關(guān)于進一步提高審議意見辦理實效的思考

□張明帥 史 鵬

審議意見是各級人大常委會依法推進監(jiān)督工作、落實監(jiān)督成果的重要形式，審議意見辦理實效直接影響人大監(jiān)督工作成效，直接關(guān)系國家權(quán)力機關(guān)職能作用的有效發(fā)揮。如何進一步提高審議意見辦理實效，是當(dāng)前地方各級人大常委會面對新形勢、新任務(wù)、新要求亟待研究和解決的重要課題。

一、關(guān)于審議意見研究處理的法律依據(jù)

《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第十四條規(guī)定：“常務(wù)委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機構(gòu)送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會提出書面報告。常務(wù)委員會認(rèn)為必要時，可以對專項工作報告作出決議?！钡诙畻l規(guī)定：“常務(wù)委員會組成人員對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告、預(yù)算執(zhí)行情況報告和審計工作報告的審議意見交由本級人民政府研究處理。人民政府應(yīng)當(dāng)將研究處理情況向常務(wù)委員會提出書面報告?！钡诙邨l規(guī)定：“常務(wù)委員會組成人員對執(zhí)法檢查報告的審議意見連同執(zhí)法檢查報告，一并交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理?！睆闹锌梢缘贸鲆韵氯c結(jié)論：

（一）審議意見具有法律效力。審議意見是各級人大常委會聽取和審議專項工作報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告、預(yù)算執(zhí)行情況報告、審計工作報告、執(zhí)法檢查報告后，根據(jù)常委會組成人員審議發(fā)言形成，代表常委會組成人員集體意志的法律文書。從原則上講，審議意見與各級人大常委會依法作出的決議決定具有相同的法律效力，具有強制力和約束力。各級人大常委會提出審議意見、“一府一委兩院”研究處理審議意見，是國家權(quán)力機關(guān)行使國家權(quán)力的重要方式，更是人民群眾依法參與國家治理的具體體現(xiàn)。

（二）“一府一委兩院”對審議意見必須依法研究處理。從政治層面講，“一府一委兩院”研究處理人大常委會審議意見是我國根本政治制度的題中之義，是一種政治制度安排。從法律層面講，監(jiān)督法對“一府一委兩院”如何研究處理人大常委會審議意見，有明確的程序性規(guī)定和強制性要求。也就是說，“一府一委兩院”對待審議意見不是研究處理不處理的問題，而是必須認(rèn)真研究、負(fù)責(zé)處理，并報告落實結(jié)果。

（三）“一府一委兩院”對審議意見研究處理的成效必須由人大常委會評價。雖然監(jiān)督法對審議意見研究處理結(jié)果的認(rèn)定，沒有提出明確要求，人大常委會對“一府一委兩院”審議意見研究處理結(jié)果的認(rèn)定和評價方式也不盡相同。但從責(zé)任主體來看，人大常委會是形成審議意見的主體，“一府一委兩院”是研究處理審議意見的主體。那么，在審議意見研究處理工作結(jié)束后，也必須由人大常委會對其研究處理的成效進行最終的認(rèn)定和評價。

二、目前審議意見落實中存在的問題

（一）提出環(huán)節(jié)，審議意見質(zhì)量不夠高。雖然監(jiān)督法已經(jīng)賦予常委會組成人員充分的審議權(quán)，但是實際審議過程中，有的對所審議議題會前調(diào)查研究不深入、不細(xì)致，加之缺乏必要的專業(yè)知識，審議時提不出有見解、有分量的改進工作意見建議；有的審議發(fā)言不符合客觀實際，超出當(dāng)前財力、物力所能，缺少明確要求和量化指標(biāo)，難以落實解決。

（二）辦理環(huán)節(jié)，“一府兩院”對審議意見研究處理不到位?，F(xiàn)實工作中，“一府一委兩院”收到審議意見后，往往不能引起主要負(fù)責(zé)人的重視，分管負(fù)責(zé)人也只是簡單批轉(zhuǎn)給職能部門辦理，職能部門在研究處理時通常是容易辦的就辦，不易辦的就一拖再拖。到辦理的最后期限，提交的審議意見落實情況往往是把已經(jīng)做過的工作歸納梳理一番，甚至將之前的專項工作報告“改頭換面”，作為對人大常委會審議意見的研究落實，存在“答非所問”“落而不實”的情況。

