其代表資格或暫停其執(zhí)行代表職務。對因工作變動不宜繼續(xù)擔任人大代表的，本人應當主動辭去代表職務。對涉嫌嚴重違紀違法已立案審查、需追究刑事責任的，要依法罷免其代表職務，以保障人大代表隊伍的純潔性，維護代表的形象。

（六）提升代表履職服務保障水平。豐富代表履職學習內(nèi)容，通過代表履職學習班、專題學習研討班、履職交流研討班等形式，采用線上線下學習相結(jié)合的方式，滿足代表多樣化、個性化的學習需求。完善人大常委會組成人員和人大專門委員會、常委會工作部門聯(lián)系代表制度，建立代表列席人大常委會會議、專門委員會會議等制度，擴大代表參加人大常委會立法調(diào)研、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查、專題詢問等活動的范圍和頻次，使代表的良策更多更有效地體現(xiàn)在人大工作中。不斷豐富和拓展代表聯(lián)系群眾的渠道、方式、內(nèi)容，充分依托現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)線上線下聯(lián)動、互為補充，讓更多的代表進“家”入“站”，使代表與人民群眾走得更近、聯(lián)系更緊。健全人大代表活動經(jīng)費保障機制，建立完善代表履職補助制度，探索推行代表履職補助差異化發(fā)放，為代表依法執(zhí)行代表職務，充分發(fā)揮代表作用創(chuàng)造良好條件，提供高質(zhì)量的服務。