（三）督辦環(huán)節(jié)，人大督辦審議意見方法不夠多、力度不夠強。目前來看，多數(shù)地方人大常委會將審議意見交由“一府一委兩院”研究處理，辦理情況通常在人大常委會會議上以書面形式進行報告，報告之后監(jiān)督程序即告終結(jié)。期間，人大常委會對審議意見是否研究、如何落實，缺少跟蹤監(jiān)督，致使一些承辦單位認(rèn)為人大審議意見“辦與不辦一個樣”“辦好辦壞一個樣”，在一定程度上弱化了人大審議意見的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

三、提高審議意見辦理實效的芝罘實踐

近年來，煙臺市芝罘區(qū)人大常委會將督促落實好審議意見作為提高人大常委會會議質(zhì)量與監(jiān)督水平的重要抓手，積極主動作為、大膽創(chuàng)新實踐，建立了人大常委會審議意見“4+3+2”工作機制。

（一）深度調(diào)研，匯集群智，“四項制度”提高審議意見質(zhì)量。一是會前調(diào)研制度。成立由常委會分管副主任領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)專門委員會牽頭的調(diào)研組，并吸收與審議議題相關(guān)的常委會組成人員、人大代表參加，采取看、聽、查、訪等方式，實地了解情況，同時要求每位常委會組成人員圍繞議題，深入學(xué)習(xí)法律法規(guī)和有關(guān)政策，為會議審議做好準(zhǔn)備。二是審議主旨發(fā)言人制度。充分發(fā)揮常委會組成人員的職能優(yōu)勢和工作經(jīng)驗優(yōu)勢，根據(jù)常委會議題安排，制定主旨發(fā)言計劃，每次常委會會議確定2名主旨發(fā)言人圍繞專項工作報告進行主旨發(fā)言，其他組成人員做補充發(fā)言，在有限的時間內(nèi)充分匯集全體組成人員的意見。三是問題研析制度。堅持問題導(dǎo)向，將研究、分析問題作為審議意見的重要組成部分，規(guī)定每項審議意見中至少指出3至4項工作中存在的問題，要求有數(shù)字、有事例、有分析，通過問題找思路、研究問題明方向。四是專項提報制度。審議意見辦理工作報告是區(qū)“一府一委兩院”提報的專項工作報告，代表對人大常委會審議意見落實情況。所以，芝罘區(qū)人大常委會明確要求審議意見辦理工作報告必須經(jīng)過主要領(lǐng)導(dǎo)審核同意后，提報至人大常委會審議，并由負(fù)責(zé)人或委托其組成部門負(fù)責(zé)人向常委會匯報，提高了審議意見的嚴(yán)肅性。

（二）全程跟蹤，持續(xù)用力，“三重督辦”實現(xiàn)監(jiān)督環(huán)環(huán)相扣。專門委員會跟蹤督辦，及時跟進不斷檔。在人大常委會審議意見發(fā)出后，確定相關(guān)專門委員會負(fù)責(zé)人組成督察組，制定督辦計劃，采取聽取部門工作情況匯報、察看辦理現(xiàn)場、實地走訪調(diào)研等方式，對審議意見進行跟蹤督辦，時刻掌握審議意見辦理的最新進展和具體情況。重點事項掛牌督辦，精準(zhǔn)發(fā)力重效果。審議意見發(fā)出1個月后，針對專門委員會督辦中發(fā)現(xiàn)的問題，常委會分管領(lǐng)導(dǎo)組織相關(guān)部門召開會議，調(diào)度審議意見辦理工作。重點針對近期可辦理、短期見成效的審議意見，進一步明確辦理時限和辦理效果。主任會議集中督辦，“雙向發(fā)問”抓落實。審議意見發(fā)出2至4個月后，召開主任會議專題聽取審議意見辦理情況報告。對審議意見辦理工作報告要求按照審議意見逐條進行說明；對沒有辦理的，說明原因以及下步工作計劃。同時，聽取人大相關(guān)專門委員會審議意見督察情況報告，詢問督察過程和具體措施，進一步落實責(zé)任、形成合力。

（三）再審再評、問責(zé)問效，“二次審評”推動審議意見落到實處。為保障審議意見得到有效辦理，切實增強監(jiān)督剛性、提升監(jiān)督質(zhì)效，審議意見辦理工作報告經(jīng)主任會議審議后，提交常委會會議進行審議，形成“先審先評專項工作報告、再審再評人大審議意見辦理情況報告”的“二次審評”模式，前者側(cè)重工作開展情況，后者注重人大審議意見落實情況。同時，分“滿意”“基本滿意”“不滿意”“棄權(quán)”四個檔次，采取電子表決器的方式進行滿意度測評，當(dāng)場公布測評結(jié)果，從制度上杜絕“一府兩院”研究處理人大審議意見“半拉子”工程，確保督出壓力、督出辣味、督出實效。

四、關(guān)于進一步提高審議意見辦理實效的思考

（一）把好“定位關(guān)”，自我定位要“準(zhǔn)”。人大常委會監(jiān)督“一府一委兩院”工作、提出審議意見是憲法和法律賦予的職權(quán)。人大常委會要明確“四個機關(guān)”工作定位，強化人大工作的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，圍繞黨委中心工作，制定監(jiān)督計劃、確定監(jiān)督議題、開展監(jiān)督工作、提出意見建議，讓審議意見成為有根之木、有源之泉。

（二）把好“調(diào)研關(guān)”，調(diào)查研究要“深”。調(diào)查研究是提高審議質(zhì)量的基礎(chǔ)。要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，在審議中依法提出審議意見，增強審議意見的權(quán)威性。要深入基層、深入群眾、深入實際開展調(diào)查研究，避免搞形式、走過場，真正把群眾關(guān)心關(guān)注的問題集中起來、反饋上去，讓審議意見充分反映民情、匯集民智。要堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題進行深入研究和分析，找出問題的癥結(jié)所在，提出針對性高、操作性強的意見建議，形成初步審查意見或調(diào)研報告，為常委會會議提供審議和決策依據(jù)。

（三）把好“審議關(guān)”，審議發(fā)言要“實”。審議發(fā)言討論是形成審議意見的重中之重。常委會組成人員要認(rèn)真審閱專項工作報告及人大專門委員會的初步審查意見，結(jié)合調(diào)研和日常工作中了解到的情況，把人民群眾的意見和要求，真實地反映到審議意見中去。要靈活選擇審議形式，根據(jù)常委會會議議題內(nèi)容和具體安排，有針對性地采取集中審議與分組審議結(jié)合、專題發(fā)言與各抒己見結(jié)合、審議與詢問結(jié)合等方式，充分發(fā)揮各方面積極性，真正將專項工作報告議深議透。

（四）把好“落實關(guān)”，督辦落實要“嚴(yán)”。一是創(chuàng)新拓寬督辦路徑。人大常委會可以結(jié)合各地實際情況，對審議意見督辦工作積極探索、大膽創(chuàng)新，進一步拓寬工作路徑，完善和豐富審議意見督辦方式方法和工作措施，以更嚴(yán)、更實、更有力的舉措，推動審議意見落到實處。二是明確研究處理結(jié)果的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。從近年來芝罘區(qū)人大常委會實施審議意見辦理工作滿意度電子表決器測評情況來看，“基本滿意”“不滿意”票數(shù)較以往有了明顯增加。那么，對于如何認(rèn)定審議意見研究處理成效，例如“滿意”票數(shù)達到什么比例可以認(rèn)定為已經(jīng)完成研究處理；“基本滿意”“不滿意”票數(shù)分別達到什么比例必須退回重新研究辦理、再次報告等等，需要進一步探索。人大常委會可結(jié)合實際，出臺評議辦法，進一步明確評價標(biāo)準(zhǔn)，提高人大工作嚴(yán)肅性、規(guī)范性。三是強化評議結(jié)果運用。在明確評價標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對審議意見研究處理成效顯著的承辦單位，人大常委會應(yīng)予以表揚獎勵，并將人大常委會對審議意見辦理報告的評議結(jié)果，抄送組織、紀(jì)檢等部門，為考核承辦單位履職情況提供參考。